II OSK 1167/08 - Wyrok NSA z 2010-02-12

Tezy

Prawospólnotowa wykładnia przepisów art. 52 i 56 ust.1 ustawy o ochronie przyrody oraz par. 6 rozporządznia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, przemawia za takim ich rozumieniem, iż do zwierząt objętych ochroną gatunkową a urodzonych w hodowanych w niewoli mają zastosowanie wszystkie zakazy z art. 52 ustawy o ochronie przyrody, a odstępstwo od nich wymaga wydania stosownych zezwoleń zgodnie z jej art. 56 ust. 1

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 232/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zwalniającego z zakazów dotyczących dzikiej fauny 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

W dniu 15 listopada 2006 r., A. M. zwrócił się do Ministra Środowiska z prośbą o wydanie unijnego świadectwa pochodzenia dla żywego okazu jastrzębia (Accipiter Gentilis) - stosownie do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi [Dz.U.UE.L. z 1997, Nr 61, poz. 1 ze zm.- dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97].

W piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. Minister Środowiska poinformował go o brakach złożonej dokumentacji tj. nieprzedłożeniu zezwolenia na przetrzymywanie jastrzębia, wydanego zgodnie z art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, iż jego zdaniem, zezwolenie takie nie jest konieczne ponieważ okaz został wyhodowany jako drugie pokolenia w niewoli (w środowisku kontrolowanym).

Następnie, wobec niezałatwienia sprawy w terminie, A. M. wniósł skargę na bezczynność organu, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 roku (sygn. akt IV SAB/Wa 66/07) uwzględnił, zobowiązując Ministra Środowiska do rozpoznania wniosku z dnia 15 listopada 2006 r. w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

W wykonaniu ww. wyroku organ wydał decyzję z dnia [...] października 2007 r. ([...]), którą odmówił wydania A. M. świadectwa zwalniającego z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, dla żywego osobnika jastrzębia (Accipiter Gentilis) o numerze obrączki PL JT 13.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Jastrząb (Accipiter Gentilis) jest gatunkiem wymienionym w załączniku "A" rozporządzenia Komisji (WE) nr 1332/2005 z dnia 9 sierpnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi.

Zgodnie zatem z treścią art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, wszelkie działania komercyjne w stosunku do okazów tego gatunku, począwszy od dnia 1 maja 2004 r., są zakazane. Osoba zamierzająca prowadzić działalność komercyjną w stosunku do tych okazów musi uzyskać świadectwo zwalniające z zakazu handlu, zgodnie z art. 8 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, po spełnieniu stosownych warunków.

Pomimo udokumentowania przez wnioskodawcę, że okaz wykluł się i został wyhodowany w niewoli zgodnie z definicją zawartą w art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi [Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 166, poz. 1 - dalej jako: rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006], nie spełniono innych wymogów wynikających zarówno z przepisów UE dot. regulacji handlu dziką fauną i florą, jak i przepisów prawa krajowego w zakresie ochrony przyrody, niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca nie przekazał bowiem wystarczających informacji świadczących o tym, że okaz jest oznakowany zgodnie z wymogami zdefiniowanymi w art. 66 ust. 8 ww. rozporządzenia [tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006]. Ponadto, nie załączono do przedmiotowego wniosku i odmówiono przedłożenia zezwolenia Ministra Środowiska na przetrzymywanie okazu
objętego ochroną gatunkową wydawanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Ministra jastrząb jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237) i podlega ograniczeniom określonym w ww. rozporządzeniu (w tym zakazom dotyczącym przetrzymywania i posiadania). Nadto, brzmienie art. 52 ust. 1 pkt 14, określające zakaz przemieszczania dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych wskazuje, że zakazy wymienione w ww. artykule 52 odnoszą się także do okazów pochodzących z hodowli. Interpretacja zawężająca ochronę do wyłącznie osobników dziko żyjących jest niezgodna z zapisami ustawy. Objęcie ograniczeniami wszystkich osobników gatunków chronionych, niezależnie od miejsca urodzenia/wyklucia, ma na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony gatunkom zagrożonym wyginięciem w perspektywie bliższej lub dalszej, co było intencją ustawodawcy w momencie uchwalania
ustawy o ochronie przyrody.

Powołując się również na opinię Organu Naukowego CITES w Polsce (Państwowej Rady Ochrony Przyrody), organ zauważył, iż zgodnie z pkt 3 preambuły oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, wydawanie i korzystanie ze świadectwa powinno odbywać się bez uszczerbku dla bardziej rygorystycznych przepisów krajowych. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, państwa członkowskie mogą zakazać posiadania okazów, w szczególności żywych zwierząt gatunków wymienionych w załączniku "A".

Od powyższej decyzji A. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, żądając wydania wnioskowanego świadectwa. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż:

1. obrączka na wnioskowanym okazie jastrzębia spełnia wymogi art. 66 ust. 8 rozporządzenia komisji (WE) nr 865/2006, ponieważ jest bezszwowa, o średnicy uniemożliwiającej założenie/zdjęcie dorosłemu osobnikowi i nałożona w kilka dni po wykluciu piskląt. Co więcej organ posiada numer tej obrączki jak i dokumentację do niej. Wejście w posiadanie okazu nie miało zatem charakteru komercyjnego.

2 organ nie przedstawił wiążącej prawnie opinii na dowód interpretacji przepisu art. 52 ust 1 pkt. 14 ustawy o ochronie przyrody. Wedle posiadanej przez niego interpretacji, zapis iż zakazuje się "przemieszczania urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych" osobników nie oznacza, że podlegają one ochronie. Wyrok sądu europejskiego jak i przepisy prawa europejskiego, na które powołał się skarżący w swoich pismach jasno określa, że ptaki pochodzące z niewoli w co najmniej drugim pokoleniu nie podlegają zapisom konwencji waszyngtońskiej. Zapis w polskim prawie (art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody) ma na celu uniknięcie wprowadzania nieprzystosowanych do życia na wolności osobników, a o tym w wypadku wnioskowanego okazu nie może być mowy ponieważ nie jest to osobnik przeznaczony do wypuszczenia. Co więcej zapis tego artykułu mówi: "w stosunku do dziko występujących (...)" więc po raz kolejny odnosi się do osobników dzikich pozyskanych z przyrody lub osobników w pierwszym pokoleniu,
które w brzmieniu przepisów europejskich rzeczywiście podlegają ochronie. A. M. przypomniał, iż wnioskowany okaz pochodzi z drugiego pokolenia.

1. zapis art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 może mieć zastosowanie pod warunkiem, że nie orzeknięto niezgodności z art. 28-30 Traktatu Europejskiego. Ustawa o ochronie przyrody nie zabrania przetrzymywania, gdyż obowiązek zgłoszenia do rejestru nie jest równoznaczny z zakazem przetrzymywania, a zakazy związane z ochroną gatunkową mają zastosowanie wyłącznie do dziko występujących zwierząt, a więc do okazów dziko żyjących, nie zaś hodowanych w niewoli, w środowisku kontrolowanym.

1. zapis art. 28-30 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej zabrania państwom członkowskim stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych wobec towarów pochodzenia wspólnotowego (w tym ujęciu towarem takim jest wnioskowany osobnik), zaś Europejski Trybunał Stanu (sic!), jednoznacznie określa, że do ograniczeń ilościowych zaliczyć można wszelkie krajowe przepisy, które mogą utrudniać handel wewnątrz wspólnoty w sposób bezpośredni lub pośredni, rzeczywiście lub nawet potencjalnie. Bez wątpienia utrudnieniem takim jest - w ocenie A. M. - żądanie przez Ministra Środowiska zezwolenia na przetrzymywanie chronionego osobnika, który ochronie nie podlega, co więcej powoduje to osłabienie konkurencyjności oferty obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do obywateli innych krajów, w których takiego wymogu nie ma, a więc ptaki z tych hodowli mogą być oferowane do sprzedaży szybciej, co ma podstawowe znaczenie jeśli ptak ma być układany do polowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję odmowną z dnia [...] października 2007 r.

W uzasadnieniu podtrzymał wcześniej zajęte w sprawie stanowisko. Uzupełniając je wskazał, iż interpretacja wnioskodawcy mówiąca o tym, że "ptaki pochodzące z niewoli w co najmniej drugim pokoleniu nie podlegają zapisom konwencji waszyngtońskiej" jest błędna i przeczy również faktowi złożenia przez niego wniosku. Jeżeli bowiem zdaniem wnioskodawcy dany okaz nie podlega przepisom Unii Europejskiej dotyczącym Konwencji Waszyngtońskiej, złożenie wniosku w oparciu o przepisy art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 338/97 nie znajdowałoby uzasadnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. M. zakwestionował w całości decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r. oraz wniósł o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu do wydania unijnego świadectwa pochodzenia wnioskowanego okazu jastrzębia, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), poprzez niewskazanie w decyzji pełnej podstawy prawnej, która uzasadniałaby jej merytoryczną treść;

1. nieprawidłową wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne przyjęcie, iż jastrząb wyhodowany w kontrolowanym środowisku z rodziców, którzy również zostali wyhodowani w kontrolowanym środowisku kwalifikuje się jako dziko występujące zwierzę, objęte ochroną gatunkową w rozumieniu art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody;

1. niezastosowanie art. 28 i 29 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, które to przepisy zabraniają stosowania ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wywozie towarów, do których to towarów kwalifikują się wyhodowane w warunkach kontrolowanych jastrzębie;

1. niezastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w kontekście tego, iż wymóg uzyskania zezwolenia na przetrzymywanie jastrzębia wyhodowanego w środowisku kontrolowanym narusza prawo własności przysługujące skarżącemu w stosunku do tego okazu.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., każda decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej uzasadniającej rozstrzygnięcie. Minister Środowiska jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 oraz art. 56 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują, iż organ wywodzi swoje stanowisko z art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 107 k.p.a. organ powinien był zatem uwzględnić jako podstawę prawną decyzji art. 52 ustawy o ochronie przyrody, skoro na tym przepisie się w istocie opiera.

