Tezy
Zatrzymanie karty czytelnika biblioteki jest czynnością, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa korzystania z Biblioteki [...] postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
I SA 1806/03
U z a s a d n i e n i e
Kierownik Zakładu Czytelń Biblioteki [...] w piśmie z dnia [...].06.2003 r., I[...], podtrzymał stanowisko o zawieszeniu W. S. karty czytelnika na okres 3 miesięcy i powołał przy tym pkt 8 regulaminu korzystania z Biblioteki [...] stanowiący, iż korzystających obowiązuje zakaz używania telefonów komórkowych.
Pismem z dnia [...].06.2003 r. W.S. odwołał się od tego stanowiska do Ministra Kultury zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 3 ust. 2 ustawy o bibliotekach oraz art. 67 i 107 § 1 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2003 r. i zobowiązanie Dyrektora Biblioteki [...] do oddania zatrzymanej karty czytelnika. W. S. wskazał, że z art. 3 ust. 2 ustawy o bibliotekach wynika prawo korzystania z biblioteki i prawo to ma charakter powszechny. Ustawa ta nie przewiduje okoliczności uzasadniających pozbawienie tego prawa, ani nie upoważnia do wydania aktów wykonawczych w tym zakresie. Jeżeli regulamin Biblioteki pozwala na pozbawienie tego prawa, to jest sprzeczny z ustawą. Z zatrzymania karty czytelnika oraz wyjaśnień strony nie został sporządzony protokół, zaś decyzja nie zawiera podstawy prawnej, ani pouczenia strony o prawie i zasadach odwołania.
Dyrektor Departamentu Książki Ministerstwa Kultury w piśmie z dnia [...].07.2003 r., [...], poinformował W. S., że zasady korzystania z konkretnej biblioteki określa jej regulamin, a nie ustawa. Niedostosowanie się do tego regulaminu spowodowało określone konsekwencje. Zatrzymanie karty czytelnika nie jest decyzją administracyjną, a zatem odwołanie nie przysługuje.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S. podnosi, że warunki korzystania z biblioteki mogą być określone w regulaminie, nie może on jednak przewidywać możliwości pozbawienia czytelnika prawa korzystania z biblioteki. Byłoby to sprzeczne z art. 3 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który przewiduje powszechny do nich dostęp. Nie jest też trafne stanowisko, że pozbawienie prawa do korzystania z biblioteki nie jest decyzją administracyjną. W tej sprawie skarżący został pozbawiony ustawowego prawa i wobec tego takie działanie należy uznać za decyzję administracyjną. Ponadto skarżący podnosi, że naruszone zostało jego prawo do zapoznania się z materiałem sprawy, a decyzja nie spełnia warunków z art. 107 k.p.a.
Odpowiadając na tę skargę Minister Kultury wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Minister wskazał, że pismo Ministerstwa Kultury z dnia [...].07.2003 r., nazwane przez skarżącego decyzją, nie może być traktowane jako decyzja, bowiem w sprawie tej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji. Pismo to stanowi odpowiedź departamentu nadzorującego, w imieniu w Ministra Kultury, Bibliotekę [...] na skargę obywatela naruszającego regulamin korzystania z biblioteki. Zastosowanie kary regulaminowej nie powoduje obowiązku wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym skarga W. Serafina podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Zgodnie z art. 6 k.p.a., który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują, o tym kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej upoważniającej do działania w takiej formie powoduje, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatrzymanie karty stałego czytelnika Biblioteki [...] nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem takiej formy działania w tym zakresie nie przewiduje ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.). Zasadne wobec tego jest stanowisko Ministra Kultury, przedstawione w odpowiedzi na skargę W. S., iż "zastosowanie kary regulaminowej nie powoduje prawa i
obowiązku jakiegokolwiek organu wydania decyzji administracyjnej w sprawie (...)".
Zatrzymanie karty czytelnika biblioteki jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Użyte w przepisie pojęcia akt lub czynność odnoszą się do spraw indywidualnych, zarówno pozytywnych dla strony, jak i negatywnych dla niej. W niniejszej sprawie chodzi o czynność zatrzymania karty czytelnika, którego uprawnienie do korzystania z biblioteki wynika bezpośrednio z art. 3 ust. 2 ustawy o bibliotekach, a zatem zaskarżenia tej czynności Sąd ocenił na podstawie przepisów właściwych dla takiej skargi, a nie skargi na decyzję administracyjną.. Czynność z zakresu administracji publicznej może być zaskarżona do sądu
administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenie prawa.
Skarżący nie wykazał, aby wzywał właściwy organ Biblioteki [...] do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2003 r., zatytułowane "odwołanie", adresowane do Ministra Kultury, nie spełnia warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie zostało skierowane do właściwego organu Biblioteki [...], który wstrzymał skarżącemu kartę czytelnika. Pismo to zostało skierowane do organu, który w myśl art. 16 ust. 3 ustawy o bibliotekach sprawuje nadzór nad Biblioteką [...].
Sąd zbadał także, czy za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być uznane pismo skarżącego z [...] czerwca 2003 r., na które odpowiedział Kierownik Zakładu Czytelń B. pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. Pismo to ta ma cechy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to jednak, że skarga na czynność zatrzymania karty czytelnika wniesiona została po terminie, który biegł od dnia doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu. Z akt nie wynika, kiedy została ona doręczona W. S., jednak wniesione odwołanie z dnia [...] czerwca 2003 r. od pisma z [...] czerwca 2003 r. wskazuje, że skarżący otrzymał ją nie później niż w dniu wniesienia tego odwołania, tj. [...] czerwca 2003 r., bowiem w tym dniu zostało ono zarejestrowane w Sekretariacie Ministra Kultury. Wobec tego trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął [...] lipca 2003 r. Skarga została wniesiona do Sądu [...] sierpnia 2003 r. (data nadania skargi), a więc po terminie określonym w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Przepis ten przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na czynność organu, który udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z powyższych względów Sąd postanowił, jak w sentencji z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 2 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami