Wyrok z dnia 14 lutego 2007 r.
III SK 19/06

Decyzja wydana przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w try-
bie tak zwanej samokontroli powinna rozstrzygać o całości odwołania. Jeżeli
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uznał jedynie częściowo odwołanie
od decyzji zaskarżonej w całości, wówczas wydaje nową decyzję, w której
uchyla lub zmienia zaskarżoną decyzję w całości.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego
2007 r. sprawy z odwołania Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie od decyzji
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z udziałem ,,M.T" SA w W. o ustalenie
treści umowy, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apela-
cyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. [...]

1. o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Teleko-
munikacji Polskiej SA kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyj-
nego.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją [...] z dnia 18 października 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Teleko-
munikacji i Poczty (dalej jako URTiP lub Prezes Urzędu) na podstawie art. 84 ust. 1
ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne oraz z art. 108 § 1 k.p.a. po
rozpoznaniu wniosku SM M. SA z dnia 20 grudnia 2001 r. ustalił warunki połączenia
sieci telekomunikacyjnych oraz zasad rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania z
sieci telekomunikacyjnych pomiędzy SM M. SA w W. a Telekomunikacją Polską SA
w Warszawie (dalej jako TP SA lub powódka) w zakresie dostępu do sieci Internet i
transmisji danych zgodnie z § 1 - § 21 oraz załącznikami Nr 1 - Technicznym i Nr 2 -
Finansowym oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji Prezesa URTiP odwołanie wniosła TP SA. W odwołaniu zarzu-
ciła:1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji przez nałożenie na
powódkę obowiązków sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawnego;
2) naruszenie art. 35 ustęp 1 Prawa telekomunikacyjnego, które miało wpływ na
wynik sprawy, przez ustalenie zaskarżoną decyzją cen usług telekomunikacyjnych
świadczonych abonentom; 3) naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 150 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego oraz przepisu § 9 ustęp 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 9 wrze-
śnia 1999 r. w sprawie ogólnych warunków przyłączenia sieci telekomunikacyjnej
oraz zasad rozliczeń, przez błędne zastosowanie tego przepisu, pomimo że jako
sprzeczny z art. 80 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego nie obowiązuje z mocy
art. 150 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego; 4) naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozpo-
rządzenia, polegające na błędnym założeniu, że w przedmiotowym postępowaniu nie
było możliwości ustalenia kosztów powódki wynikających z przyjęcia dodatkowego
ruchu telekomunikacyjnego, z uwzględnieniem proporcjonalnego udziału kosztów
pośrednich i ogólnego zarządu; 5) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 78 ust.
2 pkt 6a i pkt 7 w związku z art. 84 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przez nieza-
warcie w decyzji o połączeniu sieci zastępującej umowę ustaleń dotyczących postę-
powania w przypadku zmian treści umowy oraz warunków rozwiązania umowy; 6)
naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu
faktycznego w postępowaniu oraz art. 108 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyję-
ciu, iż w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki do nadania decyzji rygo-
ru natychmiastowej wykonalności.
Powódka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes URTiP uwzględ-
niając część zarzutów odwołania powódki na podstawie art. 47959 § 2 k.p.c., art. 84
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 104 k.p.a. decyzją z dnia 28 lipca 2003 r.
zmienił częściowo zaskarżoną decyzję w ten sposób, że: 1) w paragrafie 3 Obszar
Obowiązywania Decyzji, dotychczasowy zapis ustępu l zastępuje się zapisem ,,Decy-
zja obowiązuje na obszarze określonym w zaświadczeniu Prezesa URT znak: [...] z
dnia 22 marca 2001 r."; 2) w § 5 Decyzji Współpraca Stron w zakresie usług teleko-
munikacyjnych: w ustępie 4 w pkt 1-6 zamiast zapisu ,,Koncesji [...] z dnia 5 lipca
1997 r." oraz ,,Koncesji [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r." wprowadza się zapis ,,Zgłosze-
nia działalności telekomunikacyjnej z dnia 25 stycznia 2001 r."; 3) w § 16 Decyzji
Płatności: 3.1 dotychczasowy zapis ustępu 1 zastępuje się zapisem ,,SM M. SA wy-
stawia TP SA fakturę za usługę telekomunikacyjną, o której mowa w § 5 ustęp 1 De-
cyzji (Usługę Komutowanego Dostępu do Sieci Teleinformacyjnych) odpowiednio do
iloczynu stosowanej wobec abonenta TP SA opłaty za minutę połączenia telefonicz-
nego do sieci teleinformatycznych oraz liczby zrealizowanych minut tych połączeń";
3.2 dotychczasowy zapis ustępu 2 zastępuje się zapisem ,,TP SA wystawia SM M.
