Tezy
Kolejność zadań radiofonii i telewizji wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 2001 nr 101 poz. 1114/ nie jest ich zestawieniem według kryterium ważności bądź rangi. Dopiero w porównaniu z unormowaniem zawartym w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stopień realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, stwarza podstawę do wybrania spośród wniosków koncesyjnych takiego, który istniejące oczekiwania społeczne najpełniej uwzględnia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Eliza Skibińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 269/01 w sprawie ze skargi "R. W." Spółki z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 1 września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiofonicznego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz "R. W." Spółki z o.o. w K. 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem została uchylona decyzja Przewodniczącego KRRiT z 1 września 2000 r. Nr [...], utrzymana nią w mocy jego decyzja z 26 maja 2000 r. Nr [...] oraz poprzedzające je uchwały KRRiT z 10 maja 1999 r. Nr [...], z 18 kwietnia 2000 r. Nr [...] i z 11 lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania Związkowi Harcerstwa Polskiego prawa do rozpowszechniania programu radiofonicznego za pomocą częstotliwości w paśmie 85,5 - 109 MHz ze stacji nadawczej w K. i odmowy przyznania tego prawa pozostałym uczestnikom postępowania, w tym Spółce "R. W.". W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że powodem uchylenia tych rozstrzygnięć było ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Chodziło głównie o brak porównania wniosków ubiegających się o tę samą częstotliwość podmiotów w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114).
Z analizy programów radiowych nadawanych przez rozgłośnie, w których udziały ma Spółka "A.", nie wynika, dlaczego znaczne ujednolicenie ich struktury gatunkowej w porównaniu z koncepcją programu Spółki "R. W." nie odpowiada wymaganiom programowym określonym w art. 10 ust. 1 i art. 15-15 b tej ustawy. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę na sprzeczne ze sobą stwierdzenia o braku dostatecznie przygotowanej i kompletnej koncepcji programu Spółki "R. W." i jej pokrywaniu się z programami Spółki "A." będącej także udziałowcem pierwszej z nich. Po nadesłaniu ramówki programu nadawczego przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzut ten - w ocenie Sądu - stał się zresztą nieaktualny. Nie można też mówić o wyraźnej dominacji i decyzyjnym wpływie Spółki "A." na strukturę gatunkową programu radiowego Spółki "R. W.", skoro ma ona tylko 50% udziałów. Sąd wskazał art. 29 ustawy o NSA jako podstawę prawną uchylenia również uchwał KRRiT.
Przewodniczący KRRiT wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 101 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o NSA oraz art. 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o NSA uzasadnił wniesieniem skargi po trzydziestodniowym terminie, który upłynął 15 października 2000 r., powodując konieczność jej odrzucenia bez możliwości merytorycznego rozpoznania. Naruszenie pozostałych ww. przepisów było natomiast konsekwencją wydania wyroku przy założeniu, że Przewodniczący KRRiT nie dokonał wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia sprawy w aspekcie spełnienia wszystkich przesłanek art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o
radiofonii i telewizji oraz porównania wniosków koncesyjnych Spółki "R. W." i ZHP. Takie założenie Sądu nie było trafne, gdyż przy rozstrzyganiu sprawy organ negatywnie ocenił ogólnikowe zamierzenia programowe Spółki "R. W." hasłowo pokrywające się z programami Spółki "A." nadawanymi przez należące do niej stacje radiowe oraz uwzględnił przedstawione propozycje realizacji zadań rozgłośni ZHP przy kształtowaniu obywatelskich postaw i kultury politycznej odbiorców jej audycji. Skoro takiej sytuacji nie zmieniła również bardzo ogólna tygodniowa ramówka programu Spółki "R. W." nadesłana przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to interes publiczny przemawiał za przyznaniem koncesji ZHP, którego wniosek jako jedyny spośród wszystkich ośmiu uczestników postępowania koncesyjnego odpowiadał wymogom ustawowym. Zdaniem Przewodniczącego KRRiT nie było potrzeby dokonywania szczegółowych porównań zamierzeń programowych ZHP i "R. W." na tle art. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, z uwagi na przyjętą w sprawie metodę
negatywnej selekcji programów pozostałych - z wyjątkiem ZHP - uczestników postępowania.
Spółka "R. W." wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, aprobując w pełni jako zasadną argumentację zawartą w motywach wyroku. W szczególności podkreśliła, że bez wezwania jej do usunięcia braków wniosku koncesyjnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przewodniczący KRRiT nie mógł wydać decyzji, która winna być zawsze poprzedzona oceną kompletnych wniosków i ich porównaniem pod kątem wybrania najlepszej propozycji programowej. Braku takiej oceny nie można zastąpić zastosowaną metodą negatywnej selekcji niekompletnych wniosków dodatkowo nietrafnie powiązanej z twierdzeniem o dominacji i decyzyjnym wpływie Spółki "A." na strukturę gatunkową programu Spółki "R. W.", w której ma jedynie 50% udziałów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o NSA nie jest zasadny. Koniec terminu zaskarżenia ostatecznej decyzji Przewodniczącego KRRiT przypadł na 15 października 2000 r. w niedzielę i dlatego przy wysłaniu skargi listem poleconym 16 października 2000 r. termin został zachowany w świetle art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA. W tej sytuacji skarga na ostateczną decyzję nie mogła być odrzucona jako wniesiona w terminie i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są też bezzasadne. Obu decyzjom Przewodniczącego KRRiT Sąd trafnie zarzucił naruszenie wymienionych przepisów k.p.a. i unormowań zawartych w ustawie o radiofonii i telewizji, polegające na braku porównania wniosków podmiotów ubiegających się o przyznanie tej samej częstotliwości na rozpowszechnianie programu radiofonicznego oraz braku uzasadnienia, dlaczego uwzględniono wniosek koncesyjny ZHP i pominięto wniosek Spółki "R. W." jako niespełniający kryteriów ustawowych.
