Tezy
Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Roman Hauser Andrzej Gliniecki Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski (sprawozdawca) Maria Rzążewska (współsprawozdawca) Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. G. w sprawie ze skargi kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05 w sprawie ze skargi R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego własności czasowej po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r., na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1971/06 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Uzasadnienie
W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. oddalającego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, skład orzekający przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały
Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących poważne wątpliwości, wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...], odmówiło W. S.-B. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], uzasadniając, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym w dniu 28 października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze Polskim Nr 77-A, teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej.
Na wniosek następców prawnych byłych właścicieli - R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i W. L. - o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości, obecnie wchodzącej w skład działek o nr ew. [...] i [...], Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej ww. działek, w uzasadnieniu decyzji wskazując, że obowiązujący w 1950 r. plan zagospodarowania przestrzennego ustalał dla terenu przedmiotowej nieruchomości cele użyteczności publicznej wraz z drogami i urządzeniami pomocniczymi, a ponieważ istota własności czasowej sprowadzała się do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi, to w konsekwencji "właściciel czasowy", w granicach określonych przez ustawy, mógł rozporządzać i korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W tej sytuacji, wyłączona była - zdaniem organu - możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim
przeznaczeniu nieruchomości chodziło o korzystanie z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało zatem o jego ogólnodostępnym charakterze, a oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, zdaniem organu, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną, zaś odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczącego tego, że przed wojną w budynku znajdującym się na nieruchomości prowadzono kursy dla kierowców, zakład fryzjerski, sklep obuwniczy, a uprzednio też schronisko dla samotnych kobiet, a więc działalność mieszczącą się w pojęciu użyteczności publicznej, stwierdził, że schronisko powstało w 1898 r. i zostało przeniesione na ul. E. (K.) i ul. E. i wobec tego nie ma to żadnego wpływu na sposób korzystania z gruntu w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia z 1950 r., natomiast pozostała działalność nie mieściła się w zakresie użyteczności publicznej.
W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono organowi dowolność interpretacji pojęcia przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, przez niewzięcie pod uwagę, że mieści się w nim wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa, jak i poszczególnych jego członków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2362/05, oddalił skargę R. M., J. B., M. D., I. S. B. i E. Ł., stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd ocenił, iż Minister Infrastruktury trafnie podniósł, że w sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości chodziło o możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom, gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania), a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntu dla celów indywidualnych. Byłoby to sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. Aprobatę dla prezentowanego poglądu można odnaleźć - podkreślił Sąd
- w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i na dowód tego przywołał wyroki: z dnia 14 lipca 2004 r. (OSK 348/03) i 26 lipca 2004 r. (OSK 352/04). Sąd podniósł nadto, że zarzut skargi nie może być uwzględniony, gdyż poddane kontroli nadzorczej orzeczenie administracyjne powinno być oceniane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w latach 50 ubiegłego wieku, a w tym czasie nie było ustawowej definicji "użyteczności publicznej". Przepis art. 2 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) przewidywał, iż planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów krajowych, regionalnych oraz miejscowych, opracowanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa, która nie dopuszczała realizacji celów publicznych przez podmioty "prywatne". Pośrednio świadczyć o tym może, znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie, Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia 11 listopada 1948 r.
(L.dz. 034-1449) w sprawie projektu odbudowy domu przy ul. [...], w którym powołano się na polecenie Ministra Odbudowy z dnia 14 lutego 1948 r. (L.dz. V-1-752/48), zawierające informację o budowie na wskazanej nieruchomości Miejskiego Ośrodka Informacji w Warszawie.
