Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 26 stycznia 2006 r.
III PZP 1/05

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Krystyna
Bednarczyk, Teresa Flemming-Kulesza, Roman Kuczyński (sprawozdawca, uzasad-
nienie), Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Zbigniew Myszka.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczy-
szyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy z powództwa
Henryka D. przeciwko B. Oddziałowi Straży Granicznej w P. o zapłatę, na skutek za-
gadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia
23 sierpnia 2005 r. [...]:

,,Czy funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnie-
nia w wypłacie uposażenia ?"

p o d j ą ł uchwałę:

Funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnie-
nia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
w związku z art. 481 § 1 k.c.).

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2005 r. Sąd Najwyższy, na podstawie art.
39314 § 1 k.p.c. przedstawił do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Naj-
wyższego zagadnienie prawne: ,,czy funkcjonariusz Służby Granicznej może żądać
odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia ?"
Powyższe zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu kasacji pozwa-
nego B. Oddziału Straży Granicznej w P. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszo-
wie z dnia 8 grudnia 2004 r., którym Sąd ten oddalił apelację strony pozwanej od wy-
roku Sądu Okręgowego w Krośnie Ośrodka Zamiejscowego w Przemyślu z dnia 7
lipca 2004 r. utrzymującego w mocy nakaz zapłaty tego Sądu z dnia 18 grudnia 2003
r. co do kwoty 51.278,38 zł (w pozostałej części, tj. co do kwoty 56,43 zł uchylił nakaz
zapłaty i oddalił powództwo), którym to nakazem strona pozwana została zobowiąza-
na do zapłaty powodowi Henrykowi D., funkcjonariuszowi Straży Granicznej odsetek
od uposażenia przysługującego w okresie od 1 lutego 1997 r. do 31 października
2000 r. Uposażenie przyznano powodowi w wyniku ostatecznego uznania przez or-
gany odwoławcze (Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Głów-
nego Straży Granicznej i Naczelny Sąd Administracyjny), iż rozwiązanie z powodem
stosunku służbowego nie powinno nastąpić z dniem 21 stycznia 1997 r., lecz z dniem
31 października 2000 r. Jednakże w decyzji Komendanta B. Oddziału Straży Gra-
nicznej z dnia 31 marca 2003 r., wydanej w następstwie orzeczenia kasacyjnego Na-
czelnego Sądu Administracyjnego przyznającej powodowi uposażenie za okres od 1
listopada 1997 r. do 31 grudnia 1999 r., odmówiono mu zapłaty odsetek z tytułu
opóźnienia w wypłacie uposażenia. Komendant Główny Straży Granicznej w postę-
powaniu odwoławczym decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. uchylił w tej części wyżej
wymienioną decyzję i postępowanie umorzył stwierdzając, że nieterminowa wypłata
uposażenia jest zdarzeniem o charakterze cywilnoprawnym i do rozpatrzenia sprawy
o roszczenia z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia właściwy jest sąd powszech-
ny.
Powód wystąpił zatem z pozwem w postępowaniu nakazowym, w wyniku
czego doszło do wydania wyroku zaskarżonego kasacją, a rozpoznający ją Sąd Naj-
wyższy w zwykłym składzie zauważył, że (tak jak wcześniej sądy niższych instancji)
jest zobowiązany do rozpoznania sprawy na podstawie art. 1991 k.p.c. (w razie
uznania, że sprawa powinna być rozpoznana w postępowaniu zwykłym) albo art. 461
§ 1 k.p.c. (w przypadku przyjęcia, że powinna być rozpoznana w postępowaniu od-
rębnym w sprawach z zakresu prawa pracy). Wymaga zatem, dla udzielenia odpo-
wiedzi na przedstawione zagadnienie prawne ustosunkowanie się Sądu Najwyższe-
go w składzie powiększonym do kwestii dopuszczalności drogi sądowej przed sądem
powszechnym w sprawie dochodzenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej rosz-
czeń o odsetki z tytułu nieterminowej zapłaty uposażenia oraz kwestii, czy w razie
uznania takiej dopuszczalności, tego rodzaju sprawy powinny być rozpoznawane
przed sądem cywilnym w postępowaniu zwykłym, czy też w postępowaniu odrębnym
w sprawach z zakresu prawa pracy.
Przedstawiając argumenty, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji
uwzględniając co do zasady żądanie powoda i Sąd drugiej instancji, oddalając ape-
lację strony pozwanej a mianowicie: 1) brak w ustawie z dnia 12 października 1990 r.
o Straży Granicznej (jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) ode-
słania do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych ustawą przepi-
sów Kodeksu pracy nie może być potraktowany jako wyraz woli ustawodawcy nie-
równego potraktowania funkcjonariuszy straży w stosunku do innych pracowników
mianowanych, 2) brak pozytywnego przepisu przy jednoczesnym braku przepisu ne-
gatywnego nie może być rozumiany jako wyłączenie powszechnie obowiązujących
zasad demokratycznego państwa prawnego, 3) milczenie ustawodawcy nie może
być interpretowane sprzecznie z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, 4) przedmio-
tem postępowania sądowego nie są elementy administracyjne stosunku służbowego
powoda, lecz skutki nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego jakim jest
uposażenie, co stanowi zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, zatem droga ad-
ministracyjna jest niewystarczająca, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do
rozstrzygania roszczeń cywilnych (argumenty Sądu pierwszej instancji), 5) terminowa
wypłata uposażenia, będącego odpowiednikiem wynagrodzenia w stosunku pracy,
nie należy do charakterystycznych cech stosunku służbowego i dlatego niewykona-
nie lub nienależyte wykonanie obowiązku wypłaty uposażenia jest zdarzeniem cywil-
noprawnym uprawniającym do żądania zapłaty odsetek na podstawie art. 481 k.c., 6)
domniemanie właściwości sądu powszechnego w sprawie o odsetki od uposażenia
funkcjonariusza Straży Granicznej wynika z woli ustrojodawcy (art. 177 Konstytucji
RP) oraz zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), 7)
tendencje występujące w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej oraz w orzecz-
nictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zmierzają do określenia pojęciem
,,pracownika" osoby wykonującej pracę na rzecz innej osoby, pod jej kierownictwem i
za wynagrodzeniem, co uzasadnia wniosek, że funkcjonariusze państwowi są pra-
cownikami sensu largo, w których stosunku pracy element administracyjnoprawny
jest ograniczony do niezbędnego minimum wynikającego z potrzeb i odrębności ich
służby,
oraz przytaczając zarzuty kasacji strony pozwanej: 1) naruszenie prawa mate-
rialnego - art. 359 § 1 k.c. i art. 481 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zasto-
sowanie poprzez przyjęcie, że funkcjonariusz Straży Granicznej, mimo braku pod-
staw prawnych, ma prawo do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia -
oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 476 § 1 k.p.c. przez przyjęcie, że
sprawa z administracyjnoprawnego stosunku służbowego funkcjonariusza Straży
Granicznej jest sprawą z zakresu prawa pracy - i uzasadnienie tych zarzutów, w któ-
rym podniesiono, że: 2) ustawa o Straży Granicznej kompleksowo regulująca upraw-
nienia i obowiązki funkcjonariusza, nie przyznaje mu prawa do odsetek z tytułu nie-
terminowej wypłaty uposażenia - nie odsyła do stosowania Kodeksu pracy w spra-
wach w niej nieuregulowanych, dotyczących stosunku służbowego, 3) funkcjonariusz
Straży Granicznej może dochodzić roszczeń majątkowych wynikających ze stosunku
służbowego w drodze administracyjnoprawnej i droga przed sadem pracy jest wyłą-
czona.
