Tezy
Minister infrastruktury może badać, czy komisja egzaminująca kandydatów na rzeczoznawców majątkowych prawidłowo ocenia wyniki ich prac.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. spawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. T. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...].
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:
Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych przeprowadziła w dniu [...] czerwca 2001 r. na wniosek M. T. postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania zainteresowanemu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W trakcie tego postępowania Komisja dokonała oceny egzaminu pisemnego wnioskodawcy na [...] punktów z wymaganych 70 i w związku z tym postępowanie zakończyło się wynikiem negatywnym.
Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmówił nadania M. T. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości.
W dniu [...] stycznia 2002 r. zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją. We wniosku zainteresowany zarzucił, że test oraz zadanie nie zostało prawidłowo ocenione.
Rozpatrując przedmiotowy wniosek, organ podnosił, co następuje:
Zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) postępowanie kwalifikacyjne dla nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych. W rozdziale 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115, poz. 745) określono szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, ustalania jego kosztów oraz nadawania uprawnień i licencji zawodowych. Na podstawie § 14 tego rozporządzenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w którym został uregulowany tryb przeprowadzania egzaminu na uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości.
Zgodnie z § 14 ust. 2 regulaminu działania Państwowej komisji Kwalifikacyjnej w etapie drugim postępowania kwalifikacyjnego dla nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomościami zespół kwalifikacyjny przeprowadza egzamin pisemny polegający na rozwiązaniu testu zawierającego 90 pytań oraz rozwiązaniu zadania praktycznego. Pytania testowe dotyczą zakresu wiedzy wynikającej z minimum programowego zatwierdzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dla studiów podyplomowych w zakresie szacowania nieruchomości. W ocenie egzaminu pisemnego za poprawne rozwiązanie pytania testowego zainteresowany otrzymuje 1 pkt, a za poprawne rozwiązanie zadania może uzyskać od 0 pkt do 10 pkt. W § 16 regulaminu określono, iż etap drugi postępowania kwalifikacyjnego uznaje się za zakończony wynikiem pozytywnym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta uzyskała co najmniej 70 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.
W przedmiotowej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna sporządziła protokół z postępowania kwalifikacyjnego zgodnie z wymogiem określonym w § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1998 r. i § 15 ust. 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Z powyższego protokołu wynika, że wnioskodawca uzyskał na egzaminie pisemnym łącznie [...] punktów ([...] punkty z pytań testowych i [...] punktów z zadania praktycznego). Uzyskany wynik [...] punktów z egzaminu pisemnego był poniżej progu ustalonego w § 16 regulaminu i nie dawał wnioskodawcy możliwości przystąpienia do etapu trzeciego w związku, w związku z czym postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym.
Po ponownym zbadaniu przebiegu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie wniosku M. T. o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości stwierdzono, ze postępowanie zostało przeprowadzone przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną zgodnie z prawem tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. ustalonym na jego podstawie regulaminem działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Wnioskodawca w odwołaniu przedstawił subiektywną ocenę uzyskanego wyniku testu mającego na celu sprawdzenie przygotowania teoretycznego. Ocena testu została potwierdzona podpisami przez pełen skład zespołu kwalifikacyjnego.
Z uwagi na osiągnięty wynik egzaminu pisemnego Zespół Kwalifikacyjny wydał negatywną ocenę ogólną postępowania kwalifikacyjnego. Organ związany przepisem art. 191 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązany jest nadać przedmiotowe uprawnienia jedynie na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym, skoro wynik tego postępowania był negatywny uznano odmowę nadania uprawnień zawodowych za uzasadnioną.
M. T. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionował obydwie decyzje wydane w sprawie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zarzucił, po zapoznaniu się z oceną jaką uzyskał w postępowaniu kwalifikacyjnym, że jego egzamin sprawdzono nieprawidłowo i tendencyjnie, zaniżając ilość zdobytych punktów. Zdaniem skarżącego w zadaniu [...] testu odpowiedział prawidłowo w całości, a nie przyznano mu punktów z tego pytania, co potwierdza zasadność zarzutów.
