Tezy
Nie może stanowić dowodu wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych zakupiona karta drogowa, jeżeli po jej wypełnieniu przez wyznaczoną do tego jednostkę, podmiot nieuprawniony dokonuje w niej poprawek, zmieniając dokonane wpisy lub dokonując skreśleń, pozbawiając tym samym kartę waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1941/06 w sprawie ze skargi "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1941/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "M." K. Spółka Jawna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2006 r. na drodze krajowej nr 19 w miejscowości Kopanina do kontroli zatrzymany został pojazd ciężarowy marki MAN o nr rej. [...]. Kierowca kontrolowanego pojazdu przedstawił do kontroli półroczną kartę opłaty drogowej, która jak stwierdził kontrolujący, była przerabiana w sposób widoczny w rubryce "numer rejestracyjny", nie mogła więc stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej. Organ ustalił, iż karta została sprzedana dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i została wypełniona zgodnie z zamówieniem złożonym przez przedsiębiorcę. Przerobienie numeru rejestracyjnego dokonane przez kierowcę, po zauważeniu pomyłki w numerze, spowodowało, iż nie mogła ona stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. 204 poz. 2088 ze zm.) dalej utd, oraz Ip. 1.4.1. załącznika do tej ustawy L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "M." K. Sp. J. karę w wysokości 3.000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ wyjaśnił, iż kierowca, znajdując się na drodze krajowej, nie okazał do kontroli ważnej dla danego przejazdu karty opłaty drogowej. Za bezsporne uznał, że karta zawierała poprawki w rubryce "numer rejestracyjny" oraz że została zakupiona na inny pojazd, niż kontrolowany. Zgodnie z § 5 ust. 6 Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) - dalej rozporządzenie, karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny, niż określony w ust. 1 i 3-5, a także zawierająca poprawki nie
stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Powyższe skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd. oraz l.p. 1.4.1. załącznika do tej ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła "M." K. Spółka Jawna z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, czy skarżąca nabyła okazaną do kontroli kartę opłaty drogowej. Nie kwestionowała dokonanych poprawek na karcie ale wskazywała na fakt uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podnosiła, iż w załączniku do ustawy o transporcie drogowym przewidziana jest kara w wysokości 1.000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie powołując się na argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie karta opłaty została prawidłowo wypełniona przez jednostkę sprzedającą, numer rejestracyjny został wpisany zgodnie z numerem wskazanym, w złożonym przez skarżącą zamówieniu. Obowiązek sprawdzenia prawidłowości wypełnienia karty ciąży na skarżącym, on bowiem, jako wykonujący przewóz na potrzeby własne stosownie do art. 42 ust. 1 utd. jest obowiązany do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. On również na podstawie art. 92 ust. 1 utd., który stanowi kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść Ip. 1.4.1 załącznika do ww. ustawy, który karą 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej Spółki, że wywiązała się z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem nabyła kartę opłaty drogowej. Sąd wskazał, iż nie wystarczy nabycie odpowiedniej karty, ale konieczne jest jej wypełnienie i to w sposób wskazany w powyższym rozporządzeniu. Dopiero wypełnienie karty nadaje moc dowodową posiadanemu dokumentowi tak, co do pojazdu za przejazd, za który uiszczona jest opłata jak i czasu, w którym ten przejazd się odbywa. Dyspozycja § 5 ust. 6 cyt. rozporządzenia, nie pozostawia żadnych wątpliwości, jak traktować kartę opłaty drogowej zawierającą poprawki - nie stanowi ona dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
Spółka "M." zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:
niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błąd w subsumcji polegający na niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu wyrażającej się w przyjęciu, że została uiszczona opłata, pomimo stwierdzenia stanu faktycznego zgodnego z jego hipotezą, tj. nabycia karty opłaty przez skarżącą oraz jej wypełnienia zgodnie z regułami określonymi w § 5 rozporządzenia;
błędną wykładnię, tj. naruszenie § 5 ust. 6 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że karta opłaty drogowej zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu (dowodu) potwierdzającego wniesienie opłaty w tym znaczeniu, że w każdym takim przypadku opłata nie została uiszczona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd powinien zastosować dyspozycję normy wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia stwierdzając, że opłata została uiszczona, ponieważ skarżąca spełniła dwie przesłanki wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. nabyła kartę drogową oraz wypełniła ją zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, a czego jej zdaniem Sąd I instancji zaniechał.
