Tezy
Termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - jako element normy materialnoprawnej - jest terminem materialnym, a nie procesowym. Stąd też nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 k.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi F. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] kwietnia 2009 r. Pan F. C. (dalej zwany także jako: "Skarżący"), wniósł do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w S. prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uznał, iż Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć nastąpiło bez jego winy i postanowieniem z [...] maja 2009 r., nr [...], odmówił Skarżącemu przywrócenia tego terminu.
Powyższe rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] lipca 2009 r., nr [...]. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z regulacji § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005 r., Nr 286, poz. 2870 ze zm.) wynika, iż złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu plus 7 dni, kształtuje prawo producentów rolnych otrzymania płatności w czwartym i piątym roku przyznawania pomocy finansowej, tym samym wpływa na jego sytuację materialnoprawną. Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu przewidzianego na złożenie oświadczenia, nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia
w oparciu o art. 58 i 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej
w skrócie: "k.p.a."). Dyrektor Oddziału ARMiR w Ł. uznał więc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za zasadne, pomimo wadliwej argumentacji zawartej
w jego uzasadnieniu.
W złożonej do tut. Sądu skardze Pan F. C. zarzucił postanowieniu Dyrektora ARiMR w Ł. obrazę przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 58 k.p.a., poprzez niedopuszczalne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, przy całkowicie innej argumentacji niż w pierwszej instancji, wskazującej na niedopuszczalność żądania przywrócenie terminu;
- art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów
i wniosków strony.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na rozbieżności w orzecznictwie,
co do charakteru terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1
cyt. wyżej rozporządzenia. Jego zdaniem w tej kwestii organ powielił wadliwość nieprawomocnego wyroku WSA w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 189/09,
gdzie uznano, że termin ten jest terminem materialnoprawnym. Inaczej natomiast orzekł WSA w Kielcach w wyroku z 8 stycznia 2009 r., sygn. I SA/Ke 718/08.
Niezależnie od tego Skarżący podniósł, że w przypadku niezasadności prawnej żądania, stwierdza się postanowieniem jego niedopuszczalność,
co umożliwia ewentualne kwestionowanie treści przepisu, włącznie ze skargą konstytucyjną. Natomiast oddalenie wniosku jest wypowiedzią merytoryczną zarezerwowaną tylko dla sytuacji, gdy brak jest podstaw faktycznych
do uwzględnienia żądania. Zdaniem Skarżącego, można dyskutować z zasadnością twierdzenia, że mamy do czynienia z terminem procesowym, ale tylko po zmianie zaskarżonego postanowienia na stwierdzenie niedopuszczalności wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia powstałego w tej sprawie sporu jest ustalenie charakteru prawnego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Od tego uzależniona jest bowiem możliwość skutecznego domagania się jego przywrócenia w oparciu o przepisy k.p.a.
Poszukując odpowiedzi na pytanie, czy termin ów należy uznać
za procesowy, czy też materialnoprawny, trzeba podkreślić, że za termin procesowy uważa się okres przewidziany do dokonania czynności procesowej przez podmioty
i uczestników postępowania, natomiast terminem materialnoprawnym jest okres,
w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki
w ramach publicznoprawnego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak,
w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. Unimex 2008, s. 95). Terminy procesowe, wywołują skutki w płaszczyźnie procesowej, w przypadku ich uchybienia mogą,
więc podlegać przywróceniu, natomiast terminy materialnoprawne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu. W przypadku niezachowania terminu materialnoprawnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia
w oparciu o uregulowania procesowe (w omawianym przypadku art. 58 i art. 59 k.p.a.). O charakterze terminu decydują więc skutki, jakie przepis prawa wiąże z jego uchybieniem.
Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć,
że w świetle przepisów § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, wypłatę przyznanej producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku uzależniono od spełnienia łącznie następujących warunków tj. od 1) zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy
od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz 2) złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (dalej w skrócie jako: "oświadczenie") kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu
na miejsce zamieszkania producenta rolnego. Forma i termin złożenia powyższego oświadczenia określone zostały w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, natomiast skutki niedotrzymania wyżej wymienionych warunków określone zostały w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzemieniem, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jego wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia
z wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 2 tego rozporządzenia, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu, przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 8 ust. 2, a także § 9 ust. 1
cyt. rozporządzenia składają się na jedną normę prawną, rozumianą jako regułę określonego zachowania, zbudowaną z hipotezy, dyspozycji i sankcji.
Jest to przykład rozczłonkowania treściowego normy prawnej - sytuacji, w której poszczególne jej elementy rozsiane zostały w kilku jednostkach redakcyjnych danego aktu prawnego. Nie zmienia to jednak faktu, że norma ta ma charakter normy materialnej, nie zaś procesowej. Skutki zastosowania do tej normy dotyczą bowiem praw i obowiązków materialnych - przyznania czwartej i piątej raty płatności
do gospodarstwa niskotowarowego. W konsekwencji też termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - jako element normy materialnoprawnej - jest terminem materialnym, a nie procesowym. Stąd też nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 k.p.a. Dlatego też orzekający w tej sprawie Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym
w skardze wyroku WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08,
iż termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest terminem prawa procesowego.
W niniejszej sprawie oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie
z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego Skarżący złożył [...] grudnia
2008 r., tak więc po upływie nieprzywracalnego terminu przypadającego na dzień
[...] października 2008 r. Wniosek Skarżącego o przywrócenie tego terminu, nie mógł podlegać uwzględnieniu właśnie z przyczyny jego nieprzywracalności,
a nie z powodu braku przesłanek umożliwiających przywrócenie terminu procesowego przewidzianych w art. 58 k.p.a. (nie uprawdopodobnienie braku winy
w niezachowaniu terminu do złożenia oświadczenia). Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł błędne uzasadnienie postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARMiR. Jednak błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu na jego zgodność z prawem. Organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu
w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia) wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Stąd też w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1
w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego, które pomimo wadliwej argumentacji było trafne, co do kierunku rozstrzygnięcia. Upływ terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia powoduje wygaśnięcie uprawnienia do jego złożenia. W takiej sytuacji zasadna była odmowa przywrócenia ww. terminu.
Inną kwestią jest rodzaj wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
W przepisach k.p.a. brak jest uregulowania, które uprawnia organ administracji
do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie to nie może być wszczęte z powodu tego, że żądanie jego wszczęcia wniosła osoba niebędąca stroną lub gdy wszczęcie postępowania nie jest możliwe z jakichkolwiek innych przyczyn. Wyjątek w tym zakresie stanowią przepisy dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych (zob. np.
art. 149 § 3 i 157 § 3 k.p.a.). W takim stanie rzeczy Sąd za dopuszczalne uznał wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu także w sytuacji, gdy termin
nie podlega przywróceniu. Dlatego też Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 58 k.p.a. W części zgodzić się natomiast można ze stroną Skarżącą, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych
w zażaleniu na postanowienie Kierownika Biura ARiMR w S. W ocenie Sądu nie miało to jednak wpływu na wynik tej sprawy, a tylko wówczas Sąd mógłby uchylić zaskarżone postanowienie.
W świetle opisanego wyżej stanu faktycznego i prawnego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
tym samym z uwagi na brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.