W skardze kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I. S.-B. i E. Ł. zarzucili:
naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi oraz przyjęcie, iż organ administracji wydający, w oparciu o ten przepis, decyzję w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości nie musi badać woli byłego właściciela w zakresie przyszłego korzystania z nieruchomości;
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnym przyjęciu, iż nie można przyznać prawa własności czasowej osobie, która na przedmiotowym gruncie prowadziła działalność w zakresie kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego, czy sklepu obuwniczego, podczas gdy tego rodzaju działalność mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej (będąc dostępna dla całego społeczeństwa, jak i jego poszczególnych członków) oraz polegające na dowolnym przyjęciu, iż wystarczającym dowodem dla ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z celami użyteczności publicznej jest ustalenie braku aktywnego działania dotychczasowego właściciela, który
powinien wyrazić chęć zmiany wykorzystania gruntu, podczas gdy z treści art. 7 ust. 2 ww. dekretu wynika domniemanie dla przyznania własności czasowej, co oznacza, że to nie właściciel ma w sposób aktywny wykazać istnienie przesłanek przyznania własności czasowej, lecz właśnie organ musi jednoznacznie wykazać istnienie przesłanek odmowy przyznania własności czasowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela musi być niezgodne z planem i że realizacja tego celu nie wiąże się ze stosunkami własnościowymi (np. wyroki z dnia 11 grudnia 1998 r. IV SA 434/97, z dnia 19 listopada 2001 r. I SA 640/00, z dnia 30 lipca 2003 r. I SA 2564/01).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną zauważył, że zarówno w decyzjach nadzorczych dotyczących orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], jak i w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., zaprezentowany został pogląd, iż w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Takie też stanowisko zajął - zdaniem składu orzekającego - Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 352/04 i z dnia 14 lipca 2004 r. OSK 348/04, które powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny, a w których stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości na cele
publiczne co do zasady wyłącza możliwość przyznania prawa własności czasowej, czy wręcz, że takie przeznaczenie "wykluczało możliwość przyznania tej własności na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu". Jednak w skardze kasacyjnej powołano się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 1998-2003, z których wynika teza wprost przeciwna, bowiem sprowadzająca się do twierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne nie wykluczało automatycznie przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, ale konieczne było poczynienie ustaleń co do możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem składu przedstawiającego zagadnienie prawne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii było w zasadzie jednolite, to jednak, mając na uwadze przywołane rozstrzygnięcia zapadłe w 2004 r., należy dojść do wniosku, że przyjmowane są dwa przeciwne poglądy. O ile przed 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko, które sprowadzało się do tego, że samo przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodnie z planem, a zatem przeznaczenie pod użyteczność publiczną nie musiało, z zasady, stanowić przeszkody do przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, to po tej dacie przyjmowano stanowisko, że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną wyłącza, co do zasady, możliwość przyznania prawa z art. 7 ust. 2. Wyłoniło się zatem zagadnienie budzące poważne wątpliwości prawne, sprowadzające się do pytania: czy przeznaczenie nieruchomości
w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza, co do zasady, możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Argumentacja stanowiska opowiadającego się za wyłączeniem możliwości przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu, w sytuacji przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w czasie rozpoznawania wniosków o przyznanie własności czasowej, a więc także art. 100 i następnych Prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946 r. dotyczących własności czasowej, które wyłączały możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela na zasadach własności czasowej, jeżeli grunt ten w planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Przytoczono przy tym wyrażony w doktrynie pogląd (np. J. Wasilkowski, Własność wg prawa rzeczowego, "Przegląd Notarialny" 1/47/52), że właściciel czasowy miał ograniczoną własność w zakresie czasu jej trwania, ale pełną co do jej treści, wynikającej z art. 28 Prawa rzeczowego, co oznaczało korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Wskazano również art. 2 dekretu z dnia 2
kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowywaniu przestrzennym kraju, który nie dopuszcza realizacji celów publicznych przez osoby prywatne. Wobec tego istniałaby oczywista sprzeczność korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, będącego właścicielem czasowym, z przeznaczeniem nieruchomości w planie dla realizacji celu publicznego, co z założenia oznacza możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób.
