Tezy
zgodnie z art.9a ustawy o gospodarce nieruchomosciami organem wyższego stopnia, który zgodnie z art.157 § 1 kpa jest właściwy do stwierdzenia nieważnościdawnych decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art.25 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 o uwłaszczeniu i uregulowaniu niektórych spraw związanych z reformą i osadnictwem jest wojewoda.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 563/04 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddziału Terenowego w P. na rzecz F. A. kwotę 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt ) kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...], którą została stwierdzona nieważność decyzji byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1959 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej S. A.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 1959 r., wydaną na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107), przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha, położoną w G., pow. W., wobec porzucenia jej przez dotychczasowego właściciela - S. A., przed datą wejścia w życie powołanego wyżej dekretu.
Z wnioskiem z dnia 6 czerwca 2002 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wystąpił F. A., spadkobierca S. A., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości rolnej.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1959 r. uznając, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w dniu 29 kwietnia 1955 r., tj. w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107) była we władaniu jej właściciela - S. A., a więc nie była opuszczona.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody W.. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ pierwszej instancji słusznie uznał w świetle materiału dowodowego, że przejęcie nieruchomości, stanowiącej własność S. A., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, stąd też należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1959 r.
W skardze na powyższą decyzję Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na zeznaniach świadków wskazanych przez F. A.. W sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy, organy orzekające obu instancji, poza zeznaniami świadków nie przedstawiły żadnego dokumentu na okoliczność, że w dniu 29 kwietnia 1955 r. S. A. był we władaniu przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 77 § 1 k.p.a.
Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dokonując kontroli tych decyzji zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprawę rozpoznały organy niewłaściwe rzeczowo i w związku z tym decyzja z dnia [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzja z dnia [...] Wojewody W. dotknięte są wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiło podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia.
W niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1995 r. została wydana na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1958 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 ze zm.). Powołany art. 15 wymienionego dekretu utracił w dniu 4 listopada 1971 r. moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.).
Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza przepis art. 17 k.p.a. Jednak z jego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nieistnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji oraz decyzję w drugiej instancji i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne, na jakich te decyzje zostały oparte.
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. W myśl art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego określone w dekrecie z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). Wskazany artykuł
stanowiący o kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). W obecnie obowiązujących przepisach właściwość w tego rodzaju sprawach nie została przypisana żadnemu organowi, a także brak jest podstawy materialnoprawnej odpowiadającej art. 15 powołanego powyżej dekretu z dnia 18 kwietnia 1995 r.
Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) do właściwości starosty przeszły, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej i kompetencje kierowników tych urzędów, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dlatego też kompetencja do orzekania we wspomnianych sprawach w pierwszej instancji przeszłaby obecnie na starostę, a wiec organ samorządowy.
W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie - zdaniem WSA - brak jest zaś przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości w tych sprawach wojewody jako organu wyższego stopnia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem wyższego stopnia właściwym do oceny w trybie nadzoru decyzji prezydium powiatowej rady narodowej jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.
Dlatego też rozpoznanie wniosku z dnia 6 czerwca 2002 r. F. A. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o przejęciu nieruchomości rolnej przez Wojewodę W. a następnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadziły niewłaściwe rzeczowo organy i wobec tego wydane przez te organy decyzje są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną F. A.. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez uznanie, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty orzekającego w kwestiach związanych z przejęciem gruntów przez Państwo na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest samorządowe kolegium odwoławcze, podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika, że jest nim wojewoda. Wobec tego zarzutu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddziału Terenowego w P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego są decyzje stwierdzające nieważność decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1959 r., mocą której przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną S. A. położoną w miejscowości G.. Podstawą prawną tej ostatniej decyzji był przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). Przewidywał on możliwość przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych porzuconych przez ich właścicieli. Przejęcie to
miało więc charakter nabycia własności przez Państwo w drodze nacjonalizacji, które w obecnie obowiązujących przepisach, w szczególności w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie występuje. Powstaje więc problem, czy sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 15 wymienionego wyżej dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. można uznać za sprawę określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyganą w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie jednocześnie wskaże, że organem wyższego stopnia, właściwym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wojewoda.
