Tezy
Sądy administracyjne poza przypadkiem przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu - art. 106 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpc, prowadzą swoje postępowanie wyłącznie na podstawie przepisów zawartych w tej ustawie.
Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być jedynie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marii i Mirona K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. 7/IV SA 3251/02 w sprawie ze skargi Iwony i Tomasza S., Banku Millenium SA d. BIG Banku Gdańskiego SA na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 7/IV SA 3251/02 w wyniku skargi Iwony i Tomasza S. oraz Big Banku Gdańskiego SA uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2002 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z 13 marca 2002 r. Wojewoda Ś. na wniosek Marii i Mirona K. stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. nr 217/99 z dnia 4 marca 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce Akcyjnej BIG Bank z siedzibą w W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację lokalu handlowego, położonego w budynku mieszkalno-usługowym przy P.-R. w K. na ekspozyturę Banku Milenium BIG Bank, wraz z modernizacją elewacji w obrębie projektowanego lokalu i montażem szyldów reklamowych. Swoją decyzję Wojewoda uzasadnił tym, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego
i uzyskania pozwolenia na budowę dla tych robót, które powodowały zmianę układu konstrukcyjnego budynku i jego wyglądu w stosunku do otaczającej zabudowy. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz par. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ wynika obowiązek legitymowania się inwestora dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczne było więc uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zgody takiej współwłaściciele nie wyrazili. Rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji oparte zostało na akcie notarialnym, w którym błędnie ustalono, że Iwona i Tomasz S. są jedynymi właścicielami całej nieruchomości. Decyzja Prezydenta została wydana,
mimo iż organ ten decyzją z 12 stycznia 1999 r. odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów przez wpisanie Tomasza S. jako właściciela całej działki nr ewid. 115/1 zwracając uwagę na błąd w akcie notarialnym. W wyniku odwołania BIG Banku Gdańskiego oraz Iwony i Tomasza S., decyzja Wojewody Ś. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznał on, że w aktach brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania lokalu na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Sądu przez Iwonę i Tomasza S. oraz BIG Bank Gdański. Zdaniem skarżących małż. S. w dacie wydawania decyzji o stanie prawnym nieruchomości rozstrzygała treść aktu notarialnego z 5 sierpnia 1998 r., z którego wynikało, że skarżący są jedynymi właścicielami nieruchomości. Podnieśli też, że w chwili składania skargi większość współwłaścicieli wyraziła zgodę na wykonanie wskazanych robót budowlanych, bowiem dysponują oni udziałem wynoszącym 756/1000. Skarżący BIG Bank Gdański podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszenie prawa ma charakter rażący. Inwestorzy działali w dobrej wierze opierając się na akcie notarialnym z 5 sierpnia 1998, stwierdzającym, że Iwona i Tomasz S. są wyłącznymi właścicielami nieruchomości. Podniesiono tez, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku stwierdził m. in., że podstawowym dla rozstrzygnięcia wydanego w sprawie z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa ma okoliczność, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z takim naruszeniem prawa. Organy administracji uznały, iż w sposób rażący naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz par. 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, gdyż inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a zakres robót obejmował części wspólne budynku. Zdaniem Sądu rozstrzygające znaczenie miał zapis w księdze wieczystej według daty wydania decyzji - to znaczy 4 marca 1999 r. W aktach sprawy brak jest wypisu z księgi
wieczystej nr 20184, z którego wynikałoby, że nieruchomość stanowiła w tym czasie współwłasność, a z pisma Sądu Rejonowego w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wynikało, że udziały Marii i Mirona K. we współwłasności przedmiotowej nieruchomości nie były w tym czasie ujawnione. Brak wpisu do księgi powoduje, że nie sposób uznać, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji zgoda ewentualnych współwłaścicieli była wymagana, Nie można uznać, że decyzja badana w trybie nadzoru została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż do tego niezbędne byłoby wykazanie, iż w tym czasie współwłaścicielami tej nieruchomości były oprócz inwestorów inne osoby, których prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. Bez znaczenia w sprawie były dokonane po dniu 4 marca 1999 r. czynności prawne - wpis do księgi wieczystej, sprostowanie aktu notarialnego. Mogą one stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 4 marca 1999 r. o ile spełnione
zostaną pozostałe wymogi z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.