Skarżący zauważył, że postępowanie w jego sprawie, jakie toczyło się po wystąpieniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy było przewlekłe, zmuszony był wnieść do sądu skargę na bezczynność organu.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r., nie podając żadnych konkretnych argumentów odpowiadających na zarzuty dotyczące błędów w ocenie dokonanej przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną do spraw uprawnień i licencji zawodowych.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że przepisy określające zasady przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego nie przewidują możliwości odwołania się od wyników egzaminu. Przyznają one osobom, które uzyskały wynik negatywny prawo do ponownego złożenia wniosku, po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym i przystąpienia do egzaminu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast związany jest przepisem art. 191 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zobowiązany jest nadać przedmiotowe uprawnienia lub odmówić ich nadania jedynie na podstawie postępowania kwalifikacyjnego.
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Art. 13 § 1 tej ustawy przewiduje, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należało za uzasadnione. Zgodzić trzeba się ze skarżącym, że postępowanie, jakie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził w wyniku złożenia przez M. T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] nie było prawidłowe.
Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowym poglądami istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Niewątpliwie zasada ta ma również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten stanowi podstawę do ponownego przeprowadzenia - w całości - postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przeprowadzono jedynie
częściowo, tylko przed organem centralnym. Tymczasem postępowanie to jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników wymienionego postępowania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - nadaje uprawnienia zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, bądź w przeciwnym wypadku odmawia nadania tych uprawnień (art. 191 i 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami- t.j. Dz.U. z 2000 r. , Nr 46 poz. 543 ze zm.). Jak wskazano zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, organ zaś żadnych uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być skierowany przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast najpierw do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która w ponownie przeprowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym winna ustosunkować się
do zarzutów podniesionych przez skarżącego w tym wniosku. W przypadku uznania ich słuszności zainteresowany winien być dopuszczony do trzeciego etapu postępowania kwalifikacyjnego i od wyniku tego etapu zależał będzie dalszy bieg sprawy. W przeciwnym przypadku Komisja powinna ponownie stwierdzić, że zainteresowany uzyskał w drugim etapie postępowania wynik negatywny. Dopiero na podstawie wyniku ponownego postępowania kwalifikacyjnego winien wydać decyzję organ centralny.
Gdyby przyjąć odmienne od prezentowanego wyżej stanowisko i przychylić się do poglądów organu, dwuinstancyjność omawianego postępowania byłaby w istocie fikcyjna, skoro istnieje związanie organu wynikiem postępowania kwalifikacyjnego. Art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. W postępowaniu tym ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegającej na ponownym przeprowadzeniu w całości postępowania w sprawie.
Powołanie się przez organ dla uzasadnienia zajętego stanowiska na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115, poz. 745) uznać należy za chybione. Delegacja ustawowa zawarta w art. 197 pkt 2, w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii, upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz jej organizacji, przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego i ustalania jego kosztów, nadawania uprawnień i licencji zawodowych, wzorów świadectw tych uprawnień i licencji.
W przepisie zawartym w § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w którym przyjęto, że w razie negatywnego wyniku egzaminu, przeprowadzonego w celu stwierdzenia przygotowania teoretycznego osoby zainteresowanej, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone. Osoba ta może ponownie złożyć wniosek, o którym mowa w § 18 ust. 1 (wniosek o nadanie uprawnień lub licencji zawodowych), po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym. W razie negatywnego wyniku egzaminu przeprowadzonego w celu stwierdzenia przygotowania praktycznego osoby zainteresowanej, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (§ 23 ust. 2 rozporządzenia). Brzmienie tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dotyczą one jedynie ponownego wystąpienia z wnioskiem o nadanie uprawnień lub licencji zawodowych, nie zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz art. 152 i 200 tej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku.