Wyrok z dnia 14 października 1999 r.
III SZ 2/99

Organy samorządu notarialnego nie są uprawnione do nakładania obo-
wiązków prawnych na Ministra Sprawiedliwości.


Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 14 października 1999 r. sprawy ze
skargi Ministra Sprawiedliwości [...] na uchwałę [...] Izby Notarialnej w K. z dnia 10
kwietnia 1999 r. w przedmiocie powołania osoby na stanowisko notariusza,


u c h y l i ł zaskarżoną uchwałę i przekazał sprawę Radzie Izby Notarialnej w
K. do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Rada Izby Notarialnej w K. w dniu 10 kwietnia 1999 r. podjęła uchwałę [...] o
następującej treści: ,, Rada Izby Notarialnej w K. w celu zachowania należytej rangi
zawodu notariusza jako osoby zaufania publicznego oraz w celu uniemożliwienia
dostępu do zawodu notariusza osobom które pracowały, pełniły służbę lub współpra-
cowały z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1994-1990, o których mowa w
ustawie z dnia 11 kwietnia 1997 roku tzw. ,,lustracyjnej" (Dz.U. Nr 70, poz. 443 ze
zmianami) postanawia: 1. zobowiązać osoby ubiegające się o nominacje na
stanowisko notariusza z kręgu osób objętych powołaną wyżej ustawą do przedsta-
wienia RIN pisemnego wyjaśnienia o treści złożonego przez te osoby oświadczenia
w trybie powołanej ustawy. 2. zwracać się każdorazowo do Ministra Sprawiedliwości
przed wydaniem opinii w sprawie powołania tej osoby na stanowisko notariusza o
udzielenie RIN informacji jakiej treści oświadczenie tej osoby zostało złożone i czy
jest ono prawdziwe."
Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższą uchwałę na podstawie art. 47 §
1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.)
jako sprzeczną z prawem, a mianowicie z art. 5, 7, 31 ust. 2 i 3 i art. 51 ust. 1 Kons-
tytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1, 3, 6, 7 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1
ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpie-
czeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funk-
cje publicznej (Dz.U. Nr 70, poz. 443 ze zm.) i art. 11, 12, i 35 Prawa o notariacie i
wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zobowiązywanie kandydatów na stanowis-
ka notariuszy do składania wyjaśnień co do złożonych oświadczeń, godzi w zasady
wyrażone w art. i art. 31 ust. 15 Konstytucji RP zmuszając kandydata do podejmo-
wania czynności nie nakazanych prawem, a przez wprowadzenie ograniczenia w
zakresie korzystania z konstytucyjnych praw narusza wprost przepis art. 31 ust. 3.
Minister Sprawiedliwości jest zdania, że punkt 2 zaskarżonej uchwały pozostaje w
sprzeczności z art. 7 Konstytucji, bowiem uzależnianie opiniowania wniosków o po-
wołanie na stanowisko notariusza od udzielenia informacji przez Ministra Sprawiedli-
wości jakiej treści oświadczenie zostało złożone i czy jest ono prawdziwe, jest niedo-
puszczalne zarówno w związku ,,z działaniem Ministra Sprawiedliwości, jego kom-
petencji", jak i roli jaką naczelny organ administracji państwowej pełni w postępowa-
niu o powołaniu na stanowisko notariusza. Uchwała w całości narusza w sposób ra-
żący przepis art. 51 ust. 1 Konstytucji.
Punkt 1 uchwały, twierdzi Minister Sprawiedliwości, jest sprzeczny z przepi-
sem art. 7 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujaw-
nieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi,
ponieważ przepis ten nie przewiduje obowiązku składania oświadczeń przez osoby
ubiegające się o nominacje na stanowisko notariusza. Z kolei punkt 2 tej uchwały jest
sprzeczny z art. 1 ustawy, bowiem orzekanie o zgodności z prawdą złożonych
oświadczeń należy wyłącznie właściwości Sądu Apelacyjnego w Warszawie, a nie
Ministra Sprawiedliwości.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zaskarżona uchwała wprowadzając dodat-
kowe kryteria formalne nie przewidziane w art. 11 i 12 Prawa notariacie rażąco naru-
sza te przepisy, jednocześnie naruszając przepis art. 35 tego Prawa poprzez ,,pro-
wadzenie działalności prawotwórczej", która przekracza w sposób oczywisty określo-
ne w tym przepisie kompetencje rady izby notarialnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawowym problemem prawnym istotnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawa-
nej sprawy jest kwestia podstaw i granic uchwałodawczej działalności organów sa-
morządu notarialnego. W ocenie Sądu Najwyższego, nie budzi wątpliwości teza, że
organ samorządu zawodowego, jakim jest samorząd notarialny, w wykonywaniu
ustawowych kompetencji posługuje się formą uchwały wydawanej na podstawie lub
w granicach przepisów powszechnie obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej.
