Tezy
W aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe uzyskanie decyzji administracyjnej o zmianie /wymianie/ decyzji nadającej uprawnienia budowlane w przypadku zmiany danych osobowych uprawnionego /imienia, nazwiska/. Nie przewiduje takiej możliwości prawo administracyjne materialne /ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a także nie można do tych celów wykorzystać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 155 Kpa/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. VII SA/Wa 254/04 w sprawie ze skargi Eryka D. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 10 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie uprawnień budowlanych - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. VII SA/Wa 254/04 po rozpoznaniu skargi Eryka D. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 10 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie uprawnień budowlanych, uchylającą decyzję (...) Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 18 grudnia 2003 r. zmieniającą na podstawie art. 155 Kpa decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez Nabila D. - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Eryka D. o "dokonanie wymiany" decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych ze względu na zmianę decyzją Starosty Ż. z dnia 7 stycznia 2003 r. dotychczasowego imienia Nabil na imię Eryk. Wniosek ten został uwzględniony w ten sposób, iż Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa na podstawie art. 155 Kpa dokonała zmiany decyzji z dnia 23 maja 1994 r. o nadaniu uprawnień do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w pełnym zakresie oraz decyzji z dnia 30 grudnia 1994 r. uprawniającej do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w pełnym zakresie w ten sposób, że w decyzjach tych zmieniła imię Nabil na imię Eryk pozostawiając decyzje w pozostałym zakresie bez zmian.
Od decyzji powyższej odwołał się Eryk D. podnosząc, że sprawa nie została załatwiona zgodnie z jego wnioskiem, w którym domagał się wymiany dokumentów o nadaniu uprawnień na nowe, uwzględniające zmianę imienia. Podkreślił, że inne dokumenty takie jak prawo jazdy, dowód osobisty, paszport, dyplom doktora nauk technicznych zostały bez przeszkód wymienione na nowe bez ujawniania potrzeby danych osobowych.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia 10 lutego 2004 r. uchyliła w całości zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe wskazując w uzasadnieniu, że brak jest przepisów prawnych, które dawałyby możliwość lub powinność wydania decyzji dotyczącej uprawnień budowlanych w związku ze zmianą danych osobowych, co oznacza, że żądanie wnioskodawcy nie może być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskodawcy nie chodzi o wydanie nowej decyzji tylko o wymianę starych decyzji na nowe, uwzględniające zmianę danych osobowych a więc o dokonanie czynności o charakterze technicznym. Nie ma natomiast w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przepisu przewidującego możliwość lub obowiązek wymiany dokumentów dotyczących uprawnień budowlanych w związku ze zmianą danych osobowych. Możliwość taką przewidują inne ustawy /ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych/.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Eryk D. podnosząc zarzuty takie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną z jednej strony twierdząc, że "w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 155 Kpa", zaś z drugiej uznając, że pomimo braku w Prawie budowlanym przepisów przewidujących wprost wymianę dokumentów dotyczących uprawnień budowlanych w związku ze zmianą danych osobowych, to wniosek skarżącego może być uwzględniony poprzez dokonanie wykładni obowiązujących przepisów prawa. Skoro art. 7 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś zarówno interes społeczny jak i interes obywatela przemawia za tym, aby uprawnienia budowlane były zgodne z aktualnymi /zmienionymi/ danymi osobowymi, to zmiana przez skarżącego imienia może być podstawą zmiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w trybie art. 155 Kpa. Niemożność takiego
załatwienia sprawy w ocenie Sądu I instancji "czyniłaby zmianę imienia zmianą w znacznym stopniu iluzoryczną".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa reprezentowana przez radcę prawnego Krzysztofa Z. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" i art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i przyjęcia, że decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych może być zmieniona w razie zmiany danych osobowych uprawnionego w trybie art. 155 Kpa, podczas gdy Sąd I instancji powinien był skargę oddalić.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w sprawie administracyjnej w pierwszym rzędzie należało ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania administracyjnego, a więc czy żądanie Eryka D. dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, skoro celem postępowania jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania /art. 105 par. 1 Kpa/. Decyzja administracyjna rozstrzygająca o żądaniu wnioskodawcy musi znaleźć oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W obecnym stanie prawnym brak jest natomiast takich przepisów, które umożliwiałyby uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Zmiana imienia strony nie pozbawia jej prawa do wykonywania uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie decyzji wydanych na nazwisko Nabil D. Wnioskodawcy nie chodziło o zmianę decyzji w formie rozstrzygnięcia, lecz o
wymianę decyzji dotychczasowych na nowe uwzględniające zmianę danych osobowych strony, a więc o dokonanie czynności o charakterze technicznym a nie o rozstrzygnięcie w drodze decyzji, do czego brak jest obecnie podstaw prawnych. W skardze kasacyjnej podkreśla się dodatkowo, że przepis art. 155 Kpa wymaga na zmianę decyzji zgody strony, zaś wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przemawia za tym, że decyzja wydana przez ten organ w trybie przewidzianym art. 155 Kpa nie była zgodna z żądaniem strony.