Jednak należy mieć na względzie, co podkreśla skład orzekający NSA, że użyteczność publiczna nie była pojęciem zdefiniowanym, natomiast mieściło się w niej to wszystko, co było dostępne całemu społeczeństwu, jak i poszczególnym członkom. Takie rozumienie pojęcia "użyteczność publiczna", na styku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wcale nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu zgodnie z planem zagospodarowania, przeznaczającym nieruchomości pod użyteczność publiczną. Nie tylko łatwo sobie wyobrazić, że prywatne budynki mogły służyć użyteczności publicznej (w orzecznictwie NSA była mowa o hotelach), tj. realizacji celu ważnego dla ogółu społeczeństwa i dla niego dostępnego, bowiem niezawężonego do zaspokajania potrzeb jednostki czy tylko określonej grupy społecznej w oparciu o kryteria członkostwa i przynależności do tej grupy, ale wręcz taką rolę pełniły i pełnią nadal. Użyteczność publiczna nie ma związku ze stosunkami własnościowymi i własność prywatna może jej służyć. Nawet jeśli powołany dekret
z dnia 2 kwietnia 1946r. nie dopuszczał realizacji celów publicznych przez podmioty prywatne, to nie oznaczało to, że ich realizacji nie mogła służyć własność prywatna, jak działo się w całej Polsce (wykorzystywanie budynków prywatnych na biura urzędów, hotele, szkoły, sądy itp.), a tylko w Warszawie nie byłoby to możliwe. Jeżeli wiążąc ustalenia planu co do użyteczności publicznej z art. 7 ust. 2 dekretu, który jako przesłankę przyznania prawa przyjmuje regułę możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem, to przyjęcie założenia, że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną automatycznie wyłącza możliwość zgodności korzystania z gruntu z planem, narusza tę przesłankę. Spełnienie bądź nie tego warunku dekretowego, nie może być z góry założone, konieczne jest poczynienie ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem. Może się bowiem okazać, że takie pogodzenie jest możliwe, a nawet, że takie wykorzystanie nieruchomości, tj.
zgodne z planem, w wypadku przeznaczenia pod użyteczność publiczną, jest nie tylko możliwe, ale już spełnione. Jeśli bowiem dotychczasowy właściciel nie wykorzystał swojej nieruchomości wyłącznie dla celów indywidualnych, całej lub jej części, ale dostępna ona była ogółowi, bowiem prowadzona w niej była działalność, z której mogli korzystać inni, to nie można twierdzić, a priori, że korzystanie z nieruchomości nie da się pogodzić z planem zagospodarowania.
Wskazane wyżej rozbieżności w stanowiskach, zdaniem składu orzekającego, mają o tyle znaczenie w sprawie, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego), zobligowany jest brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) można mówić wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jednoznacznym przepisem prawa. Uzasadnione było zatem przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 187 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tego zagadnienia prawnego.
Minister Infrastruktury powołując się na opinię Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz prokurator Prokuratury Krajowej wnieśli o podjęcie uchwały, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w tym postępowaniu, wniósł o podjęcie uchwały, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Podejmując uchwałę skład siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Unormowana w przepisie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć objaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady. Nie może dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego.
Jeżeli tak, to w pierwszej kolejności ocenie poddać należy, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jest niewątpliwie problemem, czy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej dekretem o gruntach warszawskich, istniała możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy wówczas gdy plan zabudowania przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej? Przy tak sformułowanym zagadnieniu prawnym od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Jeżeli odpowiedź byłaby przecząca, właściwy organ administracji, stwierdziwszy, iż nieruchomość została przeznaczona w planie na cele użyteczności publicznej, niejako "automatycznie" odmawiałby przyznania prawa wieczystej dzierżawy. Inaczej rzecz kształtowałaby się przy odpowiedzi twierdzącej. Istniałaby wtedy konieczność czynienia ustaleń co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z planem.
Co prawda przedstawione zagadnienie prawne zostało nieco inaczej sformułowane, a mianowicie: czy przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej wyłącza "co do zasady" możliwość przyznania wieczystej dzierżawy?, to w istocie składowi orzekającemu chodziło o to, czy fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania na cele użyteczności publicznej wyłącza (w ogóle a nie tylko "co do zasady"), możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy? i w tym kontekście należy rozumieć zagadnienie prawne. O takim zamiarze składu orzekającego świadczy uzasadnienie do postanowienia, którym przedstawiono składowi powiększonemu zagadnienie do rozstrzygnięcia.
Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących bezpośrednio przedstawionego zagadnienia prawnego należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.
Po pierwsze, przedmiotem postępowania jest sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r.), odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, co oznacza, że przedstawione zagadnienie należy rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Jest to o tyle ważne, że stan prawny, który należy brać pod uwagę w toku wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich ulegał zmianie. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu o gruntach warszawskich, ale innych regulacji, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu o gruntach warszawskich.