W ocenie skarżącej relacja przepisów rozporządzenia (§ 5 ust. 6 z § 4 ust. 1) jest tego rodzaju, że jeżeli karta opłaty nie zawiera poprawek i jest wypełniona jak tego wymagają przepisy § 5 ust. 6 rozporządzenia, to wystarcza do przyjęcia, że została spełniona dyspozycja z § 4 ust. 1, a więc, że opłata została uiszczona. Natomiast jeżeli karta opłaty zawiera poprawki (względnie nie została wypełniona zgodnie z przepisami) - § 5 ust. 6, to należy dowieść spełnienie hipotezy z § 4 ust. 1 rozporządzenia za pomocą innych dowodów niż taka karta opłaty pod rygorem, że opłata nie została uiszczona.
Zdaniem skarżącej Sąd błędnie uznał, że § 5 ust. 6 rozporządzenia zmusza do uznania, że poprawiona karta opłaty drogowej zawsze pociąga za sobą konsekwencje w postaci uznania, że opłata nie została uiszczona; jest to błędna wykładnia, o tym czy opłata została uiszczona czy nie decyduje spełnienie przesłanek z § 4 ust. 1 rozporządzenia, które można dowodzić za pomocą wszelkich środków dowodowych za wyjątkiem dokumentu o którym mowa w § 5 ust. 6 rozporządzenia, tj. nie można dowodzić spełnienia tych przesłanek za pomocą nieprawidłowo wypełnionej lub zawierającej poprawki karty opłaty drogowej.
W konkluzji skarżąca stwierdziła, że skoro Sąd przyjął na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, np. na podstawie oświadczenia pracownika Poczty Polskiej, który sprzedawał skarżącej kartę opłaty i ją wypełniał, że zostały spełnione przesłanki z § 4 ust. 1 rozporządzenia, to powinien uznać, że opłata została uiszczona i błędnie upatrywał w § 5 ust. 6 rozporządzenia przeszkody do takiego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując na niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia przez błąd w subsumcji wyrażający się w niezastosowaniu tego przepisu oraz na błędną wykładnię § 5 ust. 6 cyt. rozporządzenia przez wadliwe przyjęcie, że karta zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu polega na tym, iż składający skargę kasacyjną stoi na odmiennym niż organ i Sąd I instancji stanowisku, iż skarżąca Spółka legitymowała się w dacie kontroli dowodem wniesienia opłaty drogowej, mimo faktu że winieta została przez kierowcę poprawiona w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, którym wykonywano przejazd.
Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust. 1 nałożyła na wszystkie podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 utd. zostały ustalone rodzaj i stawki opłaty oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Przepis § 3 rozporządzenia określił, iż opłata drogowa, którą uiszczają przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, może być roczna, półroczna, miesięczna, siedmiodniowa i dobowa. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, podlegającej następnie wypełnieniu zgodnie z § 5. Jak wynika z przepisu § ust. 1 rozporządzenia, kartę opłaty
wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 utd., z zastrzeżeniem ust. 2, a są to: jednostka, o której mowa w art. 17 ust. 2 utd., graniczne urzędy celne, urzędy celne wewnątrz kraju, stacje benzynowe (dla dobowych, siedmiodniowych i miesięcznych kart) oraz polskie organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym jeżeli zawrą umowę z jednostką, o której wyżej mowa. Ponieważ zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia karta opłaty dobowa i siedmiodniowa mogą zostać wypełnione w odpowiednim terminie przez przedsiębiorcę, pozostałe rodzaje kart wypełnić mogą wyłącznie wymienione wyżej jednostki. Wypełnienie karty dokonuje się przed rozpoczęciem przejazdu.