W skardze kasacyjnej Maria K. i Miron K., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając mu naruszenia art. 233 par. 1 Kpc, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego skutkujące ustaleniem, że w dniu 4 marca 1999 r. jedynymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Iwona S. i Tomasz S., podczas, gdy wszechstronne rozważenie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż nieruchomość była współwłasnością Iwony i Tomasza S., Marii i Mirona K. oraz Barbary i Ryszarda Sz. Wskazując na to naruszenie prawa wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2004 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 4 czerwca 1999 r. w księdze wieczystej nie były ujawnione nie tylko prawa współwłasności M. i M. K., ale także I. i T. S. Jako właścicielka nieruchomości figurowała w dziale II księgi Agnieszka M. Dlatego inwestor dołączył akt notarialny stwierdzający nabycie własności nieruchomości od Agnieszki M. Ustalenie to było błędne, chociaż Prezydent K. dysponował możliwością dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. W dziale I tej księgi /łam 8/ figuruje adnotacja o wydzielonych lokalach, a także treść samych ksiąg lokalowych wyraźnie wymienia udział właścicieli lokali w prawie własności gruntu objętego nieruchomością wspólną. Podniesiono także, że decyzja z 12 stycznia 1999 r. Prezydent Miasta K. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów poprzez wpisanie Tomasza S. jako właściciela całości działki 115/1, k. m. 33 obręb Ś.-Z., ze względu na to, że działka ta stanowi współwłasność Agnieszki M., Barbary Sz., Ryszarda Sz. oraz Marii i Mirona K. Tak więc w
dacie wydania decyzji Iwona i Tomasz S. nie byli jedynymi właścicielami nieruchomości, a więc konieczna była zgoda pozostałych współwłaścicieli, której inwestor nie uzyskał. Zdaniem składających skargę kasacyjną Sąd nie dokonał całościowej analizy księgi wieczystej nr 20184. Zaznaczono, że do akt sprawy złożono postanowienie Sądu Rejonowego w Katowicach Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 stycznia 1999 r., z którego wynika, że już w dacie wydawania tego postanowienia udział Tomasza i Iwony S. w przedmiotowej nieruchomości wynosił 756/1000, a więc pozostała część musiała stanowić własność innych osób.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Iwona S. i Tomasz S. wnieśli o oddalenie tej skargi. Podnieśli, że w dacie wydawania decyzji z 4 marca 1999 r. wszystkie dokumenty przemawiały za tym, że jedynym właścicielem nieruchomości jest Agnieszka M. Bank Milenium SA /d. BIG Bank Gdański/ również w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymania w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma bowiem żadnego umocowania w przepisach obowiązującego prawa. W przypadku, gdy zarzutem skargi kasacyjnej objęto bowiem naruszenie prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego orzekania to znaczy uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może to uczynić tylko wtedy, gdy w sprawie występują wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Nawet jednak w takim przypadku Sąd nie może utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji, może, co najwyżej uznając, że nie jest ona dotknięta naruszeniem prawa w stopniu skutkującym jej uchylenie - art. 145 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę. Próba
zmiany tego wniosku podjęta przez pełnomocnika w toku rozprawy była nieskuteczna bowiem takiej wady skargi kasacyjnej sanować nie można.
Zarzut naruszenia art. 233 par. 1 Kpc jest również całkowicie chybiony. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w przepisach Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne poza przypadkiem przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu - art. 106 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpc, prowadzą swoje postępowanie wyłącznie na podstawie przepisów zawartych w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być jedynie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mógł więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszyć przepisu art. 233 par. 1 Kpc, którego niestosował.
Wadliwie postawiony zarzut zawarty w podstawie kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie postawionych wyrokowi Sądu I instancji zarzutów.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.