52

Postanowienie

z dnia 15 grudnia 1993 r.

Sygn. akt (S. 2/93)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Andrzej Zoll

Sędziowie TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Tomasz Dybowski

Lech Garlicki - sprawozdawca

Stefan Jaworski

Wojciech Łączkowski

Ferdynand Rymarz

Wojciech Sokolewicz

Janusz Trzciński

Błażej Wierzbowski

Janina Zakrzewska

w związku z rozpoznaną w dniu 6 października 1993 r. sprawą z wniosku Prokuratora Generalnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312), a w szczególności o ustalenie: czy do postępowań w sprawach określonych w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach, o których mowa w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 109, poz. 470 z 1991 r. oraz z 1993 r. Nr 47, poz. 213)

postanowił:

zasygnalizować Sejmowi RP lukę w prawie, polegającą na braku określenia w ustawie z 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312), jak i w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 490 oraz: 1993 r. Nr 47, poz. 213) szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym:

- w sytuacji, gdy ma on wydawać orzeczenie o sprzeczności działalności partii politycznej z Konstytucją RP, a także

- w sytuacji, gdy ma on wydawać orzeczenie o zakazie działalności partii politycznej w przypadku, gdy działalność ta zmierza do zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju RP lub wyraża się organizowaniem przez władze partii stosowania przemocy w życiu publicznym.

UZASADNIENIE

1. W uchwale z dnia 6 października 1993 r. (W. 15/92) w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym i w uchwale Sejmu z 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym możliwe jest tylko w sprawach o wydanie orzeczenia o sprzeczności z Konstytucją celów partii politycznej określonych w statucie lub programie tej partii. Przepisy powyższe nie mają natomiast zastosowania w pozostałym zakresie spraw, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, tzn. w orzekaniu o sprzeczności działalności partii politycznej z Konstytucją, a także w orzekaniu o zakazie działalności partii politycznej w przypadku, gdy działalność ta zmierza do zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej lub wyraża się organizowaniem przez władze partii stosowania przemocy w życiu publicznym. Nie istnieje też żadna inna regulacja ustawowa określająca postępowanie we wskazanych rodzajach spraw.

Tym samym mamy do czynienia z luką w prawie polegającą na tym, że ustawodawca nałożył na Trybunał Konstytucyjny obowiązki: orzekania o sprzeczności działalności partii politycznej z Konstytucją oraz orzekanie o zakazie działalności partii politycznej, nie określając jednocześnie procedury ich realizacji. Powoduje to, że Trybunał nie może wydawać orzeczeń w powyższych kategoriach spraw, pomimo że art. 5 ustawy o partiach wyraźnie przewiduje możliwość ich wydawania.

Taki stan rzeczy jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Brak regulacji proceduralnych nie pozwala bowiem na wypełnienie tej części jego dyspozycji, która nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekanie o sprzeczności z Konstytucją działalności partii politycznej.

2. W uchwale z 6 października 1993 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że powyższej luki w prawie nie da się usunąć w drodze wykładni prawa, nie jest to więc luka pozorna. Usunięcie takie możliwe byłoby bowiem tylko poprzez przyjęcie, iż ustawę o Trybunale Konstytucyjnym stosuje się na zasadzie analogii do wskazanych wyżej spraw. Zastosowanie zasady analogii jest jednak niedopuszczalne, w szczególności z uwagi na:

- odmienną rodzajowość trybu postępowań, o których mowa w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i w ustawie o partiach politycznych: o ile bowiem postępowania określone w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym odnoszą się do badania wzajemnych relacji norm prawnych lub ustalania ich interpretacji, to postępowania określone w ustawie o partiach politycznych wymagają (poza jednym wyjątkiem) dokonania oceny faktów i subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określone normy prawne;

- powiązanie postępowania w sprawach partii politycznych z konstytucyjnymi wolnościami obywateli, a zwłaszcza wolnością zrzeszania się (art. 84 ust. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych), jako że wszelkie regulacje w tym zakresie objęte są zasadą wyłączności ustawy i braku wyraźnej regulacji ustawowej nie można wypełniać w drodze analogii.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż powyższą lukę w prawie można wypełnić tylko w wyniku działań prawotwórczych.

3. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że działania te muszą przybrać formę ustaw. Wszelkie regulacje praw, wolności i obowiązków obywateli zaliczają się, jak wiadomo, do zakresu tzw. wyłączności ustawy. Zarówno więc kwestie ogólnej wolności zrzeszania się (art. 84 ust. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych), jak i wolności działania partii politycznych (art. 4 ww. przepisów) są objęte zakresem wyłączności ustawy.

Regulacja ustawowa jest w szczególności konieczna dla:

- określenia trybu postępowania w poszczególnych stadiach procesowych;

- ustalenia statusu (praw i obowiązków) partii politycznej w toczącym się postępowaniu, a w pierwszym rzędzie do sytuacji partii musi odnosić się prawo do obrony, tak w formalnym jak i w materialnym ujęciu;

- wyrażenia kontradyktoryjnego charakteru postępowania, w którym rozbieżność interesów uczestników postępowania rysować się będzie w wyraźny sposób.

Uwzględniając powyższe elementy, wspomniana regulacja ustawowa powinna precyzyjnie rozstrzygnąć, w jakim zakresie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym mają być odpowiednio stosowane przepisy obowiązujących kodeksów postępowania (kpk i kpc), a w jakim konieczne będzie odrębne - i wówczas pełne - unormowanie proceduralne.

Regulacja taka powinna obejmować postępowanie przy orzekaniu o sprzeczności z Konstytucją celów partii politycznych, określanych w jej statucie lub programie. Choć dopuszczalne jest tu odpowiednie stosowanie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to jednak spójność regulacji wszystkich spraw, o których mówi art. 5 ustawy o partiach politycznych wymaga ustalenia w jednym akcie ustawodawczym procedury właściwej dla tego rodzaju spraw.

4. Wskazany wyżej zakres regulacji ustawowej traktować należy jako de lege fundamentali lata konieczny dla realizacji zadań Trybunału Konstytucyjnego, określonych w art. 4 ust. 2 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Toczące się obecnie prace nad nową Konstytucją RP zachęcają jednak także do refleksji do lege fundamentali ferenda. Z tego punktu widzenia Trybunał pragnie wskazać, iż nie dysponuje on narzędziami organizacyjnymi i proceduralnymi, pozwalającymi mu na badanie stanu faktycznego w tak szerokim zakresie, jak tego wymaga postępowanie w sprawie delegalizacji partii politycznych. Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, a nie faktów i taki też powinien pozostać w przyszłej Konstytucji.