Tezy
Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Po doręczeniu decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, strony są związane tą decyzją i obowiązane ją wykonać pod sankcją zastosowania egzekucji administracyjnej. Zgoda strony nie ma znaczenia prawnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grażyny K., Heleny K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., 7/IV SA 3683-3684/02 w sprawie ze skargi Heleny K., Grażyny K., Zenona K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2002 r., (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 września 1999 r. Starosta B. na podstawie art. 47 ust. 1-3 oraz art. 80-82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Helenie K., Grażynie K. i Zenonowi K. udostępnienie terenu swojej posesji w P. przy ul. W. 13 celem uzupełnienia ubytków tynku ścian granicznych budynku gospodarczego należącego do Marii H. usytuowanego w P. przy ul. W. 14 w terminie od 4 do 6 października 1999 r. Teren konieczny do udostępnienia określono następująco: wzdłuż budynku Marii H. /od strony posesji K./ na szerokości 2 m wraz z dojściem z materiałami budowlanymi po działce Heleny, Grażyny i Zenona K.
W wyniku odwołania od tej decyzji złożonego przez Helenę K., Grażynę K. i Zenona K. decyzją z dnia 25 października 1999 r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy powyższą decyzję w części dotyczącej niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. W. 13 i uchylił decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania określając, że czas korzystania z nieruchomości przy ul. W. 13 powinien wynosić 3 dni.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 października 1999 r. wystąpili Helena K., Grażyna K. i Zenon K.
Decyzją z dnia 23 maja 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia 25 października 1999 r. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała, iż wydana w przedmiotowej sprawie decyzja nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 par. 1 Kpa. Decyzja Starosty B. z dnia 15 września 1999 r. została wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten upoważnia właściwe organy - w razie braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na udostępnienie swojej nieruchomości do wykonania prac budowlanych - do rozstrzygnięcia, w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W decyzji tej organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.
Ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "granice niezbędnej potrzeby" pozostawiając organowi kwestię oceny zakresu przeprowadzenia ww. robót i granic ochrony interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Takie sformułowanie treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje zatem podstaw do stwierdzenia dopuszczenia się przez Starostę B. rażącego naruszenia dyspozycji wymienionego przepisu. Organ I instancji działał w ramach przydzielonych mu kompetencji tym bardziej, że decyzja określiła warunki udostępnienia posesji oraz terminu przeprowadzenia robót.
Dlatego też brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia 25 października 1999 r., bowiem utrzymuje w mocy decyzję wydaną zgodnie z przepisami prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Helena i Grażyna K. oraz Zenon K.
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 r. (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 oraz art. 127 par. 3 Kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 23 maja 2002 r. W uzasadnieniu podał, że decyzji Wojewody Ś. z dnia 25 października 1999 r. nie można zarzucić obrazy przepisów materialnoprocesowych w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, stąd też brak jest podstaw prawnych do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Helena i Grażyna K. oraz Zenon K. Skarżący wskazali, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z art. 105 Kpa i stanowią obrazę przepisów prawa materialnego. Decyzja Wojewody Ś. z dnia 25 października 1999 r. została wydana niezgodnie z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie zawiera warunków korzystania z nieruchomości i w takiej treści jest niewykonalna. Ponadto decyzje zostały skierowane do osób nie mających żadnego interesu prawnego ani obowiązku, tj. do D., którzy nie żyją od ponad 15 lat. Z tych względów istnieją zdaniem skarżących wszystkie podstawy prawa - wymogi z art. 156 Kpa, aby unieważnić decyzję Wojewody Ś. z dnia 25 października 1999 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. 7/IV SA 3683-3684/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Heleny K., Grażyny K. i Zenona K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy pozwolenia na wejście na nieruchomość sąsiada, tj. Heleny i Grażyny K. oraz Zenona K. w miejscowości P. przy ul. W. 13 celem uzupełnienia ubytków w tynku ścian granicznych budynku gospodarczego należącego do Marii H. znajdującego się na posesji przy ul. W. 14 w P.
