Tezy
Organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, posiadający zdolność prawną na podstawie art. 32 P.p.s.a. oraz wykonujący administrację publiczną przypisaną organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, może działać osobiście (tz. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, , , po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Przewodniczącego z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 893/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 893/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Przewodniczący pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Infrastruktury, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez Gminę Brody na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo z dnia 6 maja 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę zostało podpisane przez E. S. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury, wydanego na podstawie art. 268a K.p.a.
W ocenie Przewodniczącego, nie można uznać za prawidłowe i skuteczne wyznaczenie w tym postępowaniu zastępcy procesowego na podstawie art. 268a K.p.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę prawną do udzielenia przez organ administracji publicznej pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu tego organu i może być wykorzystany wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego, a nie w ramach postępowania sądowego. W świetle zaś art. 32 P.p.s.a., stroną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jeżeli jednak ustawodawca uznał, że stroną postępowania sądowego jest odpowiedni organ, to podejmowane przez niego czynności procesowe co do zasady następują przez aktualnego piastuna organu. Przy czym strona może podejmować czynności przez umocowanego pełnomocnika, jeżeli spełni warunki określone w art. 35 § 1 i nast. P.p.s.a. Pełnomocnikiem strony może być jej pracownik, a więc
osoba pozostająca ze stroną w stosunku pracy. Warunek ten, co do zasady, wyklucza możliwość udzielenia przez organ pełnomocnictwa pracownikowi urzędu obsługującego organ. Pracownik urzędu nie jest bowiem pracownikiem strony - organu. Trafność tego stanowiska Przewodniczący upatruje również w treści art. 35 § 2 P.p.s.a., który wymienia strony postępowania mogące być reprezentowane przez pracownika, przy czym pomija w swej regulacji organ. Nie jest zatem skuteczne udzielenie pełnomocnictwa procesowego pracownikowi urzędu obsługującego, gdyż osoba ta nie jest pracownikiem organu lub upoważniona na podstawie art. 268a K.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego. W wypadku organu, którym jest minister kierujący określonym działem administracji rządowej, czynności w postępowaniu sądowym może podjąć skutecznie wyłącznie aktualny piastun tego organu lub ustanowiony pełnomocnik (adwokat, radca prawny)
.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Przewodniczącego, czynności w postępowaniu sądowym może skutecznie podjąć aktualny piastun tego organu - C. G., który jednak nie podpisał odpowiedzi na skargę. Uwierzytelnienie (podpisanie) odpisu pisma przez inną osobę nie jest na gruncie obowiązującego prawa skuteczne. Dlatego też Przewodniczący zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2010 r. wezwał Ministra Infrastruktury do usunięcia braków formalnych odpowiedzi na skargę przez podpisanie jej oraz jej odpisów, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 25 czerwca 2010 r., siedmiodniowy termin do dokonania żądanej czynności bezskutecznie zaś upłynął w dniu 2 lipca 2010 r.
Na powyższe zarządzenie Minister Infrastruktury, reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, chociaż przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty, wskazał, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania. Do pism kwalifikowanych należy bowiem skarga, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie postępowania. Odpowiedź na skargę jest wprawdzie pismem procesowym, jednakże nie może ono uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonym na podstawie zarządzenia nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na
podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników.
W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania jest odpowiedź Ministra Infrastruktury na skargę Gminy Brody, wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury z upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji, lecz pełni - w
granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego.
Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno - przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy, stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister, jak to trafnie podniesiono w zażaleniu, ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów).
Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 15, poz. 53) w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że
Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 8 września 2009 r., upoważnił E. S. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do podpisywania w imieniu organu m. in. odpowiedzi na skargę i pism procesowych kierowanych do sądów administracyjnych.
Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).
Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego wzywające do podpisania tej odpowiedzi było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Sąd nie zasądził od skarżącej Gminy Brody na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym nie przewidują zwrotu tych kosztów bez względu na wynik postępowania zażaleniowego. W tym wypadku działa zasada przewidziana w art. 199 P.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.