Powstaje w związku z tym problem czy przepisy prawne powszechnie obowiązujące
stanowią dla samorządu notarialnego podstawę prawną jego działania w tym zna-
czeniu, że organy samorządu notarialnego mogą podejmować uchwały tylko na
podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, czy przepisy te jedynie wyzna-
czają granice, których organom samorządu notarialnego nie wolno przekraczać. Na-
leży w związku z tym stwierdzić, że do działań organów samorządu notarialnego po-
dejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgod-
nie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Samorząd notarialny nie jest wprawdzie organem władzy publicznej sensu stricto,
lecz, jako samorząd zawodowy reprezentujący osoby zaufania publicznego i sprawu-
jący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu
publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), pełni funkcje zlecone z za-
kresu administracji publicznej, do których należy niewątpliwie zaliczyć między innymi
opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i aseso-
rów notarialnych. Odnośnie do podstaw i granic w zakresie podejmowania uchwał
przez poszczególne organy samorządu notarialnego należy wskazać, że zakres
działania rady izby notarialnej jest określony wyczerpująco, bowiem rada może wy-
konywać wyłącznie czynności określone w art. 35 pkt 1-6 oraz ,,inne czynności prze-
widziane prawem" (art. 35 pkt 7), co oznacza, że uchwały rady izby notarialnej mogą
być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu
działania rady i rada jest obowiązana wskazać podstawę prawną wydania uchwały.
Zaskarżona uchwała nie wskazuje podstawy prawnej jej wydania, jednakże wadli-
wość tego rodzaju nie może być wyłączną podstawą stwierdzenia naruszenia prawa.
W związku z tym wymaga rozważenia, czy rada izby notarialnej, w granicach
kompetencji do opiniowania wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania
notariuszy i asesorów notarialnych (art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie) albo na podsta-
wie innych przepisów Prawa o notariacie lub przepisów szczególnych jest upoważ-
niona do podejmowania uchwał o treści, jak zawartej w zaskarżonej uchwale Rady
Izby Notarialnej w K. Sąd Najwyższy dostrzega intencje organów samorządu nota-
rialnego, które legły u podstaw tej uchwały, a którymi, zgodnie z jej preambułą, jest
,,zachowanie należytej rangi zawodu notariusza jako osoby zaufania publicznego
oraz w celu uniemożliwienia dostępu do zawodu notariusza osobom, które pracowa-
ły, pełniły służbę lub współpracowały z organami bezpieczeństwa państwa w latach
1994-1990", jednakże osiągnięcie tych celów nie może naruszać przepisów praw-
nych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zarówno przepis art. 35 Prawa o
notariacie, jak i jakikolwiek inny przepis tego Prawa nie upoważnia rady izby notarial-
nej do zobowiązywania osób ubiegających się o stanowisko notariusza do składania
oświadczeń tzw. ,,lustracyjnych", a Ministra Sprawiedliwości do udzielania radzie izby
notarialnej informacji jakiej treści oświadczenie tej osoby zostało złożone i czy jest
ono prawdziwe. W szczególności nie można przyjąć, że podstawą prawną wydania
zaskarżonej uchwały jest przepis art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie, bowiem czynność
opiniowania wniosków w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza jest wyko-
nywana w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego, zaś z upoważnienia rady izby notarialnej do wykonywania tej
czynności nie da się wywieść szerszej kompetencji rady do określania zasad, trybu i
warunków powoływania na stanowisko notariusza innych niż te, które są określone w
przepisach Prawa o notariacie. Trafny jest zatem pogląd Ministra Sprawiedliwości, że
zaskarżona uchwała, wprowadzając dodatkowe kryteria formalne nie przewidziane w
art. 11 i 12 Prawa notariacie, rażąco narusza te przepisy. Podstawą prawną zaskar-
żonej uchwały nie mógł być także przepis art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, zgodnie z
którym notariuszem może być ten, kto jest nieskazitelnego charakteru, bowiem adre-
satem tego przepisu jest Minister Sprawiedliwości jako organ powołujący notariusza i
wyznaczający siedzibę jego kancelarii, a do rady izby notarialnej należy jedynie wy-
rażenie opinii co do konkretnego kandydata także pod kątem tego wymagania, nie
zaś ustalanie prawnie wiążących reguł postępowania w tych sprawach i wymagań