Uzasadniając zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazał, iż Minister Środowiska uznał, że ptak wyhodowany w niewoli jest objęty ochroną na podstawie przepisów tej ustawy, (w tym zakresie powołał się na jej art. 52 ust. 1 pkt 14). Jednakże definicja zawarta w art. 54 pkt 1 (b) rozporządzenia Rady (WE) nr 865/2006 jednoznacznie określa, iż wnioskowany okaz pochodzi z niewoli (z czym organ się zgadza), zaś na podstawie art. 8 pkt 3 (d) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 organ administracji powinien w takiej sytuacji wydać świadectwo. Minister Środowiska nie uczynił tego jednak wyjaśniając, iż zapis art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody dowodzi, iż ochronie na podstawie przepisów tego aktu podlegają również ptaki wyhodowane w niewoli, a zatem wnioskodawca powinien uzyskać dodatkowo zezwolenie na przetrzymywanie wnioskowanego osobnika.

Zdaniem A. M. jest to interpretacja błędna ponieważ w żadnym z zapisów ustawy o ochronie przyrody nie wskazano jednoznacznie, iż ptak wyhodowany w niewoli jest objęty jakąkolwiek ochroną prawną jak "dziko występujący". Polskie prawo w powyższej ustawie zakazuje jedynie w stosunku do urodzonych i hodowanych w niewoli ptaków przemieszczania ich do stanowisk naturalnych i nie wymienia żadnych innych zakazów w stosunku do nich. Fakt wymienienia w tym artykule zapisu "dziko występujących" oraz "urodzonych i hodowanych w niewoli" wskazuje również, że oba "rodzaje" grup ptaków są rozróżniane, a przez to nie mogą być traktowane jednakowo. Co więcej ponieważ w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie precyzuje się definicji "urodzonego i hodowanego w niewoli" zwierzęcia, a robi się to w prawie europejskim tj. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 865/2006 - art. 54 pkt 1(b), dla wnioskodawcy zrozumiałe jest iż powinien tu obowiązywać właśnie ten przepis, a następnie związany z nim przepis art. 8 pkt 3(d)
rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Przepis art. 52 ust 1 pkt 14 nie mówi o tym iż wyhodowane w niewoli ptaki podlegają ograniczeniom z tegoż artykułu ale o tym, iż zabrania się "przemieszczania urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych". Wymienienie w art. 52 słów "dziko występujących" wskazuje na odniesienie się do dziko żyjącej populacji, a więc takiej, która nie jest trzymana w środowisku kontrolowanym. W ocenie skarżącego, zapis ten ma na celu ochronę czystości puli genowej populacji dzikiej oraz uniknięcie wypuszczania na wolność nieprzystosowanych do tego okazów wyhodowanych w niewoli.

Niepoprawna interpretacja przepisu przez Ministra Środowiska powoduje niemożność wjechania na teren Rzeczypospolitej Polskiej z ptakami, które zostały legalnie nabyte w innych Państwach Członkowskich UE, w których takie dodatkowe ograniczenie nie występuje. Na terenie całej Unii Europejskiej na podstawie unijnego świadectwa można dowolnie przemieszczać się z ptakami je posiadającymi.

Kontynuując skarżący zauważył, iż przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 jednoznacznie określają iż osobnik gatunku chronionego wyhodowany w co najmniej drugim pokoleniu w środowisku kontrolowanym (tzn. w niewoli) nie podlega ograniczeniom zapisanym w tych przepisach na podstawie świadectwa pochodzenia [art. 8, pkt 3(d)]. Celem udokumentowania takiej sytuacji (tzn. pochodzenia osobnika z niewoli) organy CITES w każdym z krajów członkowskich wydają wspomniane unijne świadectwa pochodzenia, w których zakreśla się w punkcie 18 ppkt 3: "są osobnikami rozmnożonymi w niewoli lub sztucznie stworzonym gatunkiem". Jest to podstawa by wyłączyć opisywane w danym świadectwie osobniki z zakazów wynikających z Rozporządzenia Rady (WE) 338/97.

Minister błędnie przyjmuje, iż określony we wniosku ptak nadal jest objęty ochroną na podstawie przepisów krajowych tj. ustawy o ochronie przyrody, a konkretnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Zdaniem skarżącego wnioskowany jastrząb nigdy nie był na wolności i przez to nie może być postrzegany jako "dziko występujący". Na poparcie swojego stanowiska A. M. przywołał wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wydany w sprawie Clerens C-480/03.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 28 i 29 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej skarżący wskazał, iż w artykułach tych zabrania się państwom członkowskim UE stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych wobec towarów pochodzenia wspólnotowego (w tym ujęciu towarem takim jest wnioskowany ptak), zaś Europejski Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie określa (wyrok w sprawie C-8/74), że do ograniczeń ilościowych zaliczyć można wszelkie krajowe przepisy, które mogą utrudniać handel wewnątrz wspólnoty w sposób bezpośredni lub pośredni, rzeczywiście lub nawet potencjalnie. Bez wątpienia utrudnieniem takim jest więc zażądanie przez Ministra Środowiska zezwolenia na przetrzymywanie chronionego osobnika, który ochronie nie podlega (ponieważ pochodzi z hodowli). Powoduje to wydłużenie czasu uzyskiwania unijnego świadectwa pochodzenia osobnika, a przez to osłabienie konkurencyjności oferty obywatela Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do obywateli innych krajów Unii, w których takiego wymogu nie
ma.

Uzasadniając zarzut niezastosowania w sprawie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. skarżący wskazał, iż żądanie przez Ministra Środowiska uzyskania zezwolenia na przetrzymywanie wyhodowanego osobnika, godzi w prawo własności ponieważ w świetle powyższego zapisu to właśnie skarżący jest właścicielem takiego osobnika i posiada prawo jego własności.

W odpowiedzi na skargę, Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. (IV SA/Wa 232/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 oraz art. 56 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody.

Przywołując treść art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 338/97 Sąd wskazał, iż zakazane jest kupno, oferowanie kupna, pozyskiwanie do celów handlowych, wystawianie na widok publiczny do celów handlowych, wykorzystywanie dla zysku, sprzedaż, przechowywanie w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży lub transport w celu sprzedaży okazów gatunków wymienionych w załączniku "A". Zgodnie zaś z ustępem 3 tego artykułu, organ administracyjny Państwa Członkowskiego, w którym znajdują się okazy, może przyznać zwolnienie od zakazów określonych w ust. 1 poprzez wydanie stosownego świadectwa, po indywidualnym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli okazy te spełniają wymogi określone w przepisie.

W ocenie WSA skarżący spełnił wymogi niezbędne do uzyskania świadectwa określone w art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 338/97. Przemawia za tym, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stanowiska Ministra Środowiska, który nie kwestionuje okoliczności, iż skarżący spełnił wymogi określone w wymienionym rozporządzeniu Rady.

Powodem odmowy wydania świadectwa był natomiast pogląd organu, iż skarżący powinien spełnić również wymóg prawa krajowego jakim jest zezwolenie na przetrzymywanie posiadanego przez siebie jastrzębia, przy czym wymóg ten wynika z art. 56 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie to jest jednak nieuzasadnione, albowiem za błędny uznać należało pogląd Ministra, iż przepis art. 56 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie również do zwierząt objętych ochroną urodzonych i hodowanych w niewoli.

Przepis ten wskazuje, iż Minister Środowiska może zezwolić na zbiór roślin i grzybów objętych ochroną gatunkową, chwytanie, odławianie lub zabijanie zwierząt objętych ochroną gatunkową oraz na inne czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom w stosunku do gatunków objętych całkowitą lub częściową ochroną.

Zakazy określonych zachowań w stosunku do dziko żyjących zwierząt objętych ochroną gatunkową określone natomiast zostały w art. 52 ustawy o ochronie przyrody. Z jego treści - w ocenie Sądu pierwszej instancji - jednoznacznie wynika, że mogą być one wprowadzane w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową. Również z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną wynika, że na jego mocy wprowadzono określone w tym przepisie zakazy w stosunku do dziko występujących zwierząt należących do określonych gatunków.

Jak dalej wskazuje WSA, treść przytoczonych przepisów pozwala stwierdzić, iż wymienione w nich zakazy odnoszą się do osobników zwierząt dziko żyjących, a nie zwierząt hodowanych. Przepisy te mają charakter restrykcyjny, ograniczając uprawnienia obywateli, zatem przy ich interpretacji należy stosować wykładnię ścisłą, a nie rozszerzającą.