Sąd Najwyższy w składzie zwykłym uznał, że sformułowane na wstępie za-
gadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wymaga rozstrzygnięcia przez po-
większony skład Sądu Najwyższego z następujących względów:
1. w orzecznictwie sądowym i Trybunału Konstytucyjnego występują zasadni-
cze rozbieżności w kwestii, czy funkcjonariuszom Straży Granicznej i innych służb o
zbliżonym charakterze - Policji, Sił Zbrojnych, Urzędu Ochrony Państwa (obecnie
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznej i Agencji Wywiadu) przysługuje droga sądowa
do dochodzenia roszczeń wynikających ze stosunku służbowego, a w tym odsetek z
tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia. W tym punkcie Sąd Najwyższy w składzie
zwykłym zwrócił uwagę, że dotąd Sąd Najwyższy stał konsekwentnie na stanowisku,
że funkcjonariuszom tych służb, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawie,
droga sądowa do dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego nie przysługuje i
chronologicznie orzecznictwo to przytoczył (postanowienie SN z 12 września 1984 r.,
I PR 93/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 73 [Załatwienie spraw o roszczenia funkcjona-
riuszy MO przysługujące na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o
służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej należy do kompetencji organów służbo-
wych /zwierzchnich/ tych funkcjonariuszy, a nie do sądów powszechnych lub orga-
nów rozpatrujących sprawy o roszczenia pracownicze ze stosunku pracy]; uchwała
SN z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91, OSNCP 1992 nr 7-8, poz. 123 [Droga sądowa
dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji
jest niedopuszczalna.]; uchwała SN z 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92, OSNCP
1993 nr 9, poz. 141 [Rozpoznanie sprawy o roszczenia pieniężne funkcjonariusza
Urzędu Ochrony Państwa, wynikające ze stosunku służbowego, należy do właściwo-
ści organu administracyjnego.]; uchwała SN z 26 maja 1995 r., I PZP 13/95,
OSNAPiUS 1995 nr 23, poz. 286 [Droga sądowa do dochodzenia przez funkcjona-
riusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pienięż-
nych wraz z odsetkami jest niedopuszczalna.]; postanowienie z 17 stycznia 1997 r., I
PKN 66/96, OSNP 1997 nr 20, poz. 401 [Funkcjonariuszowi policji nie przysługują
odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia.]; wyrok z dnia 11 stycznia 2001
r., I PKN 183/00, OSNP 2002 nr 17, poz. 411 [W sprawie o diety z tytułu podróży
służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej droga sądowa jest niedopuszczal-
na.]). Podniósł też uzupełniająco, że w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Naj-
wyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 174) Sąd
ten wskazał, iż roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym a obowiązek ich
zapłaty jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej, skoro zaś obowiązek za-
płaty odszkodowania (jego rewaloryzacji) za wywłaszczone nieruchomości, odsetek
za zwłokę lub opóźnienie odszkodowania uregulowane w art. 7 ustawy z dnia 29
września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieru-
chomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) następuje przez wydanie decyzji admini-
stracyjnej, to jest na tle stosunku administracyjnoprawnego, to także obowiązek za-
płaty odsetek zachowuje charakter administracyjny.
2. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r.,
W.14/94, w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 105 w zw. z
art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 92 w związku z art. 65 ustawy z
dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa oraz art. 109 w zw. z art. 82
ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 1995 r. Nr 14,
poz. 67; OTK 1995 nr 1, poz. 19) uznał, że ,,niewypłacenie uposażenia funkcjona-
riuszowi Policji zgodnie z art. 105 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o
Policji (Dz.U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony
Państwa, zgodnie z art. 92 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzę-
dzie Ochrony Państwa (Dz.U. 1990 r. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz funkcjonariuszowi
Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 paździer-
nika 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. 1990 Nr 78, poz. 462) stanowi opóźnienie się
ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 k.c.