Wg art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 tej ustawy zadaniem radiofonii i telewizji jest dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty i dorobku nauki, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki i popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Brak jest wystarczającej argumentacji do przyjęcia założenia, że kolejność zadań radiofonii i telewizji wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy jest ich zestawieniem wg kryterium ważności bądź rangi. Dopiero w porównaniu z unormowaniem zawartym w art. 36 ust. 1 pkt 1, stopień realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, stwarza
podstawę do wybrania spośród wniosków koncesyjnych takiego, który istniejące oczekiwania społeczne najpełniej uwzględnia. Organ koncesyjny dokonuje tego w ramach administracyjnego uznania przy wskazaniu okoliczności, które jego zdaniem wpłynęły na wynik sprawy. Takie konstrukcje prawne dają organowi uprawnienia do negatywnego załatwienia wniosków koncesyjnych obejmujących zadania radiofonii i telewizji już na danym terenie w sposób wystarczający realizowane i uwzględnienia wniosków dotyczących zadań dotychczas niejako zaniedbywanych. W razie braku możliwości zastosowania wymienionego kryterium, na sposób załatwienia sprawy musi wpłynąć rzetelne i dogłębne porównanie propozycji programowych zgłoszonych we wnioskach koncesyjnych, po ich ewentualnym uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Przypomniane powinności organu koncesyjnego nie zostały wykonane. Uchylone przez Sąd uchwały KRRiT, załączone do akt sprawy, nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia. Z kolei w decyzji Przewodniczącego KRRiT z 26 maja 2000 r. całą argumentację uzasadniającą pozytywne załatwienie wniosku koncesyjnego ZHP sprowadzono do następującego wywodu: "Stosując zawarte w przepisach o radiofonii i telewizji kryteria oceny wniosków Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uznała, że wnioskodawca posiada możliwości sfinansowania uruchomienia i prowadzenia działalności nadawczej za pomocą dodatkowej częstotliwości. Wnioskodawca posiada odpowiednio wyposażoną bazę produkcyjną." Nie było też żadnego merytorycznego nawiązania do propozycji programowych ZHP ani ich porównania z programami innych wnioskodawców, podobnie jak w ostatecznej decyzji z 1 września 2000 r. W obu decyzjach Przewodniczącego KRRiT nie różnicowano istoty wad formalnych i merytorycznych wniosku Spółki "R. W." z pominięciem unormowania zawartego w art. 64 § 2
k.p.a. dotyczącego trybu usunięcia braków podania (jest nim także wniosek koncesyjny) przed rozstrzygnięciem sprawy. Jednocześnie w sferze własnościowej spółek prowadzących koncesjonowane rozgłośnie z udziałem "A." dostrzegano zagrożenie i przeszkodę w uwzględnieniu wniosku Spółki "R. W." bez wykazania rzeczywistego jej wpływu na strukturę gatunkową programu. W decyzjach nie wykazano również, z jakich powodów i które przesłanki ustawowe nie zostały spełnione we wniosku Spółki "R. W." w przeciwieństwie do wniosku ZHP.
Zaskarżony wyrok mógł uwzględniać jedynie stan faktyczny i prawny z dnia wydania ostatecznej decyzji Przewodniczącego KRRiT, tj. 1 września 2000 r. Dokonywana obecnie w postępowaniu ze skargi kasacyjnej ocena tego wyroku musi również uwzględniać powyższą cezurę, gdyż inne okoliczności nie mogły być wówczas przez ten Sąd branie pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na ostateczną decyzję. Jest to zasadnicza przeszkoda uniemożliwiająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zupełnie nowej argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, której w postępowaniu administracyjnym Przewodniczący KRRiT oraz KRRiT w ogóle nie poruszali ani nawet w jakikolwiek sposób sygnalizowali w wydawanych decyzjach i podejmowanych uchwałach. Chodzi głównie o eksponowanie zadania radiofonii i telewizji z zakresu upowszechniania edukacji obywatelskiej, które mógł realizować ZHP po przyznaniu mu tej częstotliwości na rozpowszechniania programu radiowego. W postępowaniu administracyjnym można będzie do tej argumentacji
powrócić z uwzględnieniem przypomnianych obowiązków organu koncesyjnego i faktu, że ZHP ma już od 25 sierpnia 1994 r. koncesję na rozpowszechnianie programu radiofonicznego pod nazwą "R. H.".
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.