Za pozbawiony podstaw WSA uznał pogląd, iż treść art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody świadczy o tym, że ochroną objęte są także zwierzęta hodowane w niewoli. Z przepisu tego wynika, że zakazane jest przemieszczanie zwierząt urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych. Nie sposób zatem z treści tej wywnioskować, że zakazy określone w art. 52 ustawy o ochronie przyrody oraz wymogi określone w jej art. 56, rozciągają się również na zwierzęta urodzone i hodowane w niewoli. Wręcz przeciwnie treść tego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca rozróżnia dwie kategorie zwierząt, to jest zwierzęta dziko żyjące oraz zwierzęta urodzone i hodowane w niewoli i tylko w stosunku do tej pierwszej kategorii zwierząt wprowadza określone zakazy mające na celu ich ochronę.

Zdaniem Sądu, jeśli wolą ustawodawcy byłoby rozciągnięcie wymogów określonych w art. 52 i 56 ustawy o ochronie przyrody na wszystkie osobniki zwierząt danego gatunku, a nie tylko osobniki dziko występujące, to wyróżnianie kategorii "zwierząt dziko żyjących" byłoby zbędne, zaś taka interpretacja przepisów prawnych jest niedopuszczalna.

W ocenie Sądu wymogi określone w omawianych przepisach dotyczą osobników dziko żyjących określonego gatunku zwierząt, a nie wszystkich osobników danego gatunku. Brak jest zatem podstaw do formułowania poglądu, iż niezbędne jest posiadanie zezwolenia Ministra Środowiska na przetrzymywanie zwierzęcia urodzonego w niewoli. Niedopuszczalne jest również uzależnianie wydania świadectwa zwalniającego od zakazów wymienionych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 338/97, od posiadania zezwolenia na przetrzymywanie zwierzęcia urodzonego w niewoli. Zezwolenie takie jest niezbędne tylko wówczas, gdy przechowywanie dotyczyć ma zwierzęcia uprzednio dziko żyjącego.

Nadto, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, przyjęcie poglądu Ministra Środowiska prowadziłoby do skutków "wręcz niepoważnych". Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody (w uzasadnieniu błędnie odwołano się do art. 53 pkt 6), zabrania się wybierania, posiadania i przechowywania jaj zwierząt dziko żyjących. Jeżeli zatem przepis ten miałby być stosowany w stosunku do zwierząt urodzonych i przebywających w niewoli, to np. posiadacz samicy jastrzębia musiałby występować do Ministra o zgodę na posiadanie zniesionego przez samicę jastrzębia jaja. Zgodę taką musiałby również uzyskać na usunięcie jaja z miejsca przebywania ptaka. Z kolei zakaz niszczenia siedlisk i ostoi oznaczałby, że posiadacz jastrzębia musiałby uzyskać zezwolenie na rozebranie woliery, w której przetrzymywany był ptak. Podejście w pobliże woliery powoduje jego płoszenie, zaś umyślne płoszenie i niepokojenie zwierzęcia dziko żyjącego jest zabronione (art. 53 ust. 1 pkt 11). Na każde podejście do woliery właściciel
ptaka musiałby więc uzyskiwać zezwolenie Ministra Środowiska.

Racjonalna analiza art. 52 i 56 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje, iż rozwiązania w nich zawarte odnoszą się do zwierząt dziko żyjących. Objęcie natomiast wymogami wynikającymi z art. 52 oraz art. 56 ww. ustawy także zwierząt urodzonych i wychowanych w niewoli, wymagałoby istnienia wyraźnego przepisu ustawy z którego wynikałoby, iż wymogi te stosują się także do tego rodzaju zwierząt.

Reasumując, brak było w ocenie Sądu podstaw prawnych do żądania od skarżącego przedstawienia pozwolenia na przetrzymywanie posiadanego przez niego jastrzębia, jak również uzależnianie wydania świadectwa zwalniającego od zakazów wymienionych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 338/97 od przedstawienia przez skarżącego tego rodzaju świadectwa.

Ponadto, niewskazanie przez Ministra Środowiska w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody (w uzasadnieniu błędnie odwołano się do art. 54 ust. 1 pkt 14 ustawy) stanowi niewątpliwe naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Uchybienie to samo w sobie nie było jednak na tyle istotne, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Ministra Środowiska art. 28 i 29 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, było w ocenie Sądu zbędne. Powodem wydania przez Ministra Środowiska zaskarżonej decyzji była bowiem błędna interpretacja przepisów prawa krajowego, a nie naruszenie przepisów Traktatu o Ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej.

Odnośnie zarzutu naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności WSA stwierdził, iż również w tym przypadku odnoszenie się do niego było niecelowe. Podobnie jak wskazano wcześniej, powodem wydania przez Ministra Środowiska błędnego rozstrzygnięcia nie było naruszenie przepisów Konstytucji, a naruszenie art. 56 ust. 1 i art. 52 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną interpretację.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało w całości zaskarżone skargą kasacyjną, wniesioną przez Ministra Środowiska.

W środku odwoławczym wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 oraz art. 56 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy o ochronie przyrody, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja, jako oparta na tym przepisie, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. o uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. i nieuchyleniu również (łącznie) decyzji poprzedzającej, tj. decyzji z dnia [...] października 2007 r., decyzji pierwotnej - odmawiającej wydania skarżącemu świadectwa zwalniającego z zakazów dla żywego osobnika jastrzębia;

Wskazując na powyższe, Minister wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,

ewentualnie o:

2 uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz oddalenie skargi na decyzję wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż osoba zamierzająca prowadzić działalność komercyjną w stosunku do okazów chronionych musi zwrócić się z wnioskiem do Organu Administracyjnego Konwencji Waszyngtońskiej (w Polsce jest to Minister Środowiska) i uzyskać świadectwo zwalniające z zakazu handlu, zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (po spełnieniu stosownych warunków).

Wnioskodawca w niniejszej sprawie wnosił o wydanie "świadectwa zwalniającego z zakazów dotyczących prowadzenia działalności komercyjnej" względem określonego ptaka, a nie jak błędnie przytacza, "świadectwa pochodzenia". Regulacje rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 nie przewidują wydawania świadectw pochodzenia okazów gatunków objętych przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi Konwencji Waszyngtońskiej.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 lit. d wspomnianego rozporządzenia Rady (WE), jednym z podstawowych warunków przyznania świadectwa jest udokumentowanie hodowlanego pochodzenia okazu, tj. dowiedzenie, iż jest on co najmniej drugim pokoleniem uzyskanym w kontrolowanym środowisku. Pomimo udokumentowania przez wnioskodawcę, że okaz wykluł się i został wyhodowany w niewoli, zgodnie z powołanym przepisem art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006, nie zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa krajowego w zakresie ochrony przyrody, niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podkreślone to zostało w opinii nr 79 z dnia 10 marca 2007 r. Państwowej Rady Ochrony Przyrody - organu naukowego CITES w Polsce.

Departament Leśnictwa, Ochrony Przyrody i Krajobrazu zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o zezwolenie na przetrzymywanie przedmiotowego osobnika jastrzębia. Wnioskodawca odmówił jednak przedłożenia zezwolenia (wydawanego przez Ministra Środowiska na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym, nieposiadając wspomnianego dokumentu i nie zwracając się do Ministra Środowiska o jego wydanie, naruszył przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Wnioskodawca spełnił zatem jedynie część wymogów, które wynikały z konieczności udowodnienia hodowlanego pochodzenia okazu, ale nie dopełnił obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie przyrody, tj. nie uzyskał zezwolenia Ministra Środowiska na przetrzymywanie okazu gatunku objętego ochroną ścisłą, co jest przewidziane art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Kasator dodał, iż jastrząb jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną i podlega ograniczeniom określonym w § 6 tego rozporządzenia, w tym zakazom wymienionym w art. 52. ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dotyczącym m.in. przetrzymywania i posiadania oraz przemieszczania osobników urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych.

Zakazy wymienione w art. 52 ustawy o ochronie przyrody dotyczą wszystkich osobników gatunków chronionych, niezależnie od ich pochodzenia - miejsca urodzenia/wyklucia. Interpretacja zawężająca ochronę wyłącznie do osobników dziko występujących jest niezgodna z intencją ustawodawcy i całokształtem zapisów odnoszących się do gatunków chronionych. Objęcie ograniczeniami wszystkich osobników ma na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony gatunkom zagrożonym wyginięciem, w perspektywie czasowej bliższej lub dalszej. Delegacja ustawowa do wydania wspomnianego rozporządzenia Ministra Środowiska 28 września 2004 r., zawarta w art. 49 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zakazy zawarte w ww. rozporządzeniu są właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup gatunków i nie przewiduje odstępstwa dla osobników ww. gatunków urodzonych/wyklutych i przetrzymywanych w niewoli. Intencją ustawodawcy było objęcie ochroną całych gatunków, a więc także osobników pochodzących z natury. Taka intencja wynikała z dyskusji podczas
posiedzeń komisji sejmowej rozpatrującej projekt ustawy.