żądanie odsetek przed sądem powszechnym". Wskazana uchwała Trybunału Kon-
stytucyjnego utraciła moc z dniem 17 października 1997 r., zgodnie z art. 239 ust. 3
Konstytucji RP z 1997 r. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 1995
r., I PZP 13/95 (OSNAPiUS 1995 nr 23, poz. 286, z glosą P. Winczorka - PiP 1996 nr
2, poz. 101 - dotyczącą związania), uznał że wykładnia ustalona w powołanej wyżej
uchwale Trybunału Konstytucyjnego nie wiąże sądów ze względu na konstytucyjną
zasadę niezawisłości sędziowskiej i orzekł, że droga sądowa do dochodzenia przez
funkcjonariusza Policji uposażenia i innych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami
jest niedopuszczalna. Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca
2000 r., SK 12/99 (OTK-ZU 2000 nr 5, poz. 143) orzekł, że ,,art. 1 ustawy z dnia 17
listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (...) rozumiany w ten sposób, iż
w zakresie pojęcia 'sprawy cywilnej' nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zo-
bowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgod-
ny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany w następstwie skargi
konstytucyjnej wniesionej w związku z odrzuceniem pozwu skarżącego z powodu
niedopuszczalności drogi sądowej dochodzenia odsetek od niewypłaconego skarżą-
cemu w terminie stypendium studenckiego oraz nagrody rektorskiej, a także przy-
znanej zapomogi. Na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego powołał się Na-
czelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001
r., OPS 17/00 (ONSA 2001 nr 3, poz. 100), w której uznał, że sprawa o odsetki od
dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Wię-
ziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 104 ust. 1
pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - Dz.U. Nr 61, poz. 283
ze zm.) nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości
organów administracji publicznej. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administra-
cyjny odstąpił od wcześniej prezentowanego stanowiska o administracyjnoprawnym
charakterze spraw o odsetki od należności wynikających ze stosunków administra-
cyjnoprawnych (por. np. wyrok NSA z 18 września 1992 r., II SA 1208/92, OSP 1994
nr 11, poz. 200, z glosą W. Sanetry; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r., II SA
338/01 LEX nr 55011; wyrok NSA z 13 września 2001 r., II SA 3288/00 LEX nr
51037).
W dalszej części uzasadnienia pytania prawnego Sąd Najwyższy poddał kry-
tycznej analizie powołane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sformułował
konkluzję, że nie dają one jednoznacznej podstawy do podważenia trafności dotych-
czasowej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego w rozważanej kwestii.
3. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu pytania prawnego podniósł ponadto zagad-
nienie, czy sprawa z powództwa o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia
służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej powinna być rozpoznawana przed
sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, czy w postępowaniu odrębnym w
sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd Najwyższy wskazał, że rozważana sprawa nie
mieści się w katalogu spraw z zakresu prawa pracy zawartym w art. 476 § 1 k.p.c. W
szczególności nie jest ona sprawą o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związa-
ne (pkt 1) ani sprawą o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy
odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy (pkt 2). Stosunek służbowy
funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu
art. 22 § 1 k.p., lecz stosunkiem administracyjnoprawnym. Powyższe ustalenia prze-
mawiają za tezą, że omawiana kategoria spraw powinna podlegać, w razie uznania
dopuszczalności ich załatwiania na drodze sądowej przed sądem powszechnym,
rozpoznaniu w postępowaniu zwykłym. W takim przypadku zakwalifikowanie sprawy
jako niespełniającej warunków z art. 476 k.p.c., przy uznaniu cywilnoprawnego cha-
rakteru roszczenia, uzasadniałoby przekazanie sprawy do wydziału cywilnego, a nie
odrzucenie pozwu, czy przekazanie innemu organowi w trybie art. 464 § 1 k.p.c. (po-
stanowienie sądu Najwyższego z 12 marca 1999 r., I PKN 63/99, OSNAPiUS 2000
nr 10, poz. 391). Sąd Najwyższy zaznaczył jednak, że względy merytoryczne, zwią-
zane z większym podobieństwem spraw dotyczących zatrudnienia służbowego do
spraw pracowniczych niż do spraw cywilnych rozpoznawanych w postępowaniu zwy-
kłym, mogą przemawiać za rozpatrywaniem ich w postępowaniu przed sądami pracy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia przedstawionego powiększonemu składowi
Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego należy wziąć pod uwagę, że stosunki
służbowe funkcjonariusza Straży Granicznej, uregulowane w ustawie z dnia 12 paź-
dziernika 1990 r. o Straży Granicznej (jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz.