Po drugie, jakkolwiek art. 7 dekretu o gruntach warszawskich posługuje się pojęciami "prawo wieczystej dzierżawy" oraz "plan zabudowania", to pojęcia te, w czasie wydawania kwestionowanej decyzji zostały zastąpione innymi pojęciami prawnymi. Prawo wieczystej dzierżawy, o którym mowa w art. 7 dekretu zostało zastąpione, z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, tj. z dniem 1 stycznia 1947 r., prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych; Dz. U. Nr 57, poz. 321). Po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), tj. z dniem 22 października 1961 r., prawo własności czasowej zostało zastąpione prawem użytkowania wieczystego. Natomiast określenie "plan zabudowania" zastąpiło określenie "plan zagospodarowania przestrzennego", po wejściu w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu
przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109). Tak więc w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej w 1950 r. na podstawie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, należy mieć na uwadze, że przepis ten dotychczasowemu właścicielowi gruntu (następcom prawnym właściciela), będącemu w posiadaniu gruntu, przyznawał roszczenie o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej a gmina miała obowiązek uwzględnić to roszczenie, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich, w tym powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz szczególnych przepisów dotyczących
m.st. Warszawy (np. ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy; Dz. U. Nr 52, poz. 268).
Plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1950 r. został wydany w czasie obowiązywania powołanej ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, która w art. 14 wyłączała stosowanie do obszaru m.st. Warszawy wskazanych przepisów powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Do takiego planu należy odnieść wyjaśnienie zagadnienia prawnego, czy przeznaczenie w planie terenu na cele użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem dotychczasowemu właścicielowi (jego następcom prawnym) prawa własności czasowej do gruntu znajdującego się na tym terenie.
Przystępując do rozstrzygnięcia tak sformułowanego zagadnienia prawnego trzeba zauważyć, że istotne znaczenie ma w tej mierze samo pojęcie "użyteczności publicznej".
Poszukując treści tego pojęcia odwołać się należy do obowiązujących wówczas przepisów prawa. Problem w tym, że ani współcześnie, ani też w czasie obowiązywania przedmiotowego planu zabudowania i orzekania w niniejszej sprawie, ustawodawca nie definiował expressis verbis tego pojęcia. Co więcej takich jednoznacznych definicji nie ma w literaturze przedmiotu. Również odwołanie się do języka potocznego nie jest wystarczające. Stosownych definicji nie ma ani w ogólnych encyklopediach (zob. np. Nowa encyklopedia powszechna PWN, Warszawa 1995), ani nawet w encyklopediach prawniczych (zob. np. Wielka encyklopedia prawa, Wyd. Prawo i Praktyka gospodarcza, Warszawa 2000). Z kolei w literaturze fachowej instytucja ta jest przedmiotem zainteresowania fragmentarycznego (zob. np. S. Piątek, Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej jako instytucja gospodarcza, Wyd. IOZiDK, Warszawa 1986). W tej sytuacji nie pozostaje nic innego jak próba wyjaśnienia treści przedmiotowego pojęcia na podstawie funkcji i miejsca jakie
instytucja użyteczności publicznej pełni w państwie.
Na wstępie skonstatować należy, że istotną cechą pojęcia "użyteczność publiczna" jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Owa powszechna dostępność została podniesiona w niniejszej sprawie do rangi cechy wyróżniającej użyteczność publiczną, zyskując aprobatę zarówno organu administracyjnego, jak i orzekającego w tej sprawie Sądu pierwszej instancji. Zdaje się też zyskiwać akceptację składu orzekającego, przedstawiającego do rozstrzygnięcia, składowi powiększonemu, przywołane na wstępie zagadnienie prawne.
Tymczasem powszechna dostępność, aczkolwiek jest niewątpliwie ważną cechą użyteczności publicznej, to nie jest jedyną, określającą jej istotę. Sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z niej jeszcze działalności, która może być określona mianem użyteczności publicznej. Innymi słowy: nie wszystko to co jest powszechnie dostępne, a nawet społecznie użyteczne, jest użytecznością publiczną.
Użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko co nie jest związane z realizacją tych zadań nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne.