Rozstrzygające zdaniem autora skargi kasacyjnej jest brzmienie art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, określające jeden z zakazów, tj. zakaz "przemieszczania urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych", który można wprowadzić w odniesieniu do "dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową". Zakaz ten jednoznacznie potwierdza interpretację, iż nie tylko dziko występujące zwierzęta gatunków objętych ochroną podlegają ograniczeniom określonym w art. 52 ustawy o ochronie przyrody, lecz również podlegają im osobniki urodzone i wyhodowane w środowisku kontrolowanym (w niewoli). Interpretacja WSA, zgodnie z którą zakazy z art. 52 wspomnianej ustawy dotyczą wyłącznie osobników zwierząt dziko żyjących, a nie zwierząt hodowlanych jest nieprawidłowa. Zakaz określony w pkt 14 omawianego artykułu 52 dotyczy właśnie zwierząt urodzonych i wyhodowanych w niewoli. Twierdzenie przeciwne, tj. że zakaz miałby dotyczyć wyłącznie osobników urodzonych i pozyskanych z wolności, świadczyłoby o
bezzasadności zapisu art. 52 ust. 1 pkt 14 oraz podważałoby sens ochrony gatunkowej. Prezentowany przez WSA pogląd oznaczałby, że potomstwo nielegalnie pozyskanych zwierząt objętych ochroną gatunkową, urodzone/wyklute w hodowli mogłoby być już legalnie posiadane i sprzedawane. Trudno zgodzić się z poglądem, że przepis art. 52 ust. 1 pkt 14 świadczy o rozróżnieniu dwóch kategorii zwierząt: urodzonych w niewoli oraz dziko występujących i sugeruje funkcjonowanie zakazów tylko w stosunku do jednej z tych kategorii zwierząt. Poza tym ustawodawca nie wprowadził żadnej możliwości rozróżniania osobników pochodzących z hodowli od osobników schwytanych nielegalnie. Jeżeli ustawodawca chciałby, aby można było posiadać i handlować urodzonymi w niewoli okazami zwierząt (których dzikich pobratymców obejmuje zakaz posiadania i handlu), wprowadziłby system rozróżniania tych osobników. W przeciwnym przypadku przepis byłby nieskuteczny. Jedynym systemem wprowadzonym przez ustawodawcę są indywidualne zezwolenia Ministra
Środowiska na dokonywanie zakazanych czynności, co jest wystarczające, jednakże przy założeniu, że zakazy dotyczą właśnie wszystkich osobników danego gatunku objętego ochroną, każdy, kto dokonuje zakazanej czynności, musi legitymować się właściwym zezwoleniem. Prezentowana przez WSA interpretacja zawężająca ochronę wyłącznie do osobników dziko żyjących prowadziłaby do wielu sprzeczności, nieskuteczności przepisu oraz byłaby niezgodna z intencją ustawodawcy.

W ocenie Ministra, w obecnej ustawie o ochronie przyrody nie określono sposobu umożliwiającego wyróżnienie osobników hodowlanych spośród wszystkich zwierząt danego gatunku objętego ochroną. Brak powyższego zapisu świadczy, że intencją ustawodawcy było objęcie stosownymi przepisami wszystkich zwierząt gatunku chronionego, niezależnie od miejsca ich przebywania. O objęciu przepisami ochrony przyrody, w tym wymienionymi zakazami, wszystkich zwierząt gatunków z przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska, niezależnie od ich pochodzenia, świadczy też jednoznacznie art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca rozróżnił dwie inne kategorie osobników podlegających ochronie: dziko występujących (pkt 1) oraz pozostałych objętych ochroną gatunkową (pkt 2) - niezależnie od miejsca ich przebywania. W ocenie Ministra Środowiska właściwa jest interpretacja przepisu art. 52 ustawy o ochronie przyrody, obejmująca zakazami zarówno dziko występujące jak i pochodzące z hodowli zwierzęta
gatunków podlegających ochronie.

W świetle powyższego błędna jest także interpretacja wnioskodawcy, że "ptaki pochodzące z niewoli w co najmniej drugim pokoleniu nie podlegają zapisom konwencji waszyngtońskiej" i przeczy faktowi złożenia przez niego wniosku - jeżeli bowiem zdaniem wnioskodawcy dany okaz nie podlega przepisom Unii Europejskiej dotyczącym Konwencji Waszyngtońskiej, złożenie tego wniosku w oparciu o ww. przepisy nie byłoby uzasadnione.

Ponadto, według opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody - Komisji ds. CITES, zgodnie z pkt 3 preambuły oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, wydawanie i korzystanie ze świadectwa powinno odbywać się bez uszczerbku dla bardziej rygorystycznych przepisów krajowych. Zasada ta jest zgodna z art. 176 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Przepis rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 - art. 8 ust. 2 - daje możliwość krajom członkowskim na wprowadzenie dodatkowych zakazów dotyczących w szczególności żywych osobników gatunków z aneksu A, zarówno rozporządzenia Komisji (WE) nr 318/2008, jak i poprzedniego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1332/2005. Zgodnie z powyższym przepisem, kraje członkowskie mogą nawet zakazać posiadania okazów, w szczególności żywych zwierząt, gatunków wymienionych w aneksie "A".

W związku z tym, w ocenie Ministra, świadectwo zwalniające z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 nie może zostać wydane dla okazu, którego przetrzymywanie wiąże się z nieprzestrzeganiem i łamaniem krajowych przepisów ochrony przyrody.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż WSA wskazując brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 54 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody (omyłkowo odwołał się do art. 54 a nie art. 52) stwierdził, iż stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale uchybienie to nie jest na tyle istotne, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Minister wyjaśnił w związku z tym, iż świadomie sformułował podstawę prawną zaskarżonej decyzji opartą na art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 oraz na art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody (ten ostatni stanowi podstawę uzyskiwania zezwoleń Ministra Środowiska na przetrzymywanie osobników gatunków objętych ochroną ścisłą, w związku z zakazami określonymi w art. 52 ust. 1 przytoczonej ustawy, co z kolei wiąże się uzyskiwaniem zgody Ministra Środowiska na prowadzenie działań komercyjnych względem tych osobników). Wskazywany przez WSA brak zamieszczenia art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy w podstawie prawnej skarżonej decyzji wynika z faktu, iż zapis ten
stanowi jedynie argument pomocniczy w dyskusji na temat uznania zakazów z art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody również wobec zwierząt gatunków objętych ochroną o pochodzeniu hodowlanym i nie wiąże się bezpośrednio z istotą rozpatrywanej sprawy. W związku z powyższym odwołanie do przywołanego przepisu (art. 52 ust. 1 pkt 14) znalazło się dopiero w późniejszym uzasadnieniu. Brzmienie art. 52 ust 1 pkt 14 ww. ustawy, określające zakaz przemieszczania dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych wskazuje, że zakazy wymienione w art. 52 odnoszą się także do zwierząt pochodzących z hodowli. Twierdzenie WSA, a także wnioskodawcy, że zakazy art. 52 dotyczą wyłącznie osobników urodzonych i pozyskanych na wolności, świadczyłoby o bezzasadności zapisu art. 52 ust. 1 pkt 14 oraz podważałoby sens ochrony gatunkowej.

W ocenie Ministra Środowiska w niniejszej sprawie WSA w Warszawie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji tj. decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. i nie uchyleniu łącznie decyzji pierwotnej tj. decyzji z dnia [...] października 2007 r. WSA w Warszawie uchylając decyzję utrzymującą w mocy powinien jednocześnie uchylić decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję odmawiającą wydania świadectwa, albowiem jest ona decyzją zasadniczą, tworzącą prawo, rozstrzygającą sprawę indywidualną i ściśle związaną z decyzją uchyloną.

Korzystając z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. M. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie tym samym w mocy wyroku WSA w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał wcześniejszą argumentację, co do wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Ponadto wskazał, iż stanowisko Ministra Środowiska w kwestii wykładni przepisu art. 52 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do absurdów, które zobrazował stosownymi przykładami.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2009 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) wskazał, iż jastrząb (Accipiter gentilis) objęty został w Polsce ochroną gatunkową na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 pkt 1a ustawy o ochronie przyrody, wprowadzony został zakaz posiadania żywych osobników tego gatunku (na mocy § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska). Stosownie natomiast do treści art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, na odstępstwo od ww. zakazu może zezwolić Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (do dnia 15 listopada 2008 r. organem właściwym w zakresie wydawania przedmiotowych zezwoleń był minister właściwy do spraw środowiska, zmiany w tym zakresie wprowadziła ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237).

Niezależnie do powyższego GDOŚ zauważył, iż jastrząb jest również objęty przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, jako wymieniony w załączniku A rozporządzenia Komisji (WE) Nr 407/2009 z dnia 14 maja 2009 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi. Zgodnie z zapisami art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, kupno, oferowanie kupna, pozyskiwanie do celów handlowych, wystawianie na widok publiczny do celów handlowych, wykorzystywanie dla zysku, sprzedaż, przechowywanie w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży lub transport w celu sprzedaży są czynnościami zakazanymi. Zwolnienie od tych zakazów może nastąpić w drodze wydania stosownego świadectwa, po indywidualnym rozpatrzeniu przez organ zarządzający, którym w Polsce, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest minister właściwy do spraw
środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 i w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, przewóz w obrębie Wspólnoty żywych osobników jastrzębia pochodzących ze środowiska przyrodniczego wymaga zezwolenia organu zarządzającego państwa członkowskiego UE, w którym znajdują się zwierzęta. Również import do Unii Europejskiej osobników jastrzębia wymaga przedstawienia stosownych dokumentów, w tym zezwolenia na przywóz, wydawanego w przypadku importu do Polski przez ministra właściwego do spraw środowiska na podstawie art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Zgodnie z art. 56 ust. 7k ustawy o ochronie przyrody, świadectwo lub zezwolenie wydane na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 338/97 jest równoważne zezwoleniu wydanemu na podstawie art. 56 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

W dalszej części pisma poinformowano, że Minister Środowiska w latach 2004-2008 (a ściślej do dnia 14 listopada 2008) wydał:

1. 7 decyzji zezwalających na przetrzymywanie łącznie 10 osobników jastrzębi - w 2004 roku,

1. 3 decyzje zezwalające na przetrzymywanie łącznie 3 osobników jastrzębi - w 2005 roku,

1. 1 decyzję zezwalającą na przetrzymywanie 5 osobników jastrzębi - w 2006 roku,

1. 4 decyzje, w tym 3 zezwalające na przetrzymywanie łącznie 17 osobników jastrzębi oraz jedną decyzję niezezwalającą na przetrzymywanie 2 osobników jastrzębi - w 2007 roku,

1. 2 decyzje zezwalające na przetrzymywanie łącznie 2 osobników tego gatunku - do dnia 14 listopada 2008 roku.