SA fakturę za realizację, zgodnie z § 1 ustęp 5 Załącznika Finansowego połączeń, o
których mowa w § 5 ust. 2 Decyzji, odpowiednio do sumy iloczynu minut tych połą-
czeń oraz stawki odpowiadającej danemu okresowi taryfikacyjnemu"; 4) w Załączniku
Finansowym w § 1 wprowadza się następujące zmiany: 4.1. w ustępie 2 dotychcza-
sowy zapis zastępuje się zapisem: ,,Rozliczeniom będzie podlegał Rzeczywisty Czas
Połączeń inicjowanych w Sieci TP SA i kierowanych do Numerów Dostępowych
NDSI SM M. SA w danym okresie rozliczeniowym z dokładnością do 1 sekundy.
Opłaty dla abonentów TP SA korzystających z dostępu do Sieci Teleinformatycznych
za pomocą Numerów Dostępowych NDSI SM M. SA ustala SM M. SA"; 4.2. w art. 9
dotychczasowy zapis zastępuje się zapisem: ,,Z tytułu czynności bilingu, fakturowa-
nia, windykacji wykonywanych przez TP SA na rzecz M. SA, TP SA przysługuje wy-
nagrodzenie w wysokości 4,5 % kwoty należności, o których mowa w § 16 ustęp 2
Decyzji"; 4.3. skreśla się ustęp 11.
Powódka wniosła ponownie odwołanie od decyzji z dnia 18 października 2002
r. oraz od decyzji z dnia 28 lipca 2003 r. Zarzuty odwołania pokrywały się w większo-
ści z zarzutami poprzedniego odwołania. Dodatkowo powódka zarzuciła naruszenie
art. 47959 § 2 k.p.c., przez wydanie w dniu 28 lipca 2003 r. decyzji niekompletnej, nie-
zawierającej rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym wnioskiem zainteresowanego z
dnia 20 grudnia 2001 r. oraz odwołaniem powódki z dnia 4 listopada 2002 r. Zdaniem
powódki Prezes URTiP powinien był wydać nową decyzję, która w całości regulowa-
łaby przedmiot rozstrzygnięcia, eliminując jednocześnie z obrotu prawnego decyzję,
od której wniesiono odwołanie. Przepis art. 47952 § 2 k.p.c. posługuje się terminem
,,nowa decyzja", co według powódki potwierdza prawidłowość zarzutu odwołania. W
konkluzji powódka wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia, na które składają
się dwie decyzje, to jest decyzja z dnia 18 października 2002 r. oraz decyzja z dnia
28 lipca 2002 r., traktując je jako całość rozstrzygnięcia.
Sąd Okręgowy zarządził łączne rozpoznanie obu odwołań powódki i połączył
rozpoznanie spraw [...] pod wcześniejszą sygnaturą.
Pozwany Prezes URTiP wniósł o oddalenie odwołania powódki z dnia 4 listo-
pada 2002 r. jako bezzasadnego i odrzucenie na podstawie art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c.
odwołania powódki z dnia 20 sierpnia 2003 r. w części zaskarżającej decyzję z dnia
18 października 2002 r., a oddalenie go w pozostałej części. Zainteresowany M. TEL
SA w W. - następca prawny SM M. SA w W. - wniósł jak pozwany.
Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro-
kiem z dnia 3 sierpnia 2005 r. oddalił odwołanie z dnia 4 listopada 2002 r. Odrzucił
odwołanie z dnia 20 sierpnia 2003 r. w części dotyczącej zaskarżonej decyzji z dnia
18 października 2002 r. W pozostałej części oddalił odwołanie z dnia 20 sierpnia
2003 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołanie powódki z dnia 20 sierpnia 2003
r. w części skarżącej decyzję z dnia 18 października 2002 r. podlegało odrzuceniu na
podstawie art. 47958 § 2 k.p.c. jako spóźnione. Za niezasadny uznał Sąd Okręgowy
zarzut powódki odnośnie naruszenia przez pozwanego przy wydawaniu decyzji z
dnia 28 lipca 2003 r. art. 47959 § 2 k.p.c. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli Pre-
zes URTiP uzna odwołanie za słuszne może nie przekazując akt sądowi uchylić lub
zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia
stronę przesyłając jej nową decyzję, od której służy odwołanie. Zdaniem Sądu pierw-
szej instancji nie jest w związku z tym słuszny pogląd powódki, że pozwany powinien
wydać nową decyzję regulującą w całości wniosek zainteresowanego. Obie decyzje
pod względem treści wiążą się ze sobą, pomimo że stanowią one odrębne rozstrzy-
gnięcia, od których przysługują odrębne środki zaskarżenia. W pozostałym zakresie
Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty odwołań za niezasadne.