Naruszenia art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną upatruje w wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji jest korzystna dla strony, bo na jej podstawie stosownie do art. 73 ust. 2 Kpa strona może żądać uwierzytelnienia odpisów decyzji już z uwzględnionymi w nich zmianami, podczas gdy żądaniem strony była wymiana "starych" decyzji na decyzje "nowe".
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadniczą w sprawie kwestią jest, czy skarga na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uchylającą decyzję o zmianie w trybie art. 155 Kpa decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych ze względu na zmianę imienia strony oraz o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona, czy też Sąd ten mógł skargę uwzględnić uznając, że mógł być w sprawie zastosowany tryb określony w art. 155 Kpa.
Otóż w sprawie nie jest sporne, że przepisy prawa administracyjnego materialnego nie przewidują możliwości wymiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wymaganych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w razie zmiany danych osobowych /imienia, nazwiska/. W systemie prawa krajowego w niektórych regulacjach przewidziano wymianę dokumentów wydawanych na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego w sytuacji, gdy nastąpi zmiana danych osobowych posiadacza dokumentu, ustalając wręcz obowiązek wymiany dokumentu. Taki obowiązek wynika z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./, który stanowi, że posiadacz dowodu osobistego ma obowiązek wymienić ten dokument w razie zmiany danych, które zamieszcza się w dowodzie osobistym. Dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość osoby /art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych/ i w związku z tym państwo jest
niewątpliwie zainteresowane w tym, aby dokument ten zawierał dane aktualne.
Oczywiste jest przy tym, że wymiana dokumentu ze względu na zmianę danych osobowych, tak jak to przewiduje ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie dokonuje się w drodze wydania decyzji administracyjnej, a więc władczego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej, lecz jest tylko czynnością materialno-techniczną, potwierdzeniem już wcześniej dokonanej zgodnie z prawem zmiany danych osobowych. Zmiana danych osobowych może nastąpić przykładowo w razie zawarcia związku małżeńskiego i zmiany w związku z tym nazwiska jednego lub obojga małżonków lub w drodze decyzji administracyjnej o zmianie imienia lub nazwiska. Rozstrzygnięciem władczym objęta jest zmiana imienia lub nazwiska, natomiast wynikające stąd konsekwencje, a więc wymiana dowodu osobistego, prawa jazdy, nie wymagają już podjęcia jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Jak to słusznie zauważył Sąd I instancji, stosownie do art. 7 Kpa organy administracji publicznej stoją na straży
praworządności, co wymaga, aby każdorazowo dogłębnie badały, czy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej. Podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć nie tylko w postępowaniu administracyjnym ogólnym /zwykłym/, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej mógł dokonać zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej o nadaniu uprawnień budowlanych w części dotyczącej imienia osoby uprawnionej w trybie art. 155 Kpa w sytuacji, gdy imię to zostało zmienione inną decyzją ostateczną uprawnionego organu. Zarówno decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych jak i decyzja o zmianie imienia są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 par. 1 Kpa. Osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o nadaniu uprawnień budowlanych legitymuje się dokumentem /decyzją nadającą uprawnienia/, a w razie zmiany danych osobowych, również dokumentem stwierdzającym zmianę
tych danych /decyzją o zmianie imienia, lub nazwiska/.
Natomiast przepis art. 155 Kpa, przewidziany jako wyjątek od określonej w art. 16 par. 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, umożliwia w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi on jednak wyraźnie, iż decyzja na mocy której strona nabyła prawo, może być w określonych warunkach zmieniona. Przepis ten ma więc zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. W żadnym razie natomiast nie można tego przepisu zastosować do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać odpowiednie do regulowanych nimi kwestii unormowania określające zarówno obowiązek jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i z tej przyczyny orzekł na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa natomiast, iż wskazane byłoby rozważenie potrzeby zmiany dotychczasowych uregulowań prawnych /normatywnych/ tak, aby podobnie jak to jest w przypadku dowodów osobistych, czy też dokumentów uprawniających do prowadzenia pojazdów, zobligować osoby, których dane osobowe zostały zmienione, do wymiany również dokumentów uprawniających do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.