Wskazano również, iż od dnia 15 listopada 2008 r. nie zostało wydane przez Ministra Środowiska żadne świadectwo ani zezwolenie zwalniające z zakazów, na podstawie którego osobniki mogą być przetrzymywane zgodnie z art. 56 ust. 7k ustawy o ochronie przyrody. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał natomiast w 2009 r. 1 decyzję zezwalającą na przetrzymywanie 3 osobników tego gatunku.

Decyzje zezwalające na przetrzymywanie osobników ptaków drapieżnych - jak podniesiono w nadesłanym piśmie - wydawane są jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca w odpowiedni sposób udokumentuje legalność pochodzenia zwierzęcia. W praktyce indywidualnym hodowcom wydawane są wyłącznie zezwolenia na przetrzymywanie ptaków wyklutych w niewoli. Osobniki pochodzące z naturalnego środowiska przetrzymywane mogą być tylko w ośrodkach rehabilitacji dla tych zwierząt, w przypadku gdy nie są zdolne do życia w środowisku naturalnym.

W odniesieniu do ww. pisma A. M. sformułował następujące uwagi:

1. GDOŚ nie jest stroną w niniejszej sprawie,

1. GDOŚ błędnie podaje, iż jastrząb został objęty ochroną gatunkową na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 roku ponieważ początki ochrony gatunkowej tego gatunku sięgają roku 1975,

1. art. 52 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zakaz posiadania żywych osobników "w stosunku do dziko występujących zwierząt", a nie w stosunku do osobników wyhodowanych w niewoli (tych zakazuje jedynie przemieszczania do środowisk naturalnych); informacja udzielona przez GDOŚ jest nieprecyzyjna bowiem identycznie skonstruowany artykuł odnoszący się do roślin (art. 51 ustawy o ochronie przyrody) jest interpretowany przez Ministra Środowiska dokładnie na odwrót niż w wypadku zwierząt,

1. zmiany prawne, o których informuje GDOŚ nie mają wpływu na skargę (ani skargę kasacyjną Ministra Środowiska) ponieważ skarga dotyczy odmowy wydania świadectwa unijnego (wydawanego na podstawie Rozporządzenia Rady (WE)) , a nie zezwolenia na przetrzymywanie, które żądane jest bezprawnie w stosunku do osobników pochodzących z hodowli w niewoli i bezpodstawnie warunkuje wydanie świadectwa UE. Tryb wydawania zezwoleń na przetrzymywanie, to kto je wydaje oraz zmiany w tym zakresie, nie mają na niniejszą sprawę żadnego wpływu. Nie ma też znaczenia ile takich zezwoleń zostało wydanych przez Ministra Środowiska czy GDOŚ,

1. GDOŚ odnosi się do ptaków pochodzących ze środowiska przyrodniczego a osobnik jastrzębia będący przedmiotem sporu jest osobnikiem wyhodowanym w niewoli i spełniającym wymogi wydania świadectwa UE, co sam Minister Środowiska przyznaje w jednym z pism,

1. wydanie świadectwa UE zgodnie z zapisami rozporządzenia rady (WE) nr 338/97 wymaga między innymi zbadania, czy dany osobnik (a także całe stado rozrodcze) było w danym okresie przetrzymywane legalnie i legalnego pochodzenia. Jednym z kryteriów jakie się bada jest to, czy wnioskodawca posiadał zezwolenie na przetrzymywanie osobnika wydane zgodnie z art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, niezależnie od tego, czy osobnik jest hodowlany czy dziko występujący, a przecież zapis art. 52 brzmi "W stosunku do dziko wstępujących zwierząt...."

1. Zarówno Minister Środowiska jak i GDOŚ, broniąc nieudolnej interpretacji zapisu art. 52 ustawy o ochronie przyrody doprowadzają do sytuacji gdzie krajowi hodowcy jastrzębi importują na teren Polski ptaki z hodowlanych populacji zagranicznych posiadające dokumenty, których Minister wydać nie chce. Doprowadzić to może do kuriozalnej sytuacji, w której w niewoli będzie rozmnażany jastrząb z innego regionu Europy przez co zatracone zostaną cenne linie hodowlane i ekotypy polskich jastrzębi. Można więc uznać iż zarówno Minister jak i GDOŚ działają na szkodę polskiej przyrody. Dzięki hodowlom sokoła wędrownego w niewoli ptak ten wrócił na polskie niebo.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. pełnomocnik Ministra Środowiska popierając skargę kasacyjną wskazał, że wydanie świadectwa do użytku handlowego, w myśl art. 52 ustawy o ochronie przyrody jest uzależnione od wcześniejszego wydania przez Ministra Środowiska (obecnie GDOŚ) pozwolenia na posiadanie. Taką interpretację potwierdza późniejsza zmiana ustawy o ochronie przyrody. Argumentację tę popiera Państwowa Rada Ochrony Przyrody.

A. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł że art. 51 i 52 ustawy o ochronie przyrody mają identyczną treść i różnią się jedynie słowami: roślin, zwierząt i grzybów. Mimo tego artykuły te są interpretowane przez Ministra Środowiska odmiennie co do roślin i grzybów, a odmiennie co do zwierząt. Skarżący nie widzi uzasadnienia dla tego rozróżnienia, zważywszy że jastrząb hodowlany może być łatwiej zidentyfikowany niż roślina chroniona. Wskazuje również, że przyjęta interpretacja prowadziłaby do sytuacji absurdalnych, co wykazywał w pismach.

Skarżący wskazał, że w stosunku do innych ptaków objętych ochroną gatunkową w załączniku "A" dostał świadectwo do użytku handlowego, na podstawie nowych przepisów ustawy o ochronie przyrody, bez żądania uzyskania zezwolenia na posiadanie tych osobników. Na tę okoliczność może przedstawić kilkanaście takich świadectw. W jego ocenie większa swoboda w zakresie wydawania świadectw do użytku handlowego służy w istocie ochronie przyrody ze względu na to, że pozwala odtwarzać zagrożone wyginięciem gatunki, zaś inne przepisy pozwalają na kontrolę tego, czy zwierzęta pochodzą z legalnych źródeł.

Pełnomocnik Ministra Środowiska stwierdził, że art. 51 i 52 ustawy o ochronie przyrody w stosunku do gatunków dziko występujących roślin, grzybów i zwierząt jest stosowany jednakowo. Różnica dotyczy tylko odmian dziko występujących roślin. W stosunku do zwierząt nie występuje słowo "odmiana". Wszystkie osobniki jastrzębia na które wydawano zezwolenie na posiadanie, pochodziły z zamkniętych hodowli lub były potomkami osobników pochodzących z rehabilitacji i trwale niezdolne do życia na wolności.

Pełnomocnik Ministra Środowiska stwierdził także, że od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody nie została wydana przez Ministra Środowiska żadna decyzja lub zezwolenie o wyrażeniu zgody na hodowanie tego gatunku. Jednocześnie dodaje, że w 2009 r. wydano jedną decyzję zezwalającą na przetrzymywanie trzech osobników jastrzębia. W chwili obecnej zezwolenia na posiadanie ptaków są wydawane indywidualnym hodowcom ale tylko co do osobników urodzonych w niewoli.

Wnoszący skargę przedstawił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] potwierdzającą odmienną praktykę Ministra po zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły w zasadzie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut sformułowany jako proceduralny stanowi w rzeczywistości konsekwencję zarzutu materialnego. Nadto dodać trzeba, iż sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zbyt trafny i precyzyjny, jednakowoż odczytanie ich treści w powiązaniu z uzasadnieniem środka odwoławczego, pozwala w wystarczający sposób na stwierdzenie, że wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji w istocie błędną wykładnię art. 56 ust.1 w zw. z art. 52 ustawy o ochronie przyrody, art. 8 ust.1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r., polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa materialnego.

Zarzuty te NSA uznał za zasadne.

Podstawowy z nich dotyczył błędnej wykładni art. 52 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewidywał w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową, możliwość wprowadzania określonych zakazów, w tym w pkt 1 (m.in. przetrzymywania, a także posiadania żywych zwierząt). Zostało to zrealizowane przez prawodawcę poprzez wprowadzenie takich zakazów w § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. Zezwolenie na odstępstwo od niektórych z tych zakazów, w tym dotyczącego posiadania i przetrzymywania mógł wydać Minister właściwy do spraw środowiska, obecnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Zauważyć należy, iż istota sporu pomiędzy stronami niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy prawa polskiego wymagają zezwolenia na posiadanie jastrzębia objętego ochroną gatunkową, a urodzonego i wychowanego w niewoli. W sprawie nie był przy tym kwestionowany stan faktyczny i status prawny ptaka. Accipiter Gentilis jest gatunkiem wymienionym w załączniku "A" rozporządzenia Komisji (WE) nr 1332/2005 z dnia 9 sierpnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (Dz.U.UE.L.05.215.1). Jest jednocześnie objęty ochroną ścisłą w świetle załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. Nie kwestionowano też jego statusu jako urodzonego i hodowanego w niewoli w świetle wymogów art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i
flory w drodze regulacji handlu nimi (Dz.U.UE.L.06.166.1 ze zm.).