1399 ze zm.), podobnie jak stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji (ustawa z dnia
6 kwietnia 1990r. o Policji, jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), Pań-
stwowej Straży Pożarnej (ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży
Pożarnej - jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), Służby Wię-
ziennej (ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - jednolity tekst:
Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Biura Ochrony Rządu (ustawa z dnia 16
marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz.
1712 ze zm.), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (ustawa z
dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywia-
du - Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), żołnierzy zawodowych (ustawa z dnia 11 wrze-
śnia 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze
zm.) mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), a regulacje prawne w
zakresie mianowania na stanowisko służbowe, prawa do uposażenia, przedawnienia
roszczeń są podobne, z tym że roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne ze
stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy, a przepisy ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań
stosuje się odpowiednio (art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej), zaś rosz-
czenia funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu z tytułu prawa do uposażenia i innych
należności pieniężnych mogą być dochodzone przed sądem okręgowym-sądem
pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 97 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu).
Przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i pozostałych wymienionych ustaw - z wy-
jątkiem ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (art. 111a) i ustawy o służbie wojsko-
wej żołnierzy zawodowych (art. 75 ust. 3), ustanawiając wypłatę uposażenia zasad-
niczego funkcjonariuszy służb mundurowych ,,z góry" - nie przewidują prawa funkcjo-
nariusza do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu uposażenia. W tej
sytuacji, w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995
r., I PZP 13/95; oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r., I
PKN 66/96) sformułowany został pogląd prawny, wedle którego funkcjonariuszowi
służb mundurowych nie przysługują odsetki od nieterminowo wypłaconego należne-
go mu uposażenia. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie można bowiem przyjąć, że
niewykonanie lub nienależyte wykonanie ciążącego na władzy publicznej względem
funkcjonariusza obowiązku terminowej wypłaty należnego uposażenia, jaki w tym
zakresie wynika ze stosunku publicznoprawnego (administracyjnoprawnego), ma
znamiona zdarzenia cywilnoprawnego i rodzi obowiązek świadczenia pieniężnego w
postaci odsetek, jeżeli: 1. przepisy ustawowe dotyczące stosunków służbowych tych
funkcjonariuszy nie przyznają im wyraźnie prawa dochodzenia z tego tytułu odsetek
lub też 2. przepisy ustawowe dotyczące stosunków służbowych tych funkcjonariuszy
nie zawierają wyraźnej normy prawnej odsyłającej w kwestiach w nich nieuregulowa-
nych do odpowiedniego stosowania w tym względzie (wprost lub poprzez art. 300
k.p.) przepisów Kodeksu cywilnego.
