Tezy
Artykuł 161 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę zastosowania art. 161 par. 1 Kpa stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] "W." S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uwłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Fabryki [...] "W." S.A. w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA 3206/02
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., [...], orzekł o nabyciu z mocy prawa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), przez P. "W." SA użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m- położonego w W. oraz własność znajdujących się na gruncie budynków. Nabycie własności budynków wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji nastąpiło nieodpłatnie, natomiast wymienionych w załączniku nr 2 odpłatnie. W punkcie 5 tej decyzji Wojewoda orzekł, że odpłatność za budynki nastąpi w 5 ratach rocznych.
Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1993 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją i decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 1992 r. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie była znana okoliczność, że Spółka posiada jeszcze inne obiekty poza ujętymi w decyzji z [...] stycznia 1992 r., co w konsekwencji naraziło Skarb Państwa na straty.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. [...], uchyli decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1993 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z tego powodu, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia o istocie sprawy.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] października 1995 r., [...], uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] stycznia 1992 r. i stwierdził nabycie przez P."W." SA użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m- oraz prawa własności budynków i urządzeń posadowionych na tym gruncie. Budynki i urządzenia wymienione w załączniku nr 1 Spółka nabywa nieodpłatnie, zaś wymienione w załączniku nr 2 odpłatnie. Równocześnie Wojewoda stwierdził, że wobec przekształcenia Zakładów P. "W." z dniem [...] stycznia 1991 r. w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa - należności Skarbu Państwa z tego tytułu wygasają na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455).
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 1995 r. w części dotyczącej wygaszenia zobowiązań z tytułu odpłatności za budynki i urządzenia, ponieważ Spółka przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r., tj. przed 24 grudnia 1992 r., przestała być jednoosobową spółką Skarbu Państwa i przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy nie miał do niej zastosowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi P. "W." SA, wyrokiem z dnia 18 maja 2000 r., sygn. I SA 897/99, uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. i [...] kwietnia 1999 r. Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa charakteryzuje m.in. oczywistość uchybienia w porównaniu z treścią wadliwie odczytanej normy prawnej. Artykuł 2 ust. 2 ustawy z 2 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może budzić wątpliwości interpretacyjne, a ponadto do uchybienia doszło nie bez udziału Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który w decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. właśnie zlecił Wojewodzie uwzględnienie, że uwłaszczone przedsiębiorstwo zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając z urzędu decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., [...], wydaną na podstawie art. 161 § 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 1995 r. o uwłaszczeniu P. "W." SA w części dotyczącej wygaszenia zobowiązań z tytułu odpłatności za nabytą własność budynków i urządzeń, przy czym nie dotyczy to działki nr [...], objętej odrębnym postępowaniem. Istotą przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. było zniesienie kapitału zakładowego spółki prowadzących do podwyższenia tego kapitału w sytuacji, gdy wszystkie udziały w spółce należały jeszcze do Skarbu Państwa. Przepis ten działa zatem w stosunku do takich spółek Skarbu Państwa, w których w dniu 24 grudnia 1992 r. wszystkie akcje należały jeszcze do Skarbu Państwa. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. P. "W." SA przestała być jednoosobową spółką Skarbu Państwa i przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy nie miał do niej zastosowania, tym
bardziej, że przy sprzedaży akcji obniżono ich wartość nominalną ze względu na istniejące obciążenie. Wygaszenie zobowiązań przez organ wojewódzki jest więc nieprawidłowe i naraża Skarb Państwa na straty. Usunięcie tej wadliwości nie może być dokonane w trybie innych przepisów dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, jak tylko w trybie art. 161 §1 k.p.a., w szczególności nie jest możliwe w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r. Wygaszenie zobowiązań z tytułu odpłatności za nabytą własność budynków i urządzeń, ze szkodą dla interesów Skarbu Państwa, stanowi poważną szkodę dla gospodarki narodowej i w związku z tym ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r., argumentując jak wcześniej i dodając, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. odnosi się do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych przed dniem 24 grudnia 1992 r. Natomiast do takich spółek powstałych z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych po tej dacie w zakresie wygaszenia wierzytelności miały zastosowanie obowiązujące od tej daty przepisy art. 2 ust. 9 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zostało ujawnione, że przed wydaniem decyzji z 1995 r., a także przed datą [...] grudnia 1992 r. Minister Przekształceń Własnościowych umową z dnia [...] sierpnia 1992 r. sprzedał część akcji firmie "S.". Oznacza to, że [...] grudnia 1992 r. P. "W. SA" nie była już jednoosobową spółką Skarbu Państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. "W." SA zarzuca wydanym decyzjom naruszenie art. 16 i 161 § 1 k.p.a. Zniesienie praw nabytych przez Spółkę wymaga szczególnego uzasadnienia przez organ administracji. Artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi o kompetencjach wyjątkowych. Prezes UMiRM w decyzji z [...] lutego 2002 r. nie uznał, że istniała potrzeba zapobiegnięcia poważnym szkodom. Dopiero w postępowaniu odwoławczym odniósł się do tej przesłanki. Skoro, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 7 października budzi wątpliwości interpretacyjne, to nie jest możliwe w tym postępowaniu dokonanie jego wykładni. Celem niniejszego postępowania nie jest wykazanie, jaka interpretacja tego przepisu jest właściwa. Różnica poglądów Prezesa UMiRM i Wojewody na treść przepisu nie jest sytuacją wyjątkową, czy zdarzeniem nadzwyczajnym. W ustawie z 7 października 1992 r. przyjęto, że zobowiązania z tytułu odpłatności za budynki wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa w
jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Ustanie bytu prawnego przedsiębiorstwa państwowego w celach prywatyzacyjnych powinno pociągać za sobą wygaśnięcie zobowiązań tego przedsiębiorstwa z tytułu uwłaszczenia. Skoro przedsiębiorstwo państwowe Zakłady P. "W." zostały przekształcone w spółkę Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, to do powstałej Spółki ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy. Wygaszenie zobowiązań było zatem zgodne z prawem i nie występuje poważna szkoda dla gospodarki oraz interesów Państwa. Samo naruszenie prawa, gdyby nawet wystąpiło, nie wystarczy do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Według Prezesa UMiRM podstawą do zastosowania tego przepisu było wystąpienie Najwyższej Izby Kontroli dotyczące nabycia akcji Spółki. Ujawnienie nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie do stosowania art. 161 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie nastąpiło ujawnienie nowego faktu. Okoliczność sprzedaży
akcji Spółki była znana organowi i szerokiej opinii publicznej. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że wygaszenie zobowiązań naraziło Skarb Państwa na straty. Nie zostało to jednak udowodnione. Skarb Państwa może poszukiwać innych środków ochrony zgodnie z Kodeksem cywilnym. Brak wpływu do budżetu kwot z tytułu uwłaszczenia nie jest poważną szkodą w rozumieniu art. 161 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 12/83 - ONSA 1983/1/22). Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 11 k.p.a. oraz wbrew przyjętej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie uzasadnił w sposób wymagany przepisem art. 161 § 1 k.p.a. przyczyn, dla których dokonał ingerencji w stan praw skarżącej. Brak było dostatecznych podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i naruszony został art. 16 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiono wszystkie postępowania administracyjne i wskazano, że zaistniałej wadliwości nie można było usunąć w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności i podano przyczyny zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. W skardze polemizuje się z oceną dokonaną przez organ administracji, powołując się też na sformułowania nie występujące w art. 161 § 1 k.p.a. Przepis art. 16 nie wyłącza możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Sąd uwzględnił skargę, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty podzielił.
Artykuł 161 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Decyzja wydana w tym trybie podlega kontroli sądowej, a zakres tej kontroli wyznacza treść tego przepisu i uznaniowy charakter decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej. Brak możliwości zmiany decyzji ostatecznej w inny sposób oznacza niemożność wzruszenia jej w trybie wznowienia postępowania, zmiany na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., jak również w trybie stwierdzenia nieważności. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i z samego brzmienia tego przepisu wynika wyjątkowość art. 161 § 1 k.p.a., co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością i dopiero po wnikliwym zbadaniu całokształtu sprawy. Warunkiem zastosowania omawianego przepisu jest występowanie zagrożenia dóbr albo konieczność
zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Organ właściwy ma obowiązek wykazania, że tylko w tym trybie możliwe jest usunięcie zagrożenia albo zapobieżenie szkodom. W konsekwencji należy uznać, że w sytuacjach wyjątkowych dopuszczalne jest uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stanu zagrożenia, który ona powoduje nie da się w inny sposób usunąć albo zapobiec poważnym szkodom.
Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do stwierdzenia, że art. 161 § 1 k.p.a. nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Z powyższego wynika również, że zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę jego zastosowania stanowią bowiem skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w przepisie. W związku z tym nie mogły być uwzględnione argumenty skarżącej odnoszące się do legalności decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 1995 r. Nie jest też uzasadniony zarzut, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2000 r., sygn. I SA 897/99, oceniający, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. budzi wątpliwości interpretacyjne i z tego powodu wyłączone jest stosowanie art. 161 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., jako że jego przedmiotem są skutki faktyczne decyzji z dnia [...] października 1995 r. nie ma związku z przedstawioną w powołanym wyroku oceną prawną i wobec tego zaskarżona decyzja nie narusza art. 99 cytowanej wyżej ustawy.
Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. nie odpowiada warunkom określonym w art. 161 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie może mieć zastosowanie wyłącznie przesłanka uchylenia decyzji z powodu niemożności zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej. Organ jednak nie wykazał wysokości tej szkody. Zdaniem Sądu powołanie przez organ tylko okoliczności zaistnienia szkody bez wskazania, jakiej w istocie szkody to dotyczy nie może być uznane za wystarczające i nie pozwala Sądowi na ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Użyte w przepisie określenia "poważne szkody" jest pojęciem nieostrym. Dlatego w ocenie Sądu konieczne jest sięgnięcie do jego językowego znaczenia. Według Małego słownika języka polskiego pod red. S. Skorupki (PWN 1969, s. 616) poważny, to taki, którego nie należy lekceważyć; ważny; niemały, znaczny. Z kolei wyjaśniając znaczenie drugiego członu tego określenia słownik ten (s. 801) podaje, że szkoda jest tym, co zostało utracone na skutek zniszczenia, zabrania, itp., strata materialna. Tak więc pod pojęciem "poważne szkody" należy rozumieć straty materialne, których nie należy lekceważyć.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast posługując się określeniem "poważne szkody", nie tylko nie wyjaśnia, co w jego ocenie ono oznacza, lecz także bez dokonania wyliczenia tych szkód przyjmuje, że są one poważne. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie opiera się na koniecznych dla sprawy ustaleniach faktycznych, narusza zatem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ustalenia faktyczne w tym zakresie są niezbędne, gdyż tylko na ich podstawie będzie można stwierdzić wystąpienie poważnej szkody dla gospodarki narodowej, które to pojęcie jest wprawdzie niedookreślone, ale jest także kategorią prawną podlegającą w pełni kontroli sądu administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1987 r., II SA 1553-1554/86, OSP 1988/9/199/.
Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.