Wątpliwości dotyczyły natomiast tego, czy w stosunku do ptaka objętego ochroną gatunkową (i to w grupie "A"), urodzonego i hodowanego w niewoli, obowiązują wszystkie zakazy z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r., a w konsekwencji czy należy uzyskać zgodę na jego posiadanie, czy też odnosi się do niego jedynie pkt 14 art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i § 6 ww. rozporządzenia, zakazujący przemieszczania urodzonych i hodowanych w niewoli do stanowisk naturalnych.

Zdaniem WSA treść przytoczonych przepisów pozwala stwierdzić, że wymienione w nich zakazy odnoszą się do osobników zwierząt dziko żyjących a nie hodowanych. Przepisy te mają bowiem charakter restrykcyjny, ograniczający uprawnienia obywateli, stąd przy ich wykładni należy stosować interpretację ścisłą a nie rozszerzającą. W odniesieniu do zwierząt hodowanych w niewoli obowiązuje zatem jedynie zakaz przemieszczania do środowisk naturalnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby, zdaniem WSA, do skutków wręcz niepoważnych, gdyż np. posiadacz samicy jastrzębia musiałby występować do Ministra o zgodę na posiadanie zniesionego przez samicę jaja, itp.

Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zwrócić trzeba uwagę, iż w art. 52 ustawy o ochronie przyrody i w § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska ustawodawca nie wyróżnia dwóch kategorii zwierząt objętych ochroną gatunkową w odniesieniu do których formułuje odrębne zakazy. Wręcz przeciwnie, posługuje się zbiorczym terminem "zwierzęta dziko występujące". Wykładnia językowa użytego określenia przemawia za objęciem jego zakresem wszystkich gatunków, które występują w przyrodzie w stanie dzikim. Termin ten znajduje się na początku wspomnianego artykułu i paragrafu, przed wyliczeniem wszystkich zakazów (w tym wymienionego w pkt 14). Oznacza to, w myśl zasad wykładni systemowej, że zwierzęta urodzone i hodowane w niewoli stanowią węższą kategorię zwierząt dziko występujących i odnoszą się do nich wszystkie wymienione niżej zakazy, a w odniesieniu do hodowanych w niewoli dodatkowo wprowadza się zakaz przemieszczania do stanowisk naturalnych. Stanowisko to potwierdza wykładnia celowościowa,
albowiem w przeciwnym wypadku w stosunku do zwierząt hodowanych nie obowiązywałyby w istocie żadne zakazy, w tym zakaz ich zabijania czy okaleczania. Nie byłyby więc one w ogóle objęte ochroną gatunkową, a chroniono by jedynie środowisko przed przemieszczeniem ich do stanowisk naturalnych. Tymczasem ochrona przyrody dotyczy zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wszystkich roślin, zwierząt czy grzybów objętych ochroną gatunkową.

Wspomniana wykładnia nie narusza zasady, iż przy interpretacji obowiązków obywatela należy stosować wykładnię ścisłą, a nie rozszerzającą. Z tego typu wykładnią rozszerzającą nie mamy tu bowiem w ogóle do czynienia. Należy zauważyć, iż wyliczone w ustawie i w rozporządzeniu zakazy mają różny zasięg. W zezwoleniu na posiadanie zwierzęcia objętego ochroną gatunkową, mieścić się zatem mogą czynności, które w określonych sytuacjach same w sobie wymagałyby odrębnego zezwolenia np. fotografowanie, przechowywanie jaj, transport np. przez osoby, które nie są tak jak A. M. hodowcami, a powyższe czynności podejmują jednorazowo. Dopiero więc określenie treści zezwolenia może być dokonywane przy zastosowaniu takiej wykładni zwężającej. Powyższa interpretacja nie narusza także wynikającego z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawa własności, albowiem stosownie do treści art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, omawiane zakazy stanowią dopuszczalne ograniczenie prawa własności. Sama ochrona środowiska należy natomiast, zgodnie z
art. 5 i 74 Konstytucji RP do obowiązków władz publicznych, a w świetle art. 86 dbałość o stan tego środowiska odnosi się do każdego.

NSA zwraca także uwagę, iż w niniejszej sprawie zachodziło jednocześnie wzajemne przenikanie się prawa polskiego i prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadawanie regulacji prawa wewnętrznego takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej. Jak podkreślił bowiem Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie "Munster", stosując prawo krajowe sąd państwa członkowskiego zobowiązany jest tak dalece, jak to jest w ogóle możliwe, wykładać je w sposób zgodny z wymogami prawa wspólnotowego (por. pkt 34 wyroku ETS z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C-165/91 Simon J.M. van Munster przeciwko Rijksdienst voor Pensioenen, ECR 1994/10/1-04661 lex nr 120044). Stąd dokonując wykładni art. 52 i 56 ustawy o ochronie przyrody należy kierować się dyrektywami wykładni prowspólnotowej. Oznacza to obowiązek interpretowania przepisów krajowych w sposób zapewniający efektywność prawa wspólnotowego oraz umożliwiający
prawidłowe funkcjonowanie multicentrycznego porządku prawnego, zakładającego współistnienie prawa pochodzącego z ośrodków krajowych i unijnych. Obowiązek ten rozciąga się również na poszanowanie reguł wytyczanych przez ETS w zakresie odczytania treści prawa wspólnotowego. Dokonując wykładni powołanych wyżej przepisów prawa krajowego, wymagane było więc odpowiednie uwzględnienie przepisów prawa Unii Europejskiej i reguł wykładni postulowanych w tym, czy podobnym zakresie, w orzecznictwie wspólnotowym.

Powyższe ma szczególne znaczenie z uwagi na fakt, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie było zezwolenie na posiadanie jastrzębia, który to wymóg skarżący kwestionował, a uzyskanie na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 tzw. świadectwa do użytku handlowego. Stanowi ono zwolnienie od zakazów określonych w ust. 1 tego rozporządzenia. Zakazy te obejmują "kupno, oferowanie kupna, pozyskiwanie do celów handlowych, wystawianie na widok publiczny do celów handlowych, wykorzystywanie dla zysku, sprzedaż, przechowywanie w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży lub transportu w celu sprzedaży okazów gatunków wymienionych w załączniku A". Na podstawie ust. 2 "Państwa członkowskie mogą zakazać posiadania okazów, w szczególności żywych zwierząt gatunków wymienionych w załączniku A". W świetle ust. 3 "Zgodnie z wymogami innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony dzikiej fauny i flory organ administracyjny państwa członkowskiego, w którym znajdują się okazy, może przyznać zwolnienie od
zakazów określonych w ust. 1 poprzez wydanie stosownego świadectwa, po indywidualnym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli okazy (m.in. pkt d) są okazami gatunku zwierząt, które urodziły się i zostały wyhodowane w niewoli lub są sztucznie rozmnożonymi okazami gatunku roślin lub stanowią części lub produkty pochodne takich okazów". Przepisy rozporządzenia wykonawczego nr 865/2006, które miały m.in. na celu zapewnienie jednolitego stosowania odstępstw dotyczących zwierząt urodzonych i hodowanych w niewoli, wskazują na treść takiego świadectwa. Zgodnie z art. 48, należy w nim podać przyczynę zwolnienia od zakazów. Określono też formę wniosku. Nie oznacza to jednak, iż art. 48 rozporządzenia wykonawczego zawiera wyłączne przesłanki udzielania takich świadectw. W ocenie NSA wytycza on jedynie pewne wspólne zasady ich wydawania, nie wyłącza jednak stosowania art. 8 ust. 2 rozporządzenia 338/97.

Na podstawie tych rozporządzeń państwa członkowskie UE przyjęły pewne restrykcje w zakresie działalności handlowej. Wyraźnego podkreślenia przy tym wymaga, iż restrykcje te stanowią - w odniesieniu do wymienionych w załączniku A gatunków objętych ochroną, zasadę, a nie wyjątek, na co wskazuje treść art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 338/97. Inaczej mówiąc, zasadą jest zakaz określonego działania względem gatunków chronionych (np. posiadania), a wyjątkiem zwolnienie. Sens takiego rozumowania jest uzasadniony, jeżeli uwzględni się fakt, iż w zasadzie wszelka ingerencja człowieka w środowisko naturalne jest niepożądana, a jeżeli jest dokonywana winna mieć charakter wyjątkowy.

Idąc dalej należy zauważyć, iż odstępstwa od zakazów mogą mieć charakter ogólny lub indywidualny. Na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 338/97 - co do zasady - zezwolenia i świadectwa wydane przez właściwe organy państw członkowskich, zgodne z rozporządzeniem są ważne na terenie wspólnoty. Oprócz świadectwa do użytku handlowego przepisy wspólnotowe przewidują także inne rodzaje świadectw np. świadectwo własności prywatnej, nie wykorzystywane dla celów handlowych.