Takie pozwolenie może być wydane na podstawie art. 47 Prawa budowlanego. Do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niekiedy niezbędne jest ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny /gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję/ lub w drodze decyzji administracyjnej /w przypadku braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości/. Niezależnie czy jest to ograniczenie dobrowolne czy we drodze decyzji - właściciel sąsiedniej posesji nie jest uprawniony do określania, jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim budynku. Wśród istniejących posesji często zdarzają się sytuacje, kiedy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej - i w związku z zaistniałą sytuacją, jak w przypadku zaskarżonej decyzji, nie ma innej możliwości naprawienia ubytków jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. W każdym przypadku, gdy budynki stoją na granicy dwóch nieruchomości należących do różnych właścicieli, to właśnie
art. 47 Prawa budowlanego umożliwia zgodny z prawem remont budynku /zgodne z prawem wejście na cudzą nieruchomość/.
Artykuł 47 Prawa budowlanego /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ posługuje się nieostrym pojęciem "granice niezbędnej potrzeby" pozostawiając organowi kwestię oceny zakresu przeprowadzenia robót i granic ochrony interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego starają się jednak nie przekraczać koniecznego zakresu do wykonania danych robót przy wyznaczaniu granic korzystania z nieruchomości sąsiada. Tak i w tej sytuacji. Starosta B. decyzją z dnia 15.09.1999 r., (...) bardzo wyraźnie określił warunki udostępnienia posesji Państwa K. do wykonania prac przez Panią H. - czyli obszar i czas korzystania z tej posesji przez Marię H. w trakcie trwania remontu tynku - tzn. pas wzdłuż budynku Marii H., od strony posesji Państwa K., na szerokości 2 m, wraz z dojściem z materiałami budowlanymi po działce Państwa K., oraz termin przeprowadzenia robót, tj. 4-6.10.1999 r.
Zarzut skarżących dotyczący braku określenia warunków wejścia na teren ich nieruchomości jest więc bezzasadny.
Żądane przez skarżących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji może być stwierdzone tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy w sposób bezsporny ustali się istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 par. 1 Kpa.
Analiza materiału dowodowego wykazała, iż wydane w przedmiotowej sprawie decyzje zarówno organu I jak i II instancji nie są dotknięte żadną wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, a wadą taką byłoby przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, inaczej mówiąc gdyby zaszła sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją.
Sąd wskazał, że na mocy art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest do naprawienia szkód powstałych na skutek ww. robót na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. To z kolei oznacza, że straty i szkody powstałe w związku z udostępnieniem terenu mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Jeśli chodzi o zarzut skarżących, co do samowoli budowlanej wykonanej przy wznoszeniu budynku przez Panią H. i jej zgodności z prawem - nie jest on przedmiotem tego postępowania. Zaznaczyć jednakże należy, że Maria H. dysponuje pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z dnia 27 lipca 1976 r., a z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że wybudowała go niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Powołany zatem wyżej art. 47 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie, gdyż art. 41 ust. 3 tego prawa stanowi, iż prace przygotowawcze mogą być wykonywane na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak zatem podstaw do jej uwzględnienia. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, sąd skargę oddalił.
Grażyna K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach: 1/ naruszenia art. 41 ust. 3 i art. 47 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa w związku z art. 104 i art. 107 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie; 3/ nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a to prawnej dopuszczalności obiektu budowlanego i jego zakresu wybudowanego bez zezwolenia budowlanego, braku dopuszczenia do użytkowania, a przez to naruszenie art. 106 par. 3 oraz art. 113 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 41 ust. 3 i art. 47 Prawa budowlanego gdyż Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi o nieusuwalnych wadach zaskarżonej ostatecznej decyzji. Art. 47 Prawa budowlanego ogranicza prawo własności, ale jeżeli są spełnione warunki: 1/ zasadność wniosku inwestora, 2/ określenie niezbędnej potrzeby, 3/ warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Wywodziła, że nie
można ustalać warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości gdyż budynek mający być przedmiotem remontu został wybudowany wbrew pozwoleniu budowlanemu i nie został dopuszczony do użytkowania, a zatem wniosek inwestora nie może być zasadny. Warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości nie zostały sprecyzowane w sposób wykluczający dowolność interpretacji. Wadliwy jest pogląd sądu, że zbędne jest badanie legalności budowy budynku, prowadzi to do popierania samowoli. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności pomija warunki korzystania, gdyż nie można do nich zaliczyć wyznaczenia pasa gruntu i okresu. Decyzja nie zawiera w swej treści: sposobu wejścia i wyjścia z nieruchomości, dopuszczalności korzystania z urządzeń technicznych, upoważnienia do wskazania daty wejścia na nieruchomość.