O zakresie tak rozumianej użyteczności publicznej decyduje, choć nie zawsze ustawodawca. To on określa jakie konkretnie zbiorowe potrzeby społeczne będą zaspokajane i na jakich warunkach.
W praktyce zdecentralizowanego państwa demokratycznego o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w zasadzie w czterech kategoriach spraw: infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa, ochrona zdrowia itp.), infrastruktury społecznej (szkolnictwo, ochrona zdrowia itp.), porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Oczywiście nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog ten nie obejmuje, pozostających poza sferą zainteresowania w niniejszym przypadku, usług publicznych o szczególnym charakterze, świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej (podmioty gospodarcze, stowarzyszenia itp.).
Jeżeli chodzi o katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej jaki kształtował się w okresie kiedy podejmowano zaskarżone rozstrzygnięcie, to w ślad za, determinowanymi ówczesnymi warunkami ustrojowymi, istotnymi ograniczeniami własności prywatnej, umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w regulacji art. 5 ust. 2 pkt 2a i b powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w której, choć nie sprecyzowano celów użyteczności publicznej w owym czasie, to dokonując egzemplifikacji zakreślono je szeroko, zaliczając do nich, obok celów kulturalno-oświatowych i wojskowych, cele kultu religijnego.
Jeżeli tak, to już z tego faktu należy wnosić, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej przez podmioty spoza administracji publicznej. Trudno byłoby bowiem racjonalnie założyć, że zamiarem ustawodawcy było, aby cele kultu religijnego były realizowane wyłącznie przez administrację publiczną. Za poglądem, iż cele użyteczności publicznej mogły być w owym czasie realizowane przez podmioty spoza struktur administracji zdaje się też przemawiać redakcja samego przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Jeżeli bowiem cele użyteczności publicznej były wówczas określone na tyle szeroko, że przeznaczenie gruntu na te cele w planie było zjawiskiem częstym, to można przyjąć, że gdyby ówczesny ustawodawca chciał całkowicie wyłączyć możliwość przyznania prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej), wówczas gdy grunt został przeznaczony w planie pod użyteczność publiczną, to zrobiłby to w sposób jednoznaczny, odpowiednio redagując przywołany wyżej przepis.
Rozwijając ten aspekt sprawy, należy stwierdzić, iż w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele
użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie prawa własności czasowej wiązało się z określeniem warunków korzystania z gruntu, z uwzględnieniem przepisów o własności czasowej.
Trzeba też zauważyć, że - wbrew temu co twierdzi skład orzekający - z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r., nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. Przywołany w tej mierze art. 2 tego dekretu ustanawia co prawda zasadę gospodarki planowej i działania zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa, ale z tego nie można jeszcze wyciągać wniosku jaki wysnuł w tej mierze Sąd pierwszej instancji oraz skład orzekający NSA. Wręcz przeciwnie trzeba uznać, że skoro ustawodawca expressis verbis nie postanowił inaczej, to cele użyteczności publicznej mogły być ówcześnie realizowane nie tylko przez podmioty państwowe i samorządowe. Tym bardziej że niektóre ustawy szczególne z tamtego czasu wprost dopuszczały realizację celów publicznych przez podmioty spoza struktur państwowych (samorządowych), np. w zakresie prowadzenia hoteli uznanych za obiekty użyteczności publicznej na mocy
obowiązującego w pierwszych latach Polski Ludowej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Przede wszystkim zaś trzeba przywołać obowiązującą w czasie, o którym mowa, ustawę z dnia 11 marca 1932 r. o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych i wychowawczych (Dz. U. Nr 33, poz. 343), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że szkołę może założyć obywatel polski. Podobnie było z zakładami leczniczymi, które będąc obiektami użyteczności publicznej mogły być wówczas prowadzone przez fundacje, kongregacje oraz związki i stowarzyszenia religijne, na mocy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434). To utwierdza w przekonaniu, że aczkolwiek cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, to nie można wykluczyć tego, iż mogły być niekiedy podejmowane i
realizowane przez podmioty spoza tej administracji, w tym osoby fizyczne.