Powódka wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego. W apelacji zarzuciła:
1) naruszenie prawa procesowego, to jest art. 47959 § 2 k.p.c. polegające na przyję-
ciu do rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 18 października 2002 r., pomimo że
wcześniej pozwany - działając w trybie tzw. samokontroli wydał nową decyzję, która
zmieniała decyzję z dnia 18 października 2002 r.; 2) naruszenie prawa procesowego,
to jest art. 328 § 2 k.p.c. i art. 139 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instan-
cji w ogóle nie ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia
art. 139 k.p.a. i w konsekwencji za zgodną z prawem uznał decyzję zmieniającą, wy-
daną z naruszeniem jednej z podstawowych zasad procesowych, a mianowicie za-
kazu reformationis in peius, wyrażonej w procedurze administracyjnej w art. 139
k.p.a.; 3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 78 ustęp 2 w związku z art. 84
ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r. w związku z art. 47959
§ 2 k.p.c., polegające na nieuchyleniu decyzji o połączeniu sieci, która nie zawiera
wszystkich koniecznych elementów wymaganych prawem telekomunikacyjnym dla
tego rodzaju decyzji; 4) naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przez
przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie przez Prezesa URTiP cen usług telekomu-
nikacyjnych świadczonych abonentom, pomimo że wskazany przepis wyklucza taką
możliwość. Powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji z
dnia 18 października 2002 r. oraz z dnia 28 lipca 2003 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. uchylił zaskar-
żony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i umorzył postępowanie
sądowe wywołane wniesieniem odwołania z dnia 4 listopada 2002 r. od decyzji Pre-
zesa URTiP z dnia 18 października 2002 r. [...] oraz zmienił zaskarżony wyrok w pkt
II w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa URTiP z dnia 28 lipca 2003 r. [...], zaś w
pkt III w ten sposób, że zasądził od Prezesa UKE na rzecz TP SA w Warszawie
kwotę 2.360 zł tytułem zwrotu kosztów procesu oraz zasądził od Prezesa UKE na
rzecz TP SA w Warszawie kwotę 1.270 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
apelacyjnego. Sąd Apelacyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 47959 § 2
k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne,
może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub
w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę przesyłając jej nową decyzję, od
której stronie służy odwołanie. Strona pozwana podnosiła, że przychylając się do
odwołania tylko w części, Prezes Urzędu władny jest wydać nową decyzję odnoszą-
cą się jedynie do tej materii, które podlega zmianie na skutek odwołania. Zdaniem
pozwanego za takim rozumieniem art. 47959 § 2 k.p.c. przemawia przewidziana w
tym przepisie możliwość zmiany albo uchylenia swojej zaskarżonej decyzji nie tylko
w całości ale również w części. Powyższy pogląd podzielił Sąd pierwszej instancji
uznając, że obie decyzje pod względem treści wiążą się ze sobą, pomimo że obie
zawierają odrębne rozstrzygnięcia, od których przysługują odrębne środki zaskarże-
nia. Powódka wskazywała zaś, że przychylając się do odwołania Prezes Urzędu po-
winien w każdym wypadku wydać nową decyzję obejmującą całość materii stanowią-
cej przedmiot rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy uchyla albo zmienia decyzję w
całości czy w części. Zdaniem powódki za taką wykładnią przemawia sformułowanie
,,nowa decyzja" użyte wart. 47959 § 2 k.p.c. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd prezen-
towany przez powódkę. Za powyższym rozumieniem art. 47959 § 2 k.p.c. przemawia
nie tylko wykładnia logiczno-językowa, ale również celowościowa. Nowa decyzja, od
której przysługuje stronom odwołanie, powinna w całości zastąpić decyzję poprzed-
