Tezy
Postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty określające termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 171 poz. 1800 ze zm./ nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie autonomicznej sprawy. Postanowienie to jedynie obliguje strony negocjacji do zakończenia w określonym terminie tych negocjacji poprzez zawarcie umowy. Nie jest ono zatem oderwane od istoty sprawy, którą jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami negocjacji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Halina Wojtachnio, Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/05 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 471/05 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej.
Sąd stwierdził, że w świetle art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ustawą procesową, na postanowienie wydane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz.1800), dotyczące wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uznał, że nie jest ono bowiem postanowieniem rozstrzygającym co do istoty, ani nie kończy postępowania w sprawie. Nie można go również zaliczyć do postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Ponadto, gdyby ustawodawca przewidywał sądową kontrolę postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej, to uregulowałby tę kwestię formułując wyraźny przepis, tak jak miało to miejsce w poprzednim
stanie prawnym (art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo Telekomunikacyjne). W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma takiego przepisu.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. S.A. zaskarżyła to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy procesowej poprzez błędną wykładnię terminu "istota sprawy" która to wykładnia spowodowała niezastosowanie tego przepisu do sytuacji materialno-procesowej skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgadzając się z tym, że na postanowienie w przedmiocie zakończenia terminu negocjacji nie przysługuje zażalenie, skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien podjąć merytoryczną analizę sprawy, gdyż uprawnienie do sądowej kontroli w trybie wniesienia skargi na postanowienie organu administracji przysługuje stronie w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy procesowej. Skarżąca stwierdziła, że sprawa dotycząca skrócenia terminu negocjacji ma charakter samoistny, gdyż jej byt nie zależy od innej sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o treści umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Kwestia ta oddziałuje na sferę praw i obowiązków materialnoprawnych, a zatem omawiane postanowienie odnosi się do "istoty sprawy", czyli samodzielnej kwestii, wywołującej skutek co do praw i obowiązków. Treścią obowiązku może być nie tylko nakaz, lecz także obowiązek jego realizacji w określonym czasie.
Zdaniem skarżącej sprawa niniejsza, której przedmiotem jest wyłącznie określenie terminu zawarcia umowy powinna być uznana za sprawę odrębną i orzeczenie organu w tej sprawie rozstrzyga, co do jej istoty, / tj. co do kwestii, w jakim czasie strony powinny zawrzeć umowę/. Rozstrzygnięcie to wywiera konkretne skutki w sferze materialnoprawnej, a ponadto otwiera drogę do dalszej administracyjnej ingerencji w treść stosunku umownego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Zastała ona, bowiem oparta na niepodzielonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądzie, iż postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydane na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171,poz.1800 ze zm./, zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym, jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a istotą tej sprawy, według strony skarżącej, jest termin, w którym strony negocjacji powinny zawrzeć umowę cywilnoprawną.
Zważyć wiec trzeba, że w rozdziale II działu II Prawa telekomunikacyjnego uregulowano kwestie dostępu telekomunikacyjnego. W rozpoczynającym te unormowania przepisie art.26 ust.1 nałożono na operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej obowiązek prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi lub podmiotami, o których mowa w art.4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8 w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Negocjacje te, co do zasady powinny zakończyć się umową o dostępie telekomunikacyjnym zawartą na piśmie pod rygorem nieważności / art. 31 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego/. Niezbędne elementy tej umowy zostały ustawowo określone w art. 31 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego.
Nakładając na operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej obowiązek podjęcia negocjacji w sprawie świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych przez innych przedsiębiorców bądź wyszczególnione w ustawie podmioty, a następnie zawarcia umowy ustawodawca jednocześnie wyposażył organ odpowiedzialny za wykonywanie przewidzianych ustawą zadań - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - w szereg instrumentów prawnych mających na celu zapewnienie wykonania tego obowiązku. Tak, więc Prezes URTiP może na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, albo z urzędu, w drodze postanowienia określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym / art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego /. Następnie, w sytuacji niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego zobowiązany lub niezawarcia umowy w terminie
każda ze stron może zwrócić się do tego organu, w trybie art. 27 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego, z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków umowy. Decyzja taka, stosownie do treści art.28 ust. 4 komentowanej ustawy zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją. Od tej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, zgodnie z art. 206 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego, a stosownie do ust.3 tego przepisu postępowanie w sprawie odwołań, o których mowa w ust.2 toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Z przytoczonych i omówionych unormowań prawnych wynika, iż istotą postępowania uregulowanego w rozdziale II działu II Prawa telekomunikacyjnego jest zawarcie umowy cywilnoprawnej o dostępie telekomunikacyjnym, a przewidziane w tym rozdziale uprawnienia Prezesa URTiP do podejmowania czy to postanowienia, o którym mowa w art. 27 ust.1 , czy też decyzji zastępującej w określonym w niej zakresie umowę, mają na celu doprowadzenie do zawarcia tej umowy, bądź w szczególnych sytuacjach jej zastąpienia rozstrzygnięciem administracyjnym, ale podlegającym kognicji sądu powszechnego. Myli się zatem strona skarżąca twierdząc, że sprawa dotycząca " skrócenia terminu negocjacji " ma charakter samoistny , a jej istotą jest określenie terminu w jakim strony powinny zawrzeć umowę. Postanowienie Prezesa URTiP określające termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie
autonomicznej sprawy. Postanowienie to jedynie obliguje strony negocjacji do zakończenia w określonym terminie tych negocjacji poprzez zawarcie umowy. Nie jest ono zatem oderwane od istoty sprawy, którą jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami negocjacji.
Nie może zmienić tego poglądu to, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z możliwości kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art.. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wniesienie zażalenia do sądu powszechnego, z czego jak się wydaje strona skarżąca wywodzi tezę o dopuszczalności skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego uznając je za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Godzi się przy tym zauważyć, że uprzednio obowiązujące Prawo telekomunikacyjne w art. 83 ust.1 dawało te same uprawnienia Prezesowi URTiP , jakie nadaje obecnie obowiązujący art.27 ust.1 , przy czym możliwość wniesienia na to postanowienie zażalenia została wprowadzona dopiero z dniem 1 października 2003 r.. Uprawnionym do rozpoznawania zażaleń był sąd antymonopolowy. Rezygnując z tego rozwiązania w obowiązującym Prawie Telekomunikacyjnym ustawodawca jednocześnie decyzje zastępujące w określonym w nich zakresie umowy o dostępie telekomunikacyjnym oddał kognicji sądu ochrony
konkurencji i konsumentów, a zatem nie pozbawił stron prawa do sądu pośrednio również w zakresie określonym a w art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego. To dotyczy jednakże tylko tych sytuacji, w których strony nie zakończą negocjacji w zakreślonym przez postanowienie terminie, a właściwy organ podejmie decyzję , o której mowa w art.28 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego. Z rozwiązania zaproponowanego przez stronę skarżącą wynikałoby, zatem, że postanowienie wydane na podstawie art.27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego mogłoby być w takich sytuacjach wpierw kontrolowane przez sąd administracyjny a następnie przez sąd powszechny w ramach rozpoznania odwołania od decyzji oparte o art.28 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego.
Stosownie do treści art.3 § 2 pkt 2 in fine ustawy procesowej sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty. Postanowienie wydane na podstawie art.27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Nieusprawiedliwiony jest, zatem zarzut skargi kasacyjnej o dopuszczalności skargi na postanowienie wydane w oparciu art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in fine ustawy procesowej. W myśl art. 184 ustawy procesowej oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionej podstawie skutkuje jej oddaleniem. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji .