Tezy
Aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych tam dalszych adnotacji o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie odpowiednich adnotacji. To nadawca pisma (przesyłki) decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru załączonego do pisma (przesyłki). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) w § 10 ust. 3 stanowi, że operator przyjmuje w placówce nadawczej od nadawcy żądanie, o którym mowa jest w ust. 1 (potwierdzenie odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego), na odpowiednio wypełnionym formularzu dołączonym do przesyłki lub przekazu pocztowego, opatrzonym napisem "Potwierdzenie odbioru".
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. spraw ze skarg A. S. na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oraz w sprawie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych I. uchyla zaskarżone postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonymi postanowieniami z dnia [...] r. Nr [...] i Nr [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - powołując się na przepisy art. 134 w zw. z art. 57 § 1 Kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A.S. odwołań z dnia [...] r. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na [...] r. z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oraz od decyzji Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.
Z uzasadnienia zaskarżonych postanowień wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ww. decyzjami z dnia [...] r. odmówił przyznania A.S. płatności do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W dniu natomiast [...] r., A.S. wystąpił o wydanie duplikatu tych decyzji, które odebrał osobiście w tym samym dniu w Biurze Powiatowym Agencji w N., a w dniu [...]r. wysłał do Biura Powiatowego Agencji odwołania od ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji.
Odnosząc się do tak poczynionych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że - zgodnie z przepisem art. 129 § 2 Kpa - odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie zaś z przepisami art. 44 § 1 - 4 Kpa,
w przypadku niemożności doręczenia pisma stronie składa się je na okres 14 dni
w urzędzie pocztowym - w przypadku doręczenia przez pocztę, a adresatowi pozostawia stosowną informację w miejscu, w których ma szansę się z nią zapoznać (awizowano [...] r.). Podaje się w niej, iż może on odebrać pismo w terminie 7 dni. Jeżeli tego nie uczyni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od daty pierwszego zawiadomienia (kolejne awizowanie [...] r.). Jeśli pismo nie zostanie odebrane, przyjmuje się że doręczenie nastąpiło z upływem ostatniego z owych 14 dni (w tym przypadku w dniu [...] r.), wobec czego 14-dniowy termin na wniesienie odwołań od decyzji upłynął [...] r. Odebranie natomiast duplikatów decyzji oraz wysłanie w związku z tym odwołań
w dniu [...] r. nie może zostać uznane za wniesione w terminie, gdyż nie uległ zmianie termin do złożenia odwołań.
Ponadto, organ ten wskazał, że w przypadku uchybienia terminu - na podstawie przepisów art. 58 § 1 i § 2 Kpa - termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i, jednocześnie ze złożeniem wniosku, należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Odnosząc się dalej do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy
i powołanych uregulowań prawnych, organ odwoławczy stwierdził że wobec tego, iż A.S. nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, to odwołania wysłane w dniu [...] r. zostały wniesione po 14-dniowym terminie do ich wniesienia, określonym w art. 129 § 2 Kpa. Rozpatrzenie zaś odwołań wniesionych
z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa), gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa).
A.S. nie zgodził się z tymi postanowieniami i skargami z dnia [...] r. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając wydanie ich
z naruszeniem prawa, bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które miały wpływ ich treść, gdyż nie pouczono go o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań.
Uzasadniając skargi, skarżący przedstawił przebieg postępowań administracyjnych, poprzedzających wydanie decyzji odmawiających mu przyznania płatności do gruntów rolnych na [...] r., a następnie podniósł, że decyzji wysłanych pocztą nie odebrał, gdyż najpierw strajkowali pracownicy poczty i nie mógł się dostać do budynku poczty, a następnie musiał pilnie wyjechać poza S. w sprawach niecierpiących zwłoki, a gdy wrócił i zgłosił się na pocztę - żadnych przesyłek tam do niego nie było. Wobec tego, że długo nie otrzymywał decyzji, osobiście udał się
w dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji, gdzie poinformowano go o zstępczym doręczeniu. Doręczono mu duplikaty decyzji, a nie oryginały i nie pouczono go
o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań. Następnie, przed upływem 14 dni od dnia doręczenia mu duplikatów decyzji, złożył odwołania od obu decyzji.
Dalej, skarżący podniósł, że w zaskarżonych postanowieniach organ odwoławczy nie wyjaśnił, że trwał strajk pracowników poczty przez 10 dni, co spowodowało wiele zamieszania i wskazał, że gdyby w terminie otrzymał awizo, to nie wyjeżdżałby poza S. i załatwił sprawę dopłaty w Biurze Powiatowym Agencji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień.
W odpowiedzi na ww. skargi, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił zasadności zarzutów w nich podniesionych i wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Obie skargi zasługują na uwzględnienie z tych samych przyczyn, tj. z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów art. 44 § 2, § 3 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik tych spraw.
Przepisy art. 44 Kpa stanowią, że cyt:
§1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (do rąk adresata lub innym uprawnionym osobom za pokwitowaniem):
1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) -
w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia
w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź
w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy."
Jak z przedstawionego uregulowania wynika, dla ustalenia, czy zastępcze doręczenie może być uznane za skuteczne, czyli - czy możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia, konieczne w pierwszym rzędzie jest poczynienie przez organ ustaleń faktycznych, co do prawidłowości poinformowania przez urząd pocztowy adresata pisma o terminie do odbioru pisma, o miejscu pozostawienia zawiadomienia
o piśmie, jak również poinformowania adresata pisma o okresie przechowywania pisma w urzędzie pocztowym.
Z uregulowania tego wynika także, że pierwsze zawiadomienie powinno wskazywać, że pismo jest do odbioru w terminie dni siedmiu, a powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie siedmiu dni, jednak aby przyjąć, że doręczenie można było uznać za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, to z akt sprawy jednoznacznie musi wynikać, że adresat w pierwszym zawiadomieniu został poinformowany o możliwości odbioru pisma w terminie dni siedmiu oraz, że w powtórnym zawiadomieniu został poinformowany, od którego dnia liczy się bieg terminu czternastodniowego, tj., że
w powtórnym zawiadomieniu wyraźnie określono datę początkową biegu tego terminu czternastodniowego, aby adresat wiedział do którego dnia powinien odebrać pismo. Tymczasem, z treści potwierdzenia odbioru pisma oraz z adnotacji pracownika urzędu poczty zamieszczonych na tym potwierdzeniu oraz na kopercie wynika jedynie, że pierwsze zawiadomienie pozostawiono, lecz nie wiadomo w jakim miejscu - w dniu [...] r., drugie (prawdopodobnie, gdyż zapis jest mało czytelny) -
w dniu [...] r., lecz także nie wiadomo w jakim miejscu, zaś zwrot niepodjętego pisma nastąpił w dniu [...] r. Z żadnych natomiast adnotacji pracownika poczty nie wynika, jaka była treść zawiadomień o piśmie, a w szczególności, czy poinformowano adresata o możliwości odbioru pisma w terminie dni siedmiu (pierwsze zawiadomienie) oraz o możliwości ponownego odbioru pisma w terminie dni czternastu, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia (drugie zawiadomienie).
Powyższe uchybienie wynika z faktu dołączenia przez organ I instancji do przesyłki zawierającej obie decyzje nieprawidłowego potwierdzenia odbioru pisma. Treść tego potwierdzenia odbioru umożliwia jedynie wpisanie tam przez pracownika poczty adnotacji o potwierdzeniu odbioru pisma (przesyłki). Tymczasem, aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych tam dalszych adnotacji o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia
o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie odpowiednich adnotacji. To nadawca pisma (przesyłki) decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru załączonego do pisma (przesyłki). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) w § 10 ust. 3 stanowi, że operator przyjmuje w placówce nadawczej od nadawcy żądanie, o którym mowa jest w ust. 1 (potwierdzenie odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego), na odpowiednio wypełnionym formularzu dołączonym do przesyłki lub przekazu pocztowego, opatrzonym napisem "Potwierdzenie odbioru".
Tak więc, okoliczność załączenia do pisma (przesyłki) adresowanego do skarżącego, zawierającego obie ww. decyzje, wadliwego druku potwierdzenia odbioru, skutkowała de facto niemożnością ustalenia, czy możliwe było przyjęcie fikcji doręczenia, o której mowa jest w art. 44 § 4 Kpa, polegającej na uznaniu, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego (a pismo pozostawia się w aktach sprawy).
W tej sytuacji, wobec nieuprawnionego przyjęcia przez organ odwoławczy za podstawę wydania zaskarżonych postanowień tej fikcji doręczenia - z naruszeniem przepisu art. 44 § 4 w związku z art. 44 § 2 i 3 Kpa - w konsekwencji, niemożliwe było także ustalenie, że skarżący wniósł odwołania od obu decyzji z uchybieniem terminu do ich wniesienia.
Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego że zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270 ze zm.) - orzec jak w sentencji. O stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu orzeczono na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania - na podstawie przepisu art. 200 ustawy.
Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w toku dalszego postępowania organ odwoławczy, uwzględniając tę ww. okoliczność, że nie można było uznać doręczenia zastępczego za skuteczne, ocenił, czy należy skarżącemu ponownie doręczyć obie ww. decyzje, czy też możliwe jest przyjęcie za wniesienie przez skarżącego
w terminie odwołania od doręczonych mu duplikatów decyzji.