Decyzja rażąco narusza art. 41 ust. 3 i art. 47 Prawa budowlanego, a to z tego względu, że wbrew wywodom sądu, prace przygotowawcze nie mają miejsca w sprawie, gdyż mają być wykonane na terenie obiektu budowlanego zbudowanego wbrew pozwoleniu budowlanemu. Zarzucono, że wbrew wywodom sądu, pod pojęcie prac przygotowawczych na terenie budowy /art. 41 ust. 1 i ust. 2/ nie podpadają prace remontowe, gdyż nie są tam wyszczególnione, a katalog tych prac jest zamknięty. Powołanie się na art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego jest chybione, gdyż norma ta reguluje tylko teren na jakim mogą być wykonane prace, a więc art. 41 ust. 3 w związku z ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą być podstawą do zastosowania art. 41 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Norma art. 104 i art. 107 Kpa wymaga precyzyjnego rozstrzygnięcia kwestii prawnej, tak aby decyzja była wykonalna. Wskazana możliwość dochodzenia odszkodowania nie zwalnia od powyższego ukształtowania prawa i obowiązków inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wręcz
decyzja nie powinna stwarzać możliwości powstawania takich szkód. Wywodziła też, że z powodu sporu między stronami decyzja jest niewykonalna /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/.
Na tych podstawach wnosiła o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Maria H. wnosiła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ "skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Wniesiona skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r. 7/IV SA 3683-3684/02 oparta została na zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której skarżąca żądała na drodze administracyjnej stwierdzenia nieważności były przepisy art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./, którego brzmienie pomimo wielu zmian tej ustawy od chwili jej uchwalenia nie uległo zmianie. Według art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane "W razie nie uzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości".
Rozstrzygając wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane odsyła do przesłanek, które ustanowione zostały w art. 47 ust. 1. Zgodnie z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane "Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu". Ustanowione w art. 47 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane przesłanki, to: - po pierwsze, potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.
Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 41 powołanej ustawy - Prawo budowlane, bowiem art. 41 nie był stosowany, a racja zastosowania trybu administracyjnego zgody wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości była uzasadniona wykonaniem robót budowlanych. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, co do której strony żądały stwierdzenia nieważności należy rozumieć: "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Wykonanie remontu należy do robót budowlanych. Nie można zatem w tym zakresie zarzucić wadliwego zastosowania art. 47. Po drugie, udzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane uzależnia od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W sprawie sąd prawidłowo zastosował tę przesłankę, a mianowicie wskazał, że występuje ona gdy "posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości
naprawienia ubytków jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej". Nie można zatem przyjąć, że o prawidłowym jej zastosowaniu przesądza legalność budynku, w którym mają być prowadzone roboty budowlane. Legalność zatem obiektu budowlanego nie przesądza o wystąpieniu potrzeby wykonania robót budowlanych i w związku z tym niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Trzecią przesłanką ustanowioną w art. 47 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, to uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. W sprawie nie ulega wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości zgody takiej nie wyrazili.
W zaskarżonym wyroku sąd dokonał prawidłowego zastosowania art. 47 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane, w tym określenia w decyzji granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości.
Sąd dokonał też prawidłowego zastosowania art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje wady materialnoprawne decyzji powodujące jej nieważność. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, która może być wyeliminowana z obrotu prawnego tylko gdy wystąpi jedna z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca wyliczonych wad. Prawidłowe zastosowanie art. 47 ust. 1 i 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane wyłącza skuteczność zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie można też podzielić zarzutu, że podstawą nieważności decyzji jest art. 156 par. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po doręczeniu decyzji strony są związane decyzją i obowiązane są ją wykonać pod sankcją zastosowania egzekucji administracyjnej. Zgoda strony nie ma znaczenia prawnego.
Powołany zarzut naruszenia art. 156 par. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być rozpoznany, skarżący nie wywiódł tego rodzaju naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku.
Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 106 par. 3 oraz art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności podnoszone co do legalności budowy obiektu budowlanego nie zostały wprowadzone do hipotetycznego stanu faktycznego, od spełnienia którego art. 47 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane uzależniał wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie mogły być zatem przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym w sprawie, jak i prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny stosuje przepisy powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odsyła do stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zarzucić naruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.