Należy podzielić trafność ustaleń z motywów zaskarżonego wyroku, iż w obecnie obowiązujących przepisach właściwość w sprawach o przejęcie gruntów na rzecz Państwa nie została przypisana żadnemu organowi, a także brak jest podstawy materialnoprawnej odpowiadającej art. 15 powołanego wyżej dekretu z 18 kwietnia 1955 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł też do słusznego wniosku, iż kompetencja do orzekania w takich sprawach przeszłaby, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, na starostów. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
NSA w motywach uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00 (publ. w ONSA 2000, nr 4, poz. 139) stwierdził, że z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które należały dotychczas do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w takich sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze. W sytuacji natomiast zadań zleconych z zakresu administracji rządowej właściwy jest, jako organ wyższego stopnia wojewoda.
Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że organem wyższego stopnia w rozumieniu tego Kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że szczególne ustawy stanowią inaczej. Jak zostało wyjaśnione w orzecznictwie NSA (por. postanowienie z 8 czerwca 2001 r., I SA 2148/00, Lex nr 75515; z 19 grudnia 2000 r., I SA 1774/00, Lex nr 54172 i inne) art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "ustawy szczególnej" o jakiej mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Oba te przepisy są z kolei "przepisami stanowiącymi inaczej" o jakich mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje w sprawach, o których mowa w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odpowiadając na postawione wyżej pytanie, czy sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 15 dekretu z 19 kwietnia 1955 r. można uznać za sprawę określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, iż wykładnia systemowa, celowościowa i historyczna art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. określa zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1 - w dziale "przepisy ogólne"). Jest to podstawowy akt prawny, obejmujący kompleksowo całość problematyki dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W sytuacji, gdy obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji do orzekania o nacjonalizacji nieruchomości kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnych należy rozwiązywać w oparciu o przepisy tej ustawy. Przemawia za tym też historyczny rozwój art. 9a ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
W pierwotnym brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. ten przepis, dodany ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami publikowaną w Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 (art. 137) stanowił, że "od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody". Po zmianie wprowadzonej z dniem 15 lutego 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70) uzyskał on brzmienie: "Od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości przysługuje stronie odwołanie do wojewody". Ostatnia zmiana wprowadzająca obecne brzmienie tego przepisu została wprowadzona z dniem 22 września 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Jak zostało wyjaśnione w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca
2001 r. (sygn. OSA 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95) celem tych zmian było spowodowanie, że określone tą ustawą sprawy z zakresu administracji rządowej, należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, będą objęte właściwością wojewody jako organu wyższego stopnia, bez jakiegokolwiek rozróżnienia, czy chodzi o funkcje organu odwoławczego, czy organu nadzoru. Zmiany te nie zawęziły natomiast zakresu przedmiotowego objętego art. 9a omawianej ustawy, który w dalszym ciągu dotyczy wszystkich kwestii rozstrzyganych decyzjami, dotyczącymi nieruchomości Skarbu Państwa, a więc również stwierdzenia nieważności dawnych decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w drodze nacjonalizacji. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia, który zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw
związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest wojewoda. Wniosek ten jest zgodny z przyjmowanym od dawna w orzecznictwie NSA poglądem (por. wyroki sygn. akt IV SA 2005/96, IV SA 164/96, IV SA 1431/96 i IV SA 567/98 powołane w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, publ. w ONSA 2000, nr 4, poz. 139), że o właściwości organu do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracji dotyczących nieruchomości przesądza to, czyją własność nieruchomości te stanowią.
Skarga kasacyjna trafnie więc zarzuciła obrazę art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż o nieważności przedmiotowej decyzji orzekły organy rzeczowo niewłaściwe. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA zasądził od skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną poniesione przez niego koszty postępowania kasacyjnego.