Tezy
Terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 par. 1 tej ustawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej Krystyny H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2005 r. o odrzuceniu skargi Krystyny H. w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. i na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Krystyny H. na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 21 października 2004 r. (...) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w której skarżąca domagała się ukarania organu grzywną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w razie niewykonania przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona może, po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku, wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku, skargę można wnieść w terminie 60 dni od wniesienia wezwania. W rozpatrywanej sprawie skarga została złożona do Sądu przedwcześnie /w 23 dniu od złożenia wezwania organowi/, a więc przed uzyskaniem odpowiedzi na to wezwanie; w tym przypadku za taką odpowiedź należy uznać decyzję z dnia 12 sierpnia 2005 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie przebudowanej części poddasza.
W skardze kasacyjnej Krystyna H. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 154 par. 1 w związku z art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez "błędne wymaganie od skarżącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa i liczenie biegu terminu do wniesienia skargi o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku od upływu 30 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Zdaniem skarżącej, skarga w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, "sprzęgnięta" z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, jest odrębnym środkiem prawnym, przewidzianym w art. 154 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia
prawa, o którym mowa w art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżąca wskazała, że do oceny dopuszczalności skargi w sprawie Sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To oznacza, że ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie skarga mieści się w ramach czasowych przewidzianych w tym artykule /60 dni od dnia wniesienia wezwania/. Sąd pierwszej instancji narusza także art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ocenę, że data wydania decyzji /12 sierpnia 2005 r./ jest datą udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Udzielenie odpowiedzi należy wiązać z momentem realizacji przez organ doręczenia stronie takiej odpowiedzi, bo dopiero wówczas "wchodzi ona do obrotu prawnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 154 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy. Ustawa natomiast nie określa żadnego terminu do wniesienia skargi w tym przedmiocie.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 lipca 2005 r. skarżąca wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do wykonania wyroku /niezwłocznego wydania decyzji/ i następnie dnia 10 sierpnia 2005 r. wniosła skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie niewykonania wyroku. Tym samym Krystyna H. dopełniła warunku określonego w art. 154 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 par. 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia /decyzje, postanowienia i inne akty/, które są doręczane stronie, natomiast art. 53 par. 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Tych względów nie można odnosić do skargi na bezczynność organu oraz skargi o ukaranie organu grzywną w razie niewykonania wyroku przez organ, o której mowa w art. 154 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Bezczynność organu lub niewykonanie wyroku przez organ stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 154 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które odnosi się do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 par. 1 tej ustawy.
Nie można akceptować poglądu, że skoro przepis art. 154 par. 1 omawianej ustawy nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia takiego wezwania, to do tego wezwania per analogiam zastosowanie ma przepis art. 52 par. 4 tej ustawy /T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis 2005/.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ przepis art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy skargi kasacyjnej od wyroku. Poniesione przez skarżącą koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia mogą być zwrócone przez organ jedynie na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi, jako część kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.