Zdaniem skarżącego organ państwa polskiego nie mógł uzależniać wydania mu stosownego świadectwa do użytku handlowego, od dysponowania zezwoleniem na posiadanie jastrzębia. Stanowi to bowiem naruszenie nie tylko art. 52 ustawy o ochronie przyrody, ale i art. 8 ust. 3 pkt d rozporządzenia nr 338/97, który przewiduje dla zwierząt urodzonych i hodowanych w niewoli jedynie wymóg świadectwa do użytku handlowego. Takie też stanowisko zajął WSA abstrahując w tej mierze od przepisów unijnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumenty wnoszącego skargę kasacyjną, przyjmując że wykładnia prowspólnotowa przepisów art. 52 i 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, przemawia za takim ich rozumieniem, iż do zwierząt objętych ochroną gatunkową a urodzonych i hodowanych w niewoli mają zastosowanie wszystkie zakazy z art. 52 ustawy o ochronie przyrody, a odstępstwo od nich wymaga wydania stosownych zezwoleń zgodnie z art. 56 ust. 1. Dodać należy, iż przepisy wspólnotowe wprowadzają w tym zakresie szczególne restrykcje, a nadto dopuszczają również szerszy zakres ochrony ze strony Państw Członkowskich (niż ten przewidziany niejako modelowo). Konwencja o Międzynarodowym Handlu Dzikimi Zwierzętami i Roślinami Gatunków Zagrożonych Wyginięciem sporządzona w Waszyngtonie dnia 3 marca 1973 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 27, poz. 112 ze zm.) zezwalała w art. XIV ust. 1 na bardziej
rygorystyczne postanowienia wewnętrzne. Została ona przyjęta rozporządzeniem 3626/82, zastąpionym rozporządzeniem 338/97. Do konwencji tej odwołują się także inne dokumenty unijne, jak np. Zalecenie Komisji z dnia 13 czerwca 2007 r. określające działania dotyczące wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (DzU.UE.L.07.159.45).

Samo rozporządzenie nr 338/97 przewiduje dalej idące zakazy niż konwencja. Obejmuje ono bowiem terminem "handel" nie tylko wprowadzenie do wspólnoty, wywóz, przewóz, wykorzystanie ale i przekazanie prawa własności zarówno w obrębie Wspólnoty, jak i w państwie członkowskim (art. 2 pkt u). Wskazuje też w punkcie 3 preambuły, iż "Przepisy niniejszego rozporządzenia pozostają bez uszczerbku dla wprowadzenia lub stosowania wszelkich bardziej rygorystycznych środków przez Państwa Członkowskie, zgodnie z Traktatem, w szczególności w odniesieniu do posiadania okazów gatunków objętych niniejszym rozporządzeniem". Na podstawie art. 8 ust. 2 "Państwa członkowskie mogą zakazać posiadania okazów, w szczególności żywych zwierząt gatunków wymienionych w załączniku A". Przy tym na podstawie art. 7 pkt 1a przepis art. 8 dotyczy także zwierząt urodzonych i hodowanych w niewoli, które w innych przypadkach mogą być traktowane jak gatunki wymienione w załączniku B. Potwierdza to rozporządzenie wykonawcze Komisji (WE) nr 865/2006
z dnia 4 maja 2006 r. Oprócz formularza składanego do organu zarządzającego przewiduje ono w art. 50 inne niezbędne informacje i dokumentację uzupełniającą, które organ uzna za konieczne do stwierdzenia, czy świadectwo powinno zostać wydane. Także w odniesieniu do świadectwa własności prywatnej, wydawanego nie dla celów handlowych, wskazuje się w art. 39 ust. 3 tego rozporządzenia na uprawnienie państwa do przyjęcia bardziej surowych środków w zakresie ograniczeń lub warunków posiadania, czy przetrzymywania żywych zwierząt.

Prowspólnotowa wykładnia art. 52 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. wymaga również uwzględnienia art. 28-30 (obecnie art. 34-36) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktatu) - Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2/ ze zm. Art. 28 (obecnie 34) Traktatu zakazuje stosowania w przywozie ograniczeń ilościowych oraz wszelkich środków o skutku równoważnym. Zakaz ograniczeń ilościowych obejmuje wszystkie te środki, które odpowiadają całkowitemu lub częściowemu ograniczeniu importu. Jego zakres rozciąga się na przepisy, które w jakikolwiek sposób przy użyciu dowolnych kryteriów wpływają na skalę importu. Pojęcie środka o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych oznacza natomiast każde zachowanie państwa członkowskiego, które utrudnia lub może utrudniać dostęp towarom importowanym do rynku krajowego z wyjątkiem przepisów dotyczących zasad sprzedaży w rozumieniu formuły Keck. Rozciąga się on w szczególności na
przepisy krajowe, które narzucają na importerów wszelkiego rodzaju obowiązki o charakterze administracyjnym oraz przepisy dotyczące zasad produkcji, jakości i oznaczania towarów, które mogą skutkować zmuszeniem podmiotów gospodarczych do dostosowania swych urządzeń i sprzętu do wymogów norm lub przepisów technicznych państwa członkowskiego przywozu oraz do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z tym dostosowaniem (por. wyrok ETS z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C-254/05 Komisja przeciwko. Belgii, pkt 30, lex nr 275993, czy wyrok ETS z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C-14/02 Atral S.A. przeciwko Belgii pkt 63, ECR 2003/5A/1-04431, lex nr 155103), lub chociażby zniechęcić ich do sprzedaży tych wyrobów (cytowany wyżej wyrok ETS w sprawie C-254/05). Do takich ograniczeń zaliczyć można więc krajowe przepisy, które mogą utrudniać handel wewnątrz wspólnoty w sposób bezpośredni lub pośredni, rzeczywiście lub nawet potencjalnie (por. wyrok ETS z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du Roi v. Benoit i
Gustave Dassonville orzeczenie wstępne, ECR 1974/5/00837, lex nr 138013, teza 1), a także przepisy, które czynią towary importowane mniej atrakcyjnymi. Należy jednak podkreślić, iż traktat ustanawiający WE nie sprzeciwia się stosowaniu w państwach członkowskich przepisów krajowych, które w sposób bardziej surowy traktują rodzimych obywateli, przedsiębiorców lub produkty w porównaniu z pochodzącymi z innych państw członkowskich. Przepisy krajowe utrudniające prowadzenie np. działalności gospodarczej mogą zostać zakwalifikowane jako sprzeczne z art. 28 (obecnie 34) Traktatu w takim zakresie w jakim w konkretnej sprawie utrudniają import towarów z innych państw członkowskich.

Art. 29 (obecnie 35) Traktatu zakazuje z kolei ograniczeń ilościowych w wywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym. Wprowadza więc analogiczny zakaz ograniczeń w stosunku do eksportu towarów. Celem obu tych artykułów jest zatem zapewnienie swobodnego przepływu towarów w ramach wspólnego rynku. Mogą istnieć przy tym dwa rodzaje sytuacji naruszających zakaz z art. 29 (obecnie 35) Traktatu - albo preferowanie w sposób jawny lub ukryty eksportu towarów z określonego kraju, albo dyskryminację produktów krajowych.

Zakazy z art. 28 (obecnie 34) i 29 (obecnie 35) Traktatu nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Na mocy art. 30 (obecnie 36) postanowienia artykułów 28 i 29 (obecnie 34 i 35) nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi.

Zgodnie z artykułem 30 (obecnie 36) Traktatu istnieją więc wartości, które mogą mieć priorytet przed zakazem ograniczeń ilościowych i środków o skutku podobnym. Skuteczne powołanie się na art. 30 (obecnie 36) wymaga jednak wykazania trzech przesłanek:

1. ograniczenie musi być usprawiedliwione jedną z wartości wymienionych w art. 30 (obecnie 36),

1. nie może stanowić arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia,

1. musi być proporcjonalne (por. wyrok ETS z dnia 28 września 2006 r. w sprawie C-434/04 - postępowanie karne przeciwko Jan Erik Anders Ahokainen i Mati Leppik, orzeczenie wstępne, ZOTSiSPI/ 2006/8-9C/1-09171 lex nr 227005 w szczególności pkt 29, por. też Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz pod red. A. Wróbla ,Warszawa 2008 t. I s.543-697).

Do podobnych zasad odwołuje się postanowienie ETS z dnia 1 października 2004 r. w sprawie C-480/03 Hugo Clerens b.v.b.a. Valkeniersgilde przeciwko Rządowi Walońskiemu, Radzie Ministrów, lex nr 225143, dotyczącej tzw. dyrektywy ptasiej, tj. dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (DzU.UE.L z 1979 r., Nr 103, poz. 1 ze zm.). Trybunał nawiązując do wcześniejszego wyroku sprecyzował, że dyrektywy tej nie stosuje się do gatunków ptaków urodzonych i wychowanych w niewoli. W tym zakresie państwa członkowskie zachowują więc uprawnienia regulowania tej kwestii zgodnie z art. 28 i 30 (obecnie 34 i 36) Traktatu w odniesieniu do okazów przywiezionych z innych państw członkowskich. Te same zasady mają zastosowanie do przepisów państw członkowskich odnoszących się do trzymania ptaków urodzonych i wyhodowanych w niewoli. Jednocześnie w pkt 18 wskazał, że jeśli krajowe przepisy dotyczące ochrony zwierząt mają zastosowanie do sytuacji mających związek z handlem wewnątrzwspólnotowym,
konieczne może okazać się rozważenie, czy takie przepisy stanowią środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 (obecnie 34) Traktatu, a jeśli tak, to czy takie przepisy mogą być uzasadnione na podstawie art. 30 (obecnie 36). Wówczas zgodnie z pkt 19 należy skoncentrować się na ocenie proporcjonalności takiego zakazu, w szczególności na kwestii, czy można osiągnąć cel poprzez inne działania, co wymaga każdorazowo analizy konkretnego przypadku, opartej na badaniach naukowych i faktach, które charakteryzują dane okoliczności. Należy jednak mieć na względzie, iż postanowienie to ma w sprawie jedynie znaczenie pomocnicze, nie odnosi się bowiem wyraźnie do ptaków objętych ochroną gatunkową i nie nawiązuje do dotyczących ich zakazów i nakazów.