nią i na nowo załatwić sprawę administracyjną. W przeciwnym razie doszłoby, jak w
sprawie niniejszej, do funkcjonowania w obrocie dwóch aktów administracyjnych i
uruchomione zostałoby dwutorowe postępowanie odwoławcze. W konsekwencji za-
chodziłaby konieczność rozpoznania dwóch odwołań - na ogół tej samej strony, w tej
samej sprawie administracyjnej i od tej samej, tyle że skompilowanej decyzji. Tym-
czasem art. 47959 § 2 k.p.c. nie przewiduje takiej możliwości. Przewiduje on tylko
dwie możliwości. Pierwsza obejmuje sytuację, w której Prezes Urzędu nie przychyla
się do odwołania i przekazuje wówczas akta sądowi celem rozpoznania odwołania
od wydanej decyzji w jej nie zmienionym kształcie. Druga możliwość dotyczy uchyle-
nia albo zmiany zaskarżonej decyzji w całości lub w części przez Prezesa Urzędu na
skutek uwzględnienia odwołania. Wówczas jednak akta nie powinny zostać przeka-
zane sądowi z tym właśnie odwołaniem. Powinna zostać wydana nowa, uwzględnia-
jąca całość materii decyzja. Od tej decyzji bowiem stronom przysługuje ponownie
odwołanie, które obligatoryjnie podlega rozpoznaniu przez sąd już bez możliwości
dokonania samokontroli przez organ administracji. Dopiero wtedy akta sprawy admi-
nistracyjnej powinny zostać przekazane sądowi. Jeśli bowiem Prezes Urzędu zmie-
nia (albo uchyla) decyzję tylko w części (nie dlatego że zaskarżona ona została w
części, ale dlatego że podzielił argumenty odwołania tylko częściowo), to oznacza to,
że w pozostałym zakresie argumentów odwołania nie podzielił. Przyjęcie pierwszej
koncepcji, prezentowanej przez pozwanego, oznaczałoby, że Prezes Urzędu dwu-
krotnie dokonuje samokontroli: pierwszy raz nie wzruszając części pierwszej decyzji,
a drugi raz - uwzględniając w drugiej decyzji tylko część materii objętej decyzją
pierwszą. Sytuacja taka nie jest, zdaniem Sądu Apelacyjnego, dopuszczalna z tego
względu, że na skutek odwołania od pierwszej decyzji Prezes Urzędu powinien albo
akta przedstawić sądowi albo wydać nową decyzję. Prowadziłoby to w konsekwencji
do konieczności rozpoznawania przez sąd dwóch odwołań i dwukrotnego rozstrzy-
gania o argumentach stron. Za prawidłowością powyższego rozumowania przema-
wia również to, że art. 47959 § 2 k.p.c. w odróżnieniu od art. 4779 § 2 k.p.c. (w postę-
powaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych) nie wymaga, aby uchyle-
nie lub zmiana zaskarżonej decyzji w ramach samokontroli organu administracji na-
stępowała tylko wówczas, gdy Prezes Urzędu uznaje odwołanie w całości za uza-
sadnione. Oznacza to więc, że w przypadku częściowego przychylenia się do odwo-
łania, nowa decyzja wydana na podstawie art. 47959 § 2 k.p.c. powinna rozstrzygać o
całości odwołania - częściowo je uwzględniając, czemu daje się wyraz zmieniając lub
uchylając zaskarżoną decyzję w określonym zakresie, a częściowo utrzymując w
mocy zaskarżoną decyzję co, zdaniem Sądu Apelacyjnego, oznacza konieczność
powtórzenia treści poprzedniej decyzji.
Za prawidłowością powyższego rozumowania przemawiają także względy ce-
lowościowe. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której na skutek częściowej zmiany lub
uchylenia pierwszej decyzji, zmianie ulega kontekst, znaczenie i skutek tej części
decyzji, która nie została wzruszona. Brak ponownej (chociaż niezmienionej) regula-
cji powodowałby, że stronie nie przysługiwałoby odwołanie, gdyż - co do pierwszej
decyzji zawsze byłoby ono spóźnione, a co do drugiej - brak byłoby przedmiotu roz-
strzygnięcia, możliwego do zaskarżenia odwołaniem. Należy natomiast mieć na
względzie, że decyzja Prezesa URTiP o połączeniu sieci zastępuje umowę. Powinna
zatem stanowić integralny dokument zawierający treść regulującą daną materię w
sposób całościowy. Zmiana tej umowy dopuszczalna jest tylko wolą stron (aneks)
bądź decyzją Prezesa URTiP, ale nie w trybie postępowania odwoławczego.