Tymczasem, kwestia materialnoprawnej dopuszczalności roszczenia funkcjo-
nariusza Straży Granicznej o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należ-
nego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia powinna być rozstrzygnięta
przy uwzględnieniu następujących okoliczności:
1. Wprawdzie należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z
tytułu świadczonej przezeń służby ma swą podstawę w publicznoprawnym (admini-
stracyjnoprawnym) stosunku służbowym, ale przez to nie traci ono charakteru wie-
rzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjona-
riusz publiczny wobec Państwa - Skarbu Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowanego w
danym wypadku przez właściwego (wskazanego w ustawie) przełożonego (art. 36
ustawy o Straży Granicznej). Oznacza to, że nabyte przez funkcjonariusza służb
mundurowych w ramach stosunku służbowego prawo do uposażenia ma charakter
przysługującego mu prawa majątkowego, którego terminowa wypłata - stosownie do
woli samego ustawodawcy - jest elementem koniecznym prawidłowego wykonania
przez Państwo (Skarb Państwa) tego obowiązku (zobowiązania). Właśnie dlatego,
na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, z chwilą wymagalności należnego funk-
cjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich
praw majątkowych ochronie prawnej, o ile ochrona w konkretnym wypadku nie zo-
stała uchylona lub ograniczona na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego i to w
sposób zgodny z wymaganiami określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
2. Mimo że stosunek służbowy funkcjonariusza służb mundurowych ma cha-
rakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), należy mieć na uwadze i to, że - jak
trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 -
polski ustawodawca ,,nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za
niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających
z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania
wynikające z czynności jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów
niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych
zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie lub nienale-
żyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga za
sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pienięż-
nych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. (...) Naj-
ważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest
właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pie-
niężnego, a mianowicie art. 481 k.c., który stanowi: 'Jeżeli dłużnik opóźnia się ze
spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóź-
nienia.' Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie za-
płaty wynika." Stąd, jakkolwiek przepisy ustawy o Straży Granicznej (podobnie, jak i
przepisy innych powołanych wyżej ustaw dotyczących stosunków służbowych funk-
cjonariuszy Policji, Służby Więziennej, Biura Ochrony Rządu oraz Agencji Bezpie-
czeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu) w ogóle nie zawierają postanowień do-
tyczących możliwości żądania przez funkcjonariusza służb mundurowych odsetek z
tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposa-
żenia, to jednak nie uzasadnia to stwierdzenia, że skoro funkcjonariusz służby mun-
durowej (tutaj: Straży Granicznej) ,,nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p.,
lecz funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku admi-
nistracyjnoprawnego," oraz ,,brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego,
które odsyłałyby do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do
odsetek, to prawo do odsetek mu nie przysługuje", ponieważ ,,prawo do odsetek ist-
nieje wtedy, gdy przepis je ustanawia" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja
1995 r., I PZP 13/95). Przeciwnie, niezależnie od przytoczonej już wcześniej argu-
mentacji prawnej, wskazującej na przysługujące także funkcjonariuszowi służb mun-
durowym prawo do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach
stosunku służbowego uposażenia, należy również zważyć, iż specyfika prawna sto-
sunku służbowego funkcjonariusza służby mundurowej, w którym niewątpliwie domi-
nują elementy publicznoprawne, nie zmienia faktu, że stosunek ten stanowi w istocie
podstawę prawną jego 'zatrudnienia'. Właśnie z tytułu wykonywanej służby nabywa
on prawo do wypłacanego w ustawowo określonym terminie (,,z góry") uposażenia,
mającego znamiona i pełniącego funkcje prawne należnego mu ,,wynagrodzenia"
(sensu largo), czyli podstawowej należności pieniężnej za sprawowaną służbę. Jest
również poza sporem, że specyfika stosunków służbowych funkcjonariuszy służb
mundurowych w żadnym wypadku nie może uzasadniać zwolnienia Państwa z obo-
wiązku należytego i terminowego wypłacania należnego tym funkcjonariuszom upo-
sażenia, a naruszenie tego obowiązku skutkować powinno (tak, jak w wypadku
opóźnienia spełnienia świadczenia pieniężnego przez dłużnika - art. 481 § 1 k.c.)
możliwość dochodzenia przez tego funkcjonariusza wobec Państwa (Skarbu Pań-
stwa) należnych z tego tytułu odsetek. W przeciwnym razie ciążący na Państwie
obowiązek wypłacania funkcjonariuszowi służb mundurowych należnego mu uposa-
żenia w ustawowo określonym terminie (,,z góry") w wypadku jego naruszenia po-
zbawiony byłby sankcji, a tym samym przepisy regulujące ten obowiązek miałyby
znamiona normy pozbawionej sankcji (legis imperfectae). W konsekwencji oznacza-
łoby to również, iż w tym zakresie w stosunku do funkcjonariusza służb munduro-
wych naruszona została sformułowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zasada ,,rów-
nej dla wszystkich ochrony prawnej praw majątkowych" (tutaj: prawa do należnego
uposażenia).