Z kolei w wyroku ETS z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-219/07 Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW. Andibel VZW. przeciwko Belgii - orzeczenie wstępne, lex nr 410037, odnoszącym się już konkretnie do rozporządzenia nr 338/97 podkreślono, że zarówno art. 28 i 30 (obecnie 34 i 36) Traktatu rozpatrywane odrębnie jak i w związku z tym rozporządzeniem nie sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisów krajowych, wprowadzających bardziej restrykcyjne zakazy (w tym przypadku zakazu przywozu, utrzymywania i sprzedaży ssaków należących do innych gatunków niż wyraźnie wymienione), jeśli jest to związane z ochroną dobra zwierząt, ich życia, zdrowia i ochrony środowiska a nie może to być zapewnione przy pomocy środków w mniejszym stopniu ograniczających wymianę handlową we Wspólnocie. Sąd krajowy winien jednak wówczas zbadać - czy jest to oparte na obiektywnych i niedyskryminujących kryteriach, czy procedura jest łatwo dostępna i w rozsądnym terminie a odmowa uzasadniona i zaskarżalna do sądu, a także czy
przesłanki są obiektywnie uzasadnione i nie wykraczają poza to co konieczne dla realizacji celu założonego w ogóle przepisów krajowych.

Dokonując wykładni art. 52 i 56 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (wraz z § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska) z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów Traktatu, należy podkreślić, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości zalicza do wartości chronionych artykułem 30 (obecnie 36) m.in. ochronę środowiska (por. wyrok ETS z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C-389/96 Aher-Waggon ECR 1998 /8/1-04473 lex nr 111790). W orzecznictwie wspólnotowym zwraca się też uwagę, że artykuł ten pozwala nie tylko chronić życie lub zdrowie zwierząt, ale i ich dobrostan (por. wskazany wyżej wyrok w sprawie C-219/07). Znaczenie dobrostanu zwierząt wynika również z art. 13 Traktatu. Dodatkowo możliwość wprowadzania dalszych restrykcji przewidują wyraźnie przepisy powołanych rozporządzeń nr 338/97 i nr 865/2006.

Instrument prawny jakim jest zezwolenie na posiadanie zwierzęcia objętego ochroną gatunkową stanowi, zdaniem składu orzekającego, środek proporcjonalny do zakładanego celu, zarówno z uwagi na chronione wartości, jak i z uwagi na to, iż ma charakter dużo łagodniejszy niż bezwzględny zakaz posiadania (będący zasadą), dopuszczalny w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 338/97. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, iż co do zasady gatunki objęte szczególną ochroną nie powinny być przedmiotem działalności handlowej w świetle art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 338/97, a wnioskowane świadectwo do użytku handlowego dotyczyło ptaka drapieżnego, który może stanowić określone zagrożenie dla innych zwierząt, czy nawet ludzi. Tego typu zezwolenie nie stanowi samo w sobie instrumentu arbitralnego, gdyż ustawa w art. 56 ust. 4 określa obiektywne kryteria jego przyznawania. Przybiera ono w świetle przepisów k.p.a. postać decyzji administracyjnej, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja taka
na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. może być zaskarżona do sądu administracyjnego po wyczerpaniu administracyjnego toku zaskarżenia. Przepisy k.p.a. i p.p.s.a. przewidują też prawne możliwości załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Jednocześnie prawna regulacja tego typu zezwoleń nie jest przejawem arbitralnej dyskryminacji, gdyż przepisy nie traktują inaczej importu tego samego produktu z różnych państw. Nie stanowi też ukrytego ograniczenia, nie kamufluje bowiem działań o charakterze protekcjonistycznym. (por. Traktat... pod red. A. Wróbla op. cit. s. 629 i nast.). Z tego typu działaniami możnaby mieć do czynienia w praktyce wówczas, gdyby dochodziło do odmowy udzielania zezwolenia na posiadanie w sposób arbitralny, lub preferujący niektórych importerów czy eksporterów. Nie dotyczy to jednak rozpatrywanej sprawy, w której skarżący nie powoływał takiego zarzutu, albowiem w ogóle o zezwolenie na posiadanie jastrzębia nie występował.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepisy dotyczące posiadania nie odnoszą się do osób, które uzyskały już świadectwo użytku handlowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 338/97 świadectwo to wydaje organ państwa członkowskiego w którym znajdują się okazy. Na podstawie zaś art. 61 rozporządzenia wykonawczego nr 865/2006 nie stosuje się zakazów z art. 8 ust. 1 ani przepisu art. 8 ust. 3 w stosunku m.in. do okazów, które już są objęte takim świadectwem. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzyga ostatecznie aktualne brzmienie art. 56 ust. 7k ustawy o ochronie przyrody, wprowadzonego art. 1 pkt 30 litera h) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 201, poz. 1237), obecnie w wersji ustawy o ochronie przyrody w tekście jednolitym Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. Zgodnie z nim - potwierdzone odpowiednim świadectwem lub zezwoleniem zwolnienie z zakazów wydane na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 traktuje się w odniesieniu
do okazów dla których je wydano jako zwolnienie równoważne wydanemu na podstawie ust. 1 i 2, dotyczy ono zakazu posiadania, przetrzymywania, chowu, hodowli, darowizny, transportu, wwożenia i wywożenia przez wewnątrzwspólnotową granicę państwa oraz czynności, które zostały w tym zwolnieniu dopuszczone. Argument ten miał jednak tylko charakter pomocniczy, jako że skarżący takim świadectwem nie dysponował.

NSA podzielił stanowisko WSA odnośnie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne podanie podstawy prawnej. Uznał jednak, iż w świetle okoliczności sprawy nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnieść się również należy do zarzutu skarżącego, iż Minister Środowiska stosuje odmienną praktykę na tle art. 51 i 52 ustawy o ochronie przyrody (przepisy te jak wskazuje skarżący mają identyczną treść i różnią się jedynie słowami: roślin, zwierząt i grzybów). Odmienność praktyki polega przy tym - jak wskazał A. M. - na wydawaniu unijnego świadectwa pochodzenia roślin i grzybów bez potrzeby uzyskania zezwolenia na posiadanie, zaś w odniesieniu do zwierząt (przykład skarżącego), dla wydania takiego świadectwa żąda się już przedłożenia pozwolenia na posiadanie. NSA wskazuje zatem, iż zarzut niewłaściwej praktyki, o ile taka ma miejsce, nie może być wystarczającym argumentem w procesie wykładni przepisów dotyczących wydawania unijnych świadectw pochodzenia i w konsekwencji nie może podważyć zasadności kontrolowanej decyzji. Nie przesądzając ani samego istnienia odmienności praktyki Ministra, ani też jej zasadności bądź niezasadności należy zauważyć, iż niniejsza sprawa dotyczyła wydania unijnego świadectwa
pochodzenia ptaka. W procesie kontroli wydanych decyzji i wyroku WSA w Warszawie ustalono wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą możliwe było zażądanie od A. M. przedłożenia zezwolenia na posiadanie zwierzęcia. Ponieważ zakresem kontroli sądów administracyjnych objęte jest badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnych, co do zasady, na dzień ich wydania, NSA nie mógł ocenić zmiany przepisów prawa dokonanej art. 1 pkt 30 litera h) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, polegającej na wprowadzeniu do tekstu ustawy o ochronie przyrody art. 56 ust 7k o treści "Potwierdzone odpowiednim świadectwem lub zezwoleniem zwolnienie z zakazów wydane na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (Dz. Urz. WE L 61 z 03.03.1997, str. 1, z późn. zm.) traktuje się w odniesieniu do okazów, dla których je wydano, jako zwolnienie równoważne wydanemu
na podstawie ust. 1 i 2; dotyczy ono zakazu posiadania, przetrzymywania, chowu, hodowli, darowizny, transportu, wwożenia i wywożenia przez wewnątrzwspólnotową granicę państwa oraz czynności, które zostały w tym zwolnieniu dopuszczone.". W konsekwencji Sąd nie mógł się wypowiedzieć w stosunku do praktyki Ministra Środowiska (co do wydawania świadectw do użytku handlowego), podejmowanej na podstawie zmienionych przepisów.

Na tle powyższego, mając na uwadze fakt, iż w istocie materialne zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. M..

Jednocześnie wobec niskiego poziomu merytorycznego skargi kasacyjnej (w szczególności braku precyzji w sformułowaniu zarzutów tego środka), a także uwzględniając fakt, iż merytoryczna ocena okoliczności sprawy z punktu widzenia skarżącego nie należała do najłatwiejszych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od A. M. na rzecz organu.