Warto w tym miejscu wskazać także przepis art. 37 powołanego dekretu z 1946r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w brzemieniu pierwotnym, w którym przyjęto unormowanie, że jeżeli po upływie roku od rozpoczęcia realizacji planu zagospodarowania przestrzennego nie przystąpiono do użytkowania gruntu lub nie podjęto inwestycji na cele określone w planie, to Skarbowi Państwa, samorządowi terytorialnemu, a nawet samorządowi zawodowemu lub samorządowi gospodarczemu służy prawo nabycia tego gruntu na powyższe cele w drodze wywłaszczenia. Potwierdza to, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji tych celów nie tylko przez podmioty publiczne.
Nadto nie można było ówcześnie wykluczyć użycia własności prywatnej do realizacji celów publicznych (wykorzystywanie budynków i gruntów pod nimi na urzędy, szkoły itp.). Tym bardziej że nawet w tamtym systemie realizacja celów użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Innymi słowy nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie ([...] stycznia 1950 r.) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu
z planem.
Nie bez znaczenia dla przyjętej interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich pozostaje i to, że brak jest podstaw do tego, aby przepisy, które wprowadzały "rewolucyjne" ograniczenia prawa własności interpretować rozszerzająco. Wręcz przeciwnie należy je wykładać zawężająco, zwłaszcza wtedy, gdy - jak w niniejszym przypadku - były stanowione pod rządami Konstytucji Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 prawo własności (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). W tym też kierunku poszło orzecznictwo sądowe, a wymownym tego wyrazem jest stanowisko Sądu Najwyższego, które choć wypowiedziane na gruncie ustawy nacjonalizacyjnej, to znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku (nie można wyjaśniać przepisów nacjonalizacyjnych w kierunku ograniczenia prawa własności w drodze wykładni rozszerzającej - wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47). Takie też stanowisko było prezentowane w uzasadnieniu uchwał NSA (np. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS
2/07; ONSAiWSA z 2008 r., z. 1, poz. 5). Nie oznacza to oczywiście, że orzekając można abstrahować od, determinowanego ówczesnymi warunkami ustrojowymi, systemu prawnego. Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania.
Niezależnie od tego trzeba wskazać jeszcze jeden istotny - jak się zdaje - argument przemawiający za tym, że nie można przyjąć, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej "automatycznie" przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) i zwalniało od obowiązku czynienia ustaleń w sprawie. Chodzi o uwzględnienie kwestii, w jakim stopniu ogólne powołanie się w planie na cele użyteczności publicznej bez ich bliższego określenia, wpływało na możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej. Rozpoznając sprawę, nie można się uchylić od oceny tej kwestii. Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, mimo centralizacji planowania przestrzennego, jaką wprowadzał, stanowiąc m.in., że plany miejscowe sporządza się na podstawie planów regionalnych, a nawet wytycznych regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego (art. 6 ust. 1), określał treści aktów planowania, zobowiązując w art. 6 ust. 2
pkt 2 lit. b i c, aby plany miejscowe w miarę konkretnie ustalały przeznaczenie terenów na cele użyteczności publicznej (pod place publiczne, parki, drogi i inne podobne urządzenia). Należy zatem uznać, że i pod rządami powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. uchwalanie planów powinno następować w zgodzie z ówczesnym prawem, bez nadużywania stosownych uprawnień. Odnosi się to w równym stopniu do m.st. Warszawy, gdzie plan uchwalała, z mocy art. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268), Naczelna Rada Odbudowy m.st. Warszawy, a nie Rada Miasta. Jeżeli tak, to nie jest pozbawione znaczenia prawnego to, w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie terenu w planie na tyle ogólnie, żeby później arbitralnie, w trybie decyzyjnym, rozstrzygać o sposobie jego zagospodarowania, nie może być pominięte w toku oceny legalności kwestionowanej decyzji. Tym bardziej że kreowana przepisami powołanego dekretu z 1946 r. zasada planowego rozwoju
przestrzennego kraju zobowiązywała do w miarę szczegółowego określania tego rozwoju w aktach planowania. Zatem, ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.
Nadto trzeba podnieść, że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń.
Na zakończenie trzeba stwierdzić, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotąd nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Gmina miała bowiem obowiązek, stosowanie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), a to oznacza, że zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotąd na gruncie prowadzona.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Przyjęcie takiego stanowiska, co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa. Ocena w tym zakresie nie wchodzi w zakres rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.