Decydujące dla oceny, czy opłata została uiszczona jest unormowanie, zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty drogowej jest wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty drogowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), a wypełnienie to, jak już wyżej zostało powiedziane, może dokonać się tylko w sposób określony w § 5. Z powołanych wyżej przepisów wynika konieczność spełnienia kilku warunków, aby można było uznać kartę drogową za dokument potwierdzający fakt wniesienia opłaty. Warunkami tymi są: karta opłaty półroczna musi zostać wypełniona i może to uczynić wyłącznie wyznaczona do tego jednostka, wypełnieniu podlegają rubryki dotyczące numeru rejestracyjnego pojazdu, daty określające termin ważności karty (godziny dla kart rocznych, półrocznych i miesięcznych nie są wymagane - § 5 ust. 5 rozporządzenia) i emisja spalin danego pojazdu. Dodatkowo, rubryki dotyczące terminu ważności karty wypełnić należy w sposób wskazany w § 5 ust. 4 rozporządzenia. Zachowanie powyższych wymogów pozwala na
stwierdzenie, że karta opłaty stanowi dokument będący dowodem wniesienia opłaty za przejazd pojazdu po drodze krajowej. Oznacza to, że odstąpienie od ustalonych prawem reguł dotyczących trybu i sposobu wypełnienia karty drogowej skutkować będzie pozbawieniem tak wadliwie wypełnionej karty drogowej waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie półroczna karta opłaty drogowej została przy zakupie wypełniona przez wyznaczoną do tego jednostkę, lecz wypełnienie to, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, zostało zmienione przez kierowcę skarżącej Spółki. Zmiana polegała na zamazaniu jednej cyfry, a wstawieniu innej, odpowiadającej numerowi rejestracyjnemu kontrolowanego pojazdu i okoliczność ta nie była w trakcie postępowania administracyjnego i następnie sądowego kwestionowana. Takim działaniem naruszona została, określona w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zasada dokonywania wpisów w półrocznej karcie opłaty przez upoważniony do tego podmiot. Nie może stanowić dowodu wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych zakupiona karta drogowa, jeżeli po jej wypełnieniu przez wyznaczoną do tego jednostkę, podmiot nieuprawniony dokonuje w niej poprawek, zmieniając dokonane wpisy lub dokonując skreśleń, pozbawiając tym samym kartę waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14
grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Powyższe rozumowanie znajduje dodatkowe uzasadnienie w unormowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Powyższe, stosownie do § 2 cyt. artykułu, znajduje zastosowanie do dokumentów sporządzonych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wypełniony, podpisany i opatrzony datą wydania przez powołany do tego podmiot druk karty opłaty drogowej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości, jednak tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że wszystkie niezbędne wpisy zostały dokonane przez wyznaczony do tego podmiot. W razie ustalenia, tak jak to miało
miejsce w przedmiotowej sprawie, iż prawidłowo, bo przez upoważnioną do tego jednostkę, wpisane w karcie opłaty dane zostały następnie w części zmienione przez zatarcie danych pierwotnych i wpisanie innych, należy przyjąć, że karta taka nie może być traktowana jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. nie może być zatem również dowodem uiszczenia opłaty za przejazd. Powyższe wywody znajdują ostateczne zwieńczenie w § 5 ust. 6 cyt. już rozporządzenia, zgodnie z którym karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3 - 5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
W rozpatrywanej sprawie nie można zatem było wobec skarżącej Spółki zastosować § 4 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ustalony i niekwestionowany stan faktyczny nie potwierdził wypełnienia karty zgodnie z regułami określonym w § 5 cyt. rozporządzenia. Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli okazana do kontroli karta opłaty, z uwagi na dokonane poprawki, nie mogła stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, to prawidłowe było stanowisko organu, że skarżąca Spółka wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty. Za całkowicie chybione należy, wobec jednoznacznej treści § 5 ust. 6 uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, iż wobec niemożności dowiedzenia uiszczenia opłaty poprzez dokument, można było tego dowieść w inny sposób, tzn. za pomocą innych środków dowodowych, co według autora skargi kasacyjnej jest dopuszczalne na podstawie § 4 ust. 1 cyt. aktu. Rozumowanie to jest wadliwe, bowiem na regulację kwestii
dotyczącej uiszczania opłaty drogowej nie należy patrzeć przez pryzmat wybranych przepisów, lecz należy mieć na uwadze całą regulację dotyczącą danej problematyki. Nie można twierdzić, iż uiszczenie opłaty może być dowiedzione innymi, niż dokument o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia, środkami dowodowymi, bowiem ten sam artykuł w ust. 1 przesądził, że uiszczenie opłaty dokonuje tylko się poprzez nabycie i wypełnienie przez przedsiębiorcę karty opłaty drogowej.
W prowadzonej przez organ administracji sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zarzucane przez ten organ wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty dowodem jest wyłącznie wypełniona i przedstawiona kontrolującym karta opłaty. Jej brak przesądza negatywny dla strony wynik postępowania bez możliwości posiłkowania się innymi dowodami, zaś w przypadku okazania karty będzie podlegała ona zbadaniu na okoliczność, czy stanowi dokument, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.