stawianym kandydatom na stanowisko notariusza. Podstawy prawnej stanowienia
przez radę izby notarialnej uchwał o treści takiej jak zaskarżona uchwała Rady Izby
Notarialnej w K. nie zawierają także przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o
ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z
nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publicznej (Dz.U. Nr 70, poz. 443
ze zm.), na którą uchwała ta się powołuje. Przeciwnie, notariusze nie są osobami
pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 3 tej ustawy ani też osobami wymie-
nionymi w art. 7 tej ustawy, które są obowiązane do składania oświadczeń. W
związku z tym zobowiązanie, w drodze uchwały rady izby notarialnej, kandydatów na
stanowisko notariusza do składania oświadczeń dotyczących pracy lub służby w or-
ganach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia
22 lipca 1944 r. do 10 maja 1990 r. (art. 6 ust. 1 ustawy), oznacza niedozwolone na-
łożenie obowiązku nie przewidzianego w ustawie. Notariusz w zakresie swoich
uprawnień działa wprawdzie jako osoba zaufania publicznego i korzysta w tym zak-
resie z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, co uzasadnia szcze-
gólną wagę i znaczenie opinii wyrażanej przez radę izby notarialnej w przedmiocie
powołania na stanowisko i konieczność szczególnie starannej oceny spełniania przez
kandydata wymagania nieskazitelności charakteru, lecz nie może to być wystarcza-
jącym uzasadnieniem dla wprowadzania przez radę izby notarialnej dodatkowych
wymagań formalnych w postaci obowiązku kandydata na notariusza złożenia radzie
pisemnego wyjaśnienia o treści złożonego przez te osoby oświadczenia w trybie
ustawy tzw. ,,lustracyjnej." Nie ulega wątpliwości, że praca lub służba w organach
bezpieczeństwa państwa albo współpraca z tym organami w rozumieniu art. 4
ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub
współpracy z nimi podlega ocenie z punktu widzenia spełnienia przez kandydata na
notariusza wymagania nieskazitelnego charakteru, lecz stwierdzenie tego faktu jest
przedmiotem postępowania lustracyjnego przewidzianego w art. 4 lub wynika z
oświadczenia, o którym mowa w art. 11 ustawy, które podaje się niezwłocznie do
publicznej wiadomości w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor
Polski". W żadnym przypadku nie może być objęte postępowaniem przed radą izby
notarialnej. Tymczasem Rada Izby Notarialnej w K. domaga się od kandydatów na
stanowiska notariusza wyjaśnienia treści oświadczenia złożonego przez osoby pod-
legające ustawie tzw. lustracyjnej, co jak trafnie stwierdził Minister Sprawiedliwości,
narusza kompetencje Rzecznika Interesu Publicznego określone w art. 17 d ustawy,
zaś poprzez ,,zobowiązanie" Ministra Sprawiedliwości do poinformowania Rady o tym
jakiej treści oświadczenie zostało złożone i czy jest prawdziwe, - kompetencje Sądu
Apelacyjnego w Warszawie, który jest sądem właściwym do orzekania o zgodności z
prawdą takich oświadczeń. Nie liczy się przy tym z konstytucyjną rangą Ministra
Sprawiedliwości i jego usytuowaniem jako organu nadzoru nad samorządem
notarialnym, co z całą pewnością wyklucza dopuszczalność nakładania przez organy
tego samorządu na Ministra Sprawiedliwości jakichkolwiek obowiązków, zwłaszcza
zaś ,,wymuszanie" na nim podejmowania działań bezprawnych, co wynika z
ustanowionego uchwałą obowiązku Ministra badania oświadczeń celem stwierdzenia
ich zgodności z prawdą.
Zgodnie z przepisem art. 47 § 2 Prawa o notariacie Sąd Najwyższy, uwzględ-
niając skargę, ,,uchyla zaskarżoną uchwałę i przekazuje sprawę do ponownego roz-
poznania właściwemu organowi samorządu, z ustaleniem wytycznym co do sposobu
jej załatwienia." W ocenie Sądu Najwyższego ustalenie wytycznych co do sposobu
załatwienia sprawy w rozumieniu tego przepisu nie oznacza, że Sąd Najwyższy jest
obowiązany do udzielenia organowi samorządu notarialnego wskazówek co do pra-
widłowego merytorycznego załatwienia sprawy, bowiem takie rozumienie tego prze-
pisu pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną pozycją samorządu notarialnego
jako samorządu zawodowego. Sąd Najwyższy, oceniając zgodność uchwały samo-
rządu notarialnego z prawem, wypowiada pogląd prawny, który jest wiążący w danej
sprawie i w tym znaczeniu ,,ustala wytyczne co do sposobu załatwienia sprawy,,
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================