Z tych względów Sąd Apelacyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego
wyroku w części w jakiej oddalone zostało odwołanie z dnia 4 listopada 2002 r. (od
decyzji z dnia 18 października 2002 r.) i umorzenie postępowania sądowego w tej
części. Jednocześnie należało zmienić zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia
odrzucającego odwołanie z dnia 20 sierpnia 2003 r. i oddalającego odwołanie z dnia
20 sierpnia 2003 r. od decyzji z dnia 28 lipca 2003 r. i uchylić decyzję Prezesa URTiP
z dnia 28 lipca 2003 r. Pozwoli to pozwanemu na właściwe (pod względem formal-
nym) rozpoznanie odwołania z dnia 4 listopada 2002 r. od decyzji z dnia 18 paź-
dziernika 2002 r. Z tych względów w odniesieniu do odwołania z dnia 4 listopada
2002 r. od decyzji z dnia 18 października 2002 r. zachodziła konieczność umorzenia
postępowania jedynie sądowego (jako przedwczesnego). Dopiero bowiem po rozpo-
znaniu tego właśnie odwołania przez Prezesa Urzędu okaże się, czy pozwany w
ogóle przychyli się do niego, czy też przedstawi ponownie akta sądowi wraz z odwo-
łaniem z dnia 4 listopada 2002 r. od decyzji z dnia 18 października 2002 r. Przychy-
lając się natomiast do tego odwołania Prezes Urzędu wyda nową decyzję obejmują-
cą swoim rozstrzygnięciem całość materii postępowania administracyjnego. Wów-
czas akta zostaną przedstawione sądowi z ewentualnym odwołaniem wniesionym od
nowej decyzji. Dopiero dokonanie powyższych czynności umożliwi zbadanie meryto-
rycznych zarzutów odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej - następca prawny Prezesa URTiP - zaskarżając wyrok w całości. Za-
skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez oczywi-
ste naruszenie art. 47959 § 2 k.p.c. polegające na przyjęciu przez Sąd drugiej instan-
cji, że nowa decyzja, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c., wydana przez Prezesa
URTiP w wyniku uznania przez Prezesa Urzędu odwołania od wydanej przez siebie
decyzji za słuszne w części, powinna w całości zastąpić decyzję poprzednią i na
nowo załatwić sprawę administracyjną, które to naruszenie miało istotny wpływ na
wynik sprawy, poprzez częściowe uchylenie korzystnego dla strony pozwanej wyroku
Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 3
sierpnia 2005 r. [...] oraz częściową zmianę tego wyroku, tj. na przesłance wynikają-
cej z art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c. Prezes UKE wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzy-
gnięcia o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w
całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji w całości i zasą-
dzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów postępowania według norm przepi-
sanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia
zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. stanowiącego, że jeżeli Prezes
Urzędu uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo
zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia
stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Zgodnie z
przepisem art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem
Urzędu toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmia-
nami wynikającymi z tej ustawy, natomiast postępowania w sprawach odwołań i za-
żaleń, o których mowa w ust. 2 i 2b, toczą się według przepisów Kodeksu postępo-
wania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych (art. 11 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego). Oznacza to, że sprawy z zakresu regulacji telekomunikacji, a
ściślej sprawy odwołań od decyzji Prezesa Urzędu w sprawach wymienionych w art.
111 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego uznane zostały za sprawy gospodarcze (art.
4791 § 2 pkt 3 k.p.c.) i rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w spra-
wach gospodarczych.
Środek zmierzający do wszczęcia postępowania przed Sądem Ochrony Kon-
kurencji i Konsumentów został określony w przepisach Prawa telekomunikacyjnego
jako odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu. Przepis art. 479 60 k.p.c. określający wy-
magania formalne takiego odwołania uzasadnia twierdzenie, że wymagania te są
bardzo zbliżone do wymagań pozwu. Zgodnie bowiem z tym przepisem odwołanie od
decyzji Prezesa Urzędu powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma
procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji i wartości przedmiotu
sporu, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a
także zawierać wniosek o uchylenie albo zmianę decyzji w całości lub w części. Od-
wołanie wszczyna postępowanie procesowe ,,od początku i na zasadach postępowa-
nia kontradyktoryjnego". Postępowanie to jednak może być wszczęte dopiero po wy-
czerpaniu postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu, czyli po wyda-
niu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie wymienionej w art.