3. Argumentacji powyższej nie podważa i to, że w dwóch aktualnie obowiązu-
jących ustawach normujących sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych
znalazły się wyraźne przepisy prawne przyznające funkcjonariuszowi tych służb
prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach
stosunku służbowego uposażenia: art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej,
stanowiący iż: ,,przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczą-
ce skutków niewykonania zobowiązań, stosują się odpowiednio", co oznacza, że ma
w danym wypadku zastosowanie również art. 481 k.c.; oraz art. 75 ust. 3 ustawy o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że: ,,w razie zwłoki w wypła-
cie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodo-
wemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należ-
ność pieniężna stały się wymagalne." Należy bowiem mieć na uwadze to, że na
gruncie polskiego porządku konstytucyjnego (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP oraz art. 481 k.c. - o czym była już mowa wyżej) co do zasady niedo-
puszczalne jest przyjęcie w tym kontekście założenia, wedle którego prawo do żąda-
nia odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowe-
go uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypad-
ku, gdy zostało ono przyznane wyraźnym przepisem pomieszczonym w ustawie do-
tyczącej funkcjonariuszy określonego rodzaju służby mundurowej. Dlatego nie jest
trafna argumentacja opierająca się na odmiennym założeniu, wedle którego regula-
cja prawna dotycząca funkcjonariuszy służb mundurowych ma charakter zupełny (w
sensie: wyczerpujący), czyli że jeżeli brak jest w niej przepisu przewidującego do-
puszczalność dochodzenia przez funkcjonariusza odsetek z tytułu nieterminowej
wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia, to oznacza to, iż
takie prawo mu nie przysługuje. Równocześnie jednak, z tej samej przyczyny niedo-
puszczalne jest także wnioskowanie a contrario, wedle którego z pomieszczenia w
przepisach tylko niektórych ustaw dotyczących funkcjonariuszy określonego rodzaju
służby mundurowej wyraźnych postanowień w kwestii przysługującego funkcjonariu-
szom tej służby prawa żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w
ramach stosunku służbowego uposażenia (np. w art. 111a ustawy o Państwowej
Straży Pożarnej oraz w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodo-
wych) miałoby wynikać, że prawo to nie przysługuje funkcjonariuszom tych służb
mundurowych, w stosunku do których przepisy dotyczących ich ustaw wyraźnie go
nie potwierdziły. Zważywszy bowiem na wspomniane wyżej zasady polskiego po-
rządku prawnego, sformułowane w art. 481 k.c. w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji
RP, przepisy takie traktować należy jedynie jako swego rodzaju redundancję, czyli
powtórzenie tych zasad (superflua non nocent). Nie jest zatem, w przedmiotowej
sprawie, przy zastosowaniu art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji i w
oparciu o art. 481 § 1 k.c. konieczne wywodzenie prawa funkcjonariusza Straży Gra-
nicznej do odsetek z tytułu opóźnionej wypłaty uposażenia z otwierającego drogę
postępowania cywilnego ,,roszczenia procesowego", o jakim mowa w wyroku Trybu-
nału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143),
ani też z koncepcji konstrukcyjnej luki prawnej, wypełnianej drogą analogii do uregu-
lowań z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyższe rozważania
prowadzą także do wniosku, że sprawa roszczenia funkcjonariusza Straży Granicz-
nej o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1
k.p.c.), a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie
(art. 39817 § 1 i 2 k.p.c.).
========================================