Tezy
Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność w przypadku niewydania przez wojskowy organ emerytalny decyzji na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 66 ze zm.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jacek Chlebny Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt II SAB/Wa 3/06 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W październiku 2005 r. Z. P. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] stycznia 1986 r., którymi wojskowy organ emerytalny ustalił prawo Z. Piotrowskiego do wojskowej emerytury i renty inwalidzkiej. Wniosek ten został przekazany Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w S. celem merytorycznego rozpatrzenia. Pismem z dnia 1 listopada 2005 r. skarżący wniósł "zażalenie" do Ministra Obrony Narodowej, podnosząc że Minister jako organ nadzoru nie rozpoznał jego wniosku z dnia 17 października 2005 r. Kolejnym pismem z dnia 18 listopada 2005 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe żądania, a ponieważ Minister Obrony Narodowej nie wydał decyzji, wniósł skargę na bezczynność Ministra.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzje Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 1986 r. są decyzjami emerytalnymi, a więc organem właściwym w sprawie, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618), jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Decyzje emerytalne ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tych sprawach, w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz
ich rodzin, ustawodawca zastrzegł właściwość wojskowego organu emerytalnego. Oznacza to, że przekazanie przez Ministra Obrony Narodowej, będącego organem niewłaściwym w tej sprawie, wniosku z dnia 17 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] stycznia 1986 r. według właściwości wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy przekazanie wniosku odbyło się bez formalnego wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 56 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426 ze zm.), Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zgadza się z zapadłymi w sprawie orzeczeniami i uważa je za wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący podniósł również, że nie cofnął wniosku z dnia 17 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 1986 r. oraz że Minister Obrony Narodowej pozostaje nadal w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest żądanie skarżącego dotyczące bezczynności Ministra Obrony Narodowej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wojskowych organów emerytalnych z 1986 r. o ustaleniu prawa skarżącego do wojskowej emerytury i renty inwalidzkiej, wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnych żołnierzy zawodowych i ich rodzin. W związku z tym, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, wymaga rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, ponieważ stosowanie do przepisu art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, czy droga sądowa przed sądem administracyjnym była dopuszczalna.
Stosownie do przepisu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosowanie do przepisu art. 2 tego Kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 K.p.c.), zaś organami rentowymi są także wojskowe organy emerytalne (art. 476 § 4 pkt 3 K.p.c.). Również ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 66 ze zm.) stanowi w art. 31 ust. 4 i 5, że w sprawach dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i świadczeń z tego tytułu oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w tych sprawach
zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego.
W tym kontekście należy wyjaśniać treść art. 32 powołanej ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego), mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1993 r. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym
przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zasadą jest przecież, że w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje do sądu powszechnego (art. 11 i 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.). Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. w formie decyzji, która dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało
wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być miedzy innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od
tego w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego.
Z przytoczonych względów skład orzekający w tej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 375/06, że od decyzji organu rentowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Za takim poglądem nie przemawia w szczególności stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt II UKN 356/01 (OSNIPUSiSP z 2004 r., nr 3, poz. 52). W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wypowiedział się odnośnie tego, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nie może rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego, gdyż w tym zakresie właściwy jest organ rentowy, natomiast nie zajmował stanowiska co do tego, czy w takich sprawach właściwy jest sąd powszechny, czy sąd administracyjny. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że czym innym jest właściwość organu rentowego a nie sądu powszechnego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności
ostatecznej decyzji organu rentowego, a czym innym określanie właściwego sądu do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji wydanej na skutek rozpoznania takiego wniosku.
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych żołnierzy zawodowych odwołanie do właściwego sądu powszechnego przysługuje od decyzji wojskowego organu emerytalnego oraz w przypadku niewydanie przez organ emerytalny decyzji (art. 31 ust. 4 i 5 powołanej ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku niewydania przez wojskowy organ emerytalny decyzji na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.
Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego i gdy nie ma specjalnej podstawy do zaskarżenia bezczynności organu do sądu powszechnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.