111 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 47958 § 1 k.p.c.
odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu
ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia
decyzji. Ratio legis tego przepisu jest umożliwienie Prezesowi Urzędu skorzystania z
ustawowej kompetencji do tzw. samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w
trybie określonym w przepisie art. 47959 § 2 k.p.c. Postępowanie przed Prezesem
Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem
postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, ,,hybrydowym" charakterze
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8), ponie-
waż w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego, jako postępowanie przed organem administracji publicznej, któ-
rym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po
zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na pod-
stawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c.
Przesłanką czynienia przez Prezesa Urzędu użytku z kompetencji przewidzia-
nej w art. 47959 § 2 k.p.c. jest uznanie odwołania za słuszne. Sformułowanie ,,uzna
odwołanie za słuszne" odbiega wprawdzie od przyjętej w Kodeksie postępowania
cywilnego terminologii ,,uwzględnia odwołanie", jednakże ze względu na to, że wnie-
sienie odwołania jest czynnością procesową wszczynającą postępowanie sądowe,
należy przyjąć, że uznanie odwołania za słuszne oznacza w istocie uwzględnienie
odwołania. Przy ocenie, czy odwołanie zostało uwzględnione (uznane za słuszne)
należy brać pod rozwagę treść żądania (wniosku) zawartego w odwołaniu. Zgodnie z
art. 479 60 k.p.c. odwołanie powinno zawierać między innymi ,,wniosek o uchylenie
albo zmianę decyzji w całości lub w części." Oznacza to, że gdy strona wnosi o
uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, to Prezes Urzędu nie może uznać odwoła-
nia za słuszne tylko w części i w tym zakresie uchylić lub zmienić zaskarżonej decy-
zji. Podobnie, odwołanie, w którym strona żąda uchylenia albo zmiany decyzji w
części, może być uznane za słuszne tylko w zakresie żądanym przez stronę, a zatem
Prezes Urzędu nie może uchylić lub zmienić zaskarżonej decyzji w całości. Za tym
poglądem przemawia wyjątkowość instytucji samokontroli przewidzianej w przepisie
art. 47959 § 2 k.p.c., który stanowi wprawdzie usprawiedliwione odstępstwo od za-
sady, że decyzje Prezesa Urzędu podlegają kontroli sądu ochrony konkurencji i kon-
sumentów, lecz jednocześnie przewidziana w nim samokontrola powinna być wyko-
rzystywana przez Prezesa Urzędu tylko wtedy, gdy prowadzi do rozstrzygnięcia
uwzględniającego w całości wnioski odwołania i argumenty na ich poparcie. Należy
ponadto podkreślić, że powyższy przepis, inaczej niż przepisy Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, nie zobowią-
zuje Prezesa Urzędu do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy admini-
stracyjnej, tak jak gdyby była ona rozpatrywana po raz pierwszy, lecz jedynie do po-
nownego rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia i
wnioskami odwołania, gdy wymaga tego uznanie odwołania za słuszne w całości.
Prezes Urzędu nie działa zatem w granicach tego przepisu jako organ quasi-odwo-
ławczy, który nie jest związany zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, lecz
jako organ administracji publicznej, który tylko wyjątkowo został upoważniony do
kontroli wydanej przez siebie decyzji w ramach postępowania sądowego mającego
za przedmiot sprawę rozstrzygniętą tą decyzję. Wyjątkowość tej instytucji polega
również na tym, że upoważnia stronę postępowania sądowego, jaką jest niewątpliwie
Prezes Urzędu, do zmiany lub uchylenia decyzji będącej przedmiotem tego postę-
powania sądowego, co nakazuje nie tylko ścisłą wykładnię tego przepisu, ale także
uwzględnienie interesu strony przeciwnej wyrażonej w żądaniu odwołania. Prowadzi
to do wniosku, że - inaczej niż przyjął to Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżo-
nego wyroku - mimo iż przepis art. art. 47959 § 2 k.p.c. nie wymaga expressis verbis,
aby odwołanie zostało uznane za słuszne w całości, to jednak takie wymaganie jest
usprawiedliwione ze względu na sens tego przepisu, który zezwala na czynienie
użytku z kompetencji do samokontroli tylko w wypadku, gdy cel odwołania zostanie w
pełni osiągnięty. Ponadto, zgodnie z intuicją językową uznanie odwołania za słuszne
oznacza, że chodzi w każdym wypadku o uwzględnienie odwołania w całości.
W przypadku, gdy Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, wówczas wy-
daje nową decyzję, w której - stosownie do zakresu zaskarżenia i wniosków odwoła-
nia - uchyla lub zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części. Decyzja uchyla-
jąca lub zmieniająca zaskarżoną odwołaniem decyzję jest nową decyzją w rozumie-
niu przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. Nowa decyzja powinna rozstrzygać o całości odwo-
łania, ale tylko wtedy, gdy Prezes Urzędu uzna odwołanie w całości za uzasadnione.
Oznacza to, że gdy decyzja została zaskarżona w całości i Prezes Urzędu uznał od-
wołanie w całości za słuszne, wówczas może wydać nową decyzję, w której uchyli
lub zmieni zaskarżoną decyzję w całości. W przypadku natomiast, gdy strona za-
skarży decyzję tylko w części i Prezes Urzędu uznaje odwołanie w całości za
słuszne, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję w
części zaskarżonej. Nie można uznać za trafny poglądu Sądu Apelacyjnego, że w
takim wypadku Prezes Urzędu powinien ,,rozstrzygać o całości odwołania - częścio-
wo je uwzględniając, czemu daje się wyraz zmieniając lub uchylając zaskarżoną de-
cyzję w określonym zakresie, a częściowo utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję,
co (...) oznacza konieczność powtórzenia treści poprzedniej decyzji". Stanowisko to
nie ma bowiem wystarczającego oparcia w treści przepisu art. 47959 § 2 k.p.c., który
nie upoważnia Prezesa Urzędu do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżo-
nej decyzji w części niezaskarżonej przez stronę.
Z powyższego wynika, że Prezes Urzędu nie jest uprawniony - na podstawie
art. 47959 § 2 k.p.c. - do uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie decyzji w części,
gdy została zaskarżona w całości ani też do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decy-
zji w części, gdy wprawdzie została zaskarżona odwołaniem w części, lecz Prezes
Urzędu uznał odwołanie za słuszne tylko w (węższej) części w tym sensie, że
uwzględnił tylko niektóre z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Oznacza to także,
że Prezes Urzędu nie jest uprawniony do oceny decyzji w części niezaskarżonej
przez stronę i podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć. W związku
z tym nieuzasadnione są przypuszczenia i obawy Sądu Apelacyjnego, że Prezes
Urzędu może dwukrotnie dokonywać samokontroli ,,pierwszy raz nie wzruszając czę-
ści pierwszej decyzji, a drugi raz - uwzględniając w drugiej decyzji tylko część materii
objętej decyzją pierwszą" oraz że powstaje ,,konieczność rozpoznawania przez sąd
dwóch odwołań i dwukrotnego rozstrzygania o argumentach stron".
W niniejszej sprawie jest niesporne, że w odwołaniu z dnia 4 listopada 2002 r.
powódka zaskarżyła decyzję z dnia 18 października 2002 r. w całości, natomiast po-
zwany decyzją z dnia 28 lipca 2003 r. zmienił zaskarżoną decyzję w części uwzględ-
niając część zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem niezgodnie z treścią
przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. Sąd Apelacyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżo-
nego wyroku Sądu pierwszej instancji w części, w jakiej oddalone zostało odwołanie
z dnia 4 listopada 2002 r. od decyzji z dnia 18 października 2002 r. i umorzenie po-
stępowania sądowego w tym zakresie. Jednocześnie - zdaniem Sądu Apelacyjnego -
należało zmienić zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia odrzucającego odwo-
łanie z dnia 20 sierpnia 2003 r. i oddalającego odwołanie z dnia 20 sierpnia 2003 r. i
uchylić decyzję Prezesa Urzędu z dnia 28 lipca 2003 r. W ocenie Sądu Apelacyjnego
pozwoli to pozwanemu na właściwe (pod względem formalnym) rozpoznanie odwo-
łania z dnia 4 listopada 2002 r. od decyzji z dnia 18 października 2002 r. Uwzględ-
niając tę okoliczność należało uznać, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasad-
nieniu, odpowiada prawu.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================