Wyrok z dnia 13 czerwca 1996 r.
III ARN 7/96

Rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
powodu naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej może uzasadniać rażące
naruszenie prawnie chronionych interesów podmiotów zagranicznych, wy-
nikających z przepisów ratyfikowanych przez Polskę umów i konwencji mię-
dzynarodowych, a nie wzgląd na właściwe postrzeganie organów Rzeczypos-
politej Polskiej, w tym sądów, przez te podmioty.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Adam Józefowicz, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 13 czerwca 1996 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na decyzję
Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 stycznia 1994 r., [...] w przedmiocie wymiaru
cła, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 1994 r. [...]

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok;
2) u c h y l i ł decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 stycznia 1994 r.
[...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 27 października
1993 r. zawartą w jednolitym dokumencie administracyjnym [...];
3) zasądził od Prezesa Głównego Urzędu Ceł na rzecz Fundacji [...] w W. kwotę
347 zł 40 gr (trzysta czterdzieści siedem złotych 40 groszy) tytułem zwrotu kosztów
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


U z a s a d n i e n i e
Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z dnia 27 października 1993 r. zawartą w
Jednolitym Dokumencie Administracyjnym SAD [...] wymierzył Fundacji [...] w W.
należności celne od zakupionych przez Fundację dwóch samochodów Toyota w
wysokości 315.170.000 zł., nie uwzględniając równocześnie wniosku strony o zwol-
nienie z opłat celnych. W uzasadnieniu organ celny I instancji stwierdził, że przepis art.
14 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz. 445
ze zm.) dotyczy rzeczy otrzymanych przez fundacje z zagranicy, a nie rzeczy
zakupionych przez fundacje.
Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 20 stycznia 1994 r. [...], po
rozpatrzeniu odwołania Fundacji od powyższej decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną
decyzję. W ocenie organu celnego II instancji zwolnienie od cła przewidziane w art. 14
ust. 1 pkt 15 Prawa celnego dotyczy jedynie rzeczy otrzymanych nieodpłatnie przez
fundacje do prowadzenia działalności statutowej, nie stanowiącej działalności
gospodarczej i nie obejmuje rzeczy kupionych przez fundacje, choćby za środki fi-
nansowe otrzymane uprzednio jako darowizna.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 1994 r. [...] skargę
Fundacji na powyższą decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł oddalił. W ocenie Sądu
przepis art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego, jako ustanawiającego wyjątek od zasady
powszechności cła przewidzianej w art. 4 ust. 1 tego Prawa, nie może być inter-
pretowany rozszerzająco. Wykładnia językowa przepisu nie pozwala na przyjęcie, że
wolne od cła są rzeczy zakupione przez Fundację, choćby za środki otrzymane na ten
cel przez fundatora. Sąd nie podzielił argumentu strony skarżącej, że przepis art. 14
ust. 1 pkt 15 Prawa celnego zastosowano prawidłowo, lecz niezgodnie z wykładnią
celowościową i wykładnią udzieloną przez Ministerstwo Współpracy Gospodarczej z
Zagranicą. Zdaniem Sądu wykładnia celowościowa i funkcjonalna nie mogą bowiem
pozostawać w wyraźnej sprzeczności z wykładnią językową. Sąd uznał ponadto, że
stanowisko zajęte przez Ministerstwo, iż w świetle art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa celnego
wolne od cła są rzeczy zakupione za granicą za środki uzyskane w formie darowizny,
nie zmienia tego, co autor projektu ustawy w prawidłowo opublikowanej ustawie napisał,
że wolne od cła są rzeczy otrzymywane przez fundacje. AOpublikowany prawidłowo akt
normatywny żyje własnym życiem, niezależnie od tego co normodawca chciał napisać,
lecz co napisał@.
Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Naj-
wyższego, zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego w związku
z art. 7 k.p.a., art. 8, 9 i 11 k.p.a., art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie
interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez obrazę art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej kreującego między innymi zasadę zaufania obywateli do Państwa i prawa oraz
stanowiącą rozwinięcie tej zasady: zasadę zaufania obywatela do prawidłowości działań
administracji i sądów, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten
wyrok decyzji administracyjnych obu instancji. W ocenie wnoszącego rewizję
nadzwyczajną organy celne powinny kierować się w procesie stosowania prawa
następującymi założeniami: 1) wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących
podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia od cła nie powinna
być czyniona w oderwaniu od wyjaśnień urzędowych, jakie poprzedziły sprowadzenie
określonego towaru z zagranicy; 2) wykładnia art. 14 Prawa celnego nie powinna być
czyniona w sposób uproszczony w sytuacji, gdy okoliczności wymienione w tym
przepisie stanowią wyraz określonych preferencji ustawodawcy dla przedsięwzięć,
których znaczenie społeczne lub gospodarcze jest większe (długofalowe) niż
bezpośrednie, bieżące wpływy budżetowe z tytułu należności celnych. Tymczasem
organy celne obu instancji i Sąd orzekający w sprawie kierowały się jedynie literalną
wykładnią art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego, która nie daje się pogodzić z zasadą
zaufania obywateli do organów państwa oraz stanowionego przez te organy prawa. Za
istotnie wadliwą, w ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, należy uznać
bowiem wykładnię nie uwzględniającą rzeczywistych intencji ustawodawcy
przyjmującego art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego, intencji takich, jak przedstawione w
piśmie Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 maja 1990 r. Za
nie służącą budowie zaufania do organów państwa należy uznać również sytuację, w
której Aorgany celne nie czują się związane wykładnią urzędową reprezentowaną przez
jednostkę nadrzędną w tym resorcie, jaką jest Ministerstwo, uważane ponadto za autora
spornego przepisu. Ponadto przekonanie A o własnym życiu przepisów prawa@,
jakiemu dał wyraz Sąd w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest
dotknięte istotnym błędem, bowiem nie oznacza to oderwania przepisu od innych
przepisów prawa, a w szczególności uregulowań konstytucyjnych, z których
wyprowadzane są m.in. zasady ogólne wyrażone w art. 7 i 8 .k.p.a.
Uwzględnienie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa przy wykładni
przedmiotowego przepisu Prawa celnego powinno, w ocenie wnoszącego rewizję nadz-
wyczajną, prowadzić do uznania wykładni zawartej w wyżej wymienionym piśmie
Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą za odpowiadającą tak interesowi
społecznemu, jak i słusznemu interesowi obywateli. Funkcją powyższego przepisu
Prawa celnego jest bowiem zachęcanie podmiotów zagranicznych do materialnego
wspierania fundacji działających w Polsce w zakresie ich działalności innej niż
gospodarcza przez utwierdzenie owych podmiotów w przekonaniu, że cała ich da-
rowizna ( nie pomniejszona o należności celne) będzie mogła służyć realizacji celów
fundacji. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał ponadto, że w świetle stanowiska
Sądu Najwyższego przedstawionego w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 (
Państwo i Prawo 1993, z. 3) uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 9 w związku z art.
8 .k.p.a.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. -
Prawo celne ( jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 71, poz. 312 ze zm.) przywóz towarów
z zagranicy w ramach ustanowionych norm jest wolny od cła i od wymaganego zgodnie
z art. 7 pozwolenia, jeżeli przedmiotem przywozu są rzeczy otrzymywane przez
fundacje przeznaczone do działalności statutowej, nie stanowiącej działalności
gospodarczej. Trafnie zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu
zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, że w świetle wykładni językowej
tego przepisu nie można przyjąć, iż wolne od cła są towary zakupione przez Fundację,
chociażby za środki otrzymane na ten cel od fundatora. Należy bowiem stwierdzić, że
pieniądz zarówno w ujęciu słownikowym jak i w świetle art. 2 pkt 1 i 2 Prawa celnego
nie jest towarem stanowiącym przedmiot obrotu towarowego z zagranicą, podlegającym
dozorowi celnemu i kontroli celnej. Zgodnie bowiem z powyższymi przepisami Prawa
celnego towarem jest każda rzecz ruchoma, jak również energia elektryczna, cieplna
lub inna, która może być przedmiotem obrotu z zagranicą, natomiast towarem celnym
jest towar stanowiący przedmiot obrotu towarowego z zagranicą. Trafnie przyjął zatem
Naczelny Sąd Administracyjny, że pieniądz jest środkiem płatniczym przyjmowanym w
zamian za towary, a więc nie jest towarem w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 Prawa celnego.
W świetle reguł wykładni językowej przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 w związku z art.
2 pkt 1 i 2 Prawa celnego należy zatem przyjąć, że wolne od cła są jedynie rzeczy
otrzymywane przez fundacje, przeznaczone do działalności statutowej, nie stanowiącej
działalności gospodarczej. Dyspozycja tego przepisu nie odnosi się natomiast do
sytuacji, w której, jak w rozpoznawanej sprawie, fundacja nie prowadząca działalności
gospodarczej nabywa za granicą towar przeznaczony do prowadzenia działalności
statutowej za pieniądze otrzymane na ten cel od fundatora.
Sąd Najwyższy podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony
w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, że wyjątki od
wyrażonej w art. 4 Prawa celnego zasady powszechności cła, w tym określone w art. 14
ust. 1 pkt 15 tego Prawa, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wynikający z
tych przepisów zakaz wykładni rozszerzającej nie oznacza jednak, że ustalenie
znaczenia przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego jest dopuszczalne jedynie na
podstawie reguł wykładni językowej, a ponadto, że wykładnia celowościowa i
funkcjonalna nie może pozostawać w wyraźnej sprzeczności z wykładnią językową. W
ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis Prawa celnego może być interpretowany
przy użyciu wszelkich dostępnych metod i reguł wykładni prawa zwłaszcza wówczas,
gdy zastosowanie reguł wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z innymi
przepisami prawa względnie z przyjętymi w orzecznictwie zasadami prawa. Wprawdzie
rezultaty wykładni językowej przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego dokonanej
przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza zabieg interpretacyjny polegający na
zestawieniu powyższego przepisu z art. 4 Prawa celnego i zastosowaniu dyrektywy
exceptiones non sunt extendendae, celem ustalenia znaczenia art. 14 ust. 1 pkt 15 tego
Prawa , to jednak należy uznać, że w ustalonym bezspornie stanie faktycznym sprawy
przyjęte przez Sąd reguły interpretacyjne prowadzą do skutków, które nie mogą być
akceptowane w państwie praworządnym. Trafny jest bowiem pogląd wnoszącego
rewizję nadzwyczajną, że literalna wykładnia powyższego przepisu Prawa celnego w
okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie daje się pogodzić z zasadą pogłębiania
zaufania obywateli do działań organów państwa. W sytuacji bowiem, gdy fundacja
zamierzająca zakupić za granicą towary przeznaczone do prowadzenia działalności
statutowej za pieniądze przekazane na ten cel przez fundatora otrzymała od
właściwego organu administracji państwowej pisemną informację, podpisaną przez
upoważnionego pracownika tego organu, z której wynika, że towary te są zwolnione od
cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego, to podjęcie przez organy celne
decyzji odmawiającej zwolnienia tych towarów od cła rażąco narusza przepis art. 8 w
związku z art. 9 k.p.a. Z punktu widzenia określonej w tych przepisach zasady zaufania
obywateli do działań organów państwa należy przyjąć, że wyjaśnienie treści przepisu
będącego podstawą wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ
administracji publicznej, dokonane na wniosek podmiotu zainteresowanego
rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jest wiążące dla organu załatwiającego tę
konkretną sprawę, jeżeli strona zachowała się zgodnie z takim wyjaśnieniem. Należy
ponadto stwierdzić, że dokonanie oficjalnej wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15
Prawa celnego przez Ministerstwo Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w
okolicznościach rozpoznawanej sprawy zobowiązywało organy celne i Naczelny Sąd
Administracyjny do wyjątkowo starannego rozważenia konsekwencji tej wykładni nie
tylko w świetle przepisów Prawa celnego, lecz także zasad ogólnych prawa i
postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady zaufania obywateli do
działań organów państwa. Istnienie takiego obowiązku organów celnych i Sądu było tym
bardziej oczywiste, że powyższa interpretacja art. 14 ust. 1 pkt 15 tego Prawa
spowodowała, w stwierdzonych bezspornie okolicznościach rozpoznawanej sprawy,
wątpliwości co do rzeczywistej treści przepisu, wymagały rozstrzygnięcia przez
odwołanie się także do innych reguł wykładni. W sytuacji, gdy udzielone na wniosek
Fundacji wyjaśnienia Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą dotyczące
zakresu zwolnienia od cła przewidzianego w art. 14 ust.1 pkt 15 Prawa celnego okazały
się sprzeczne z późniejszą praktyką organów celnych, to przyjęcie za podstawę
rozstrzygnięcia wyznaczonego tą praktyką rozumienia powyższego przepisu i wydanie
decyzji odmawiającej zwolnienia od cła towarów sprowadzonych przez fundację z
zagranicy za pieniądze otrzymane na ten cel od fundatora należy uznać za rażąco
sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że za nie
służącą budowie zaufania obywateli do organów państwa należy uznać sytuację, w
której poddane nadzorowi resortu współpracy gospodarczej z zagranicą organy celne
nie uwzględniają wykładni przepisu dokonanej przez organy nadzoru. W świetle art. 107
ust. 1 Prawa celnego organem takim jest Minister Współpracy Gospodarczej z
Zagranicą, który na wniosek Fundacji przedstawił pisemne wyjaśnienie dotyczące treści
przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego, a zatem organy celne podległe temu
Ministrowi były zobowiązane rozstrzygnąć sprawę zwolnienia Fundacji [...] od cła od
sprowadzonego przez tę Fundację towaru za pieniądze otrzymane na ten cel od
fundatora zgodnie z treścią tego wyjaśnienia.
Sąd Najwyższy nie podziela poglądu wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że
rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy powinno uwzględniać reguły wykładni funkcjo-
nalnej, odwołującej się do celów prawodawcy. Należy bowiem podkreślić, że rzeczy-
wista treść przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego jest dostatecznie jasna w
świetle reguł wykładni językowej i brak jest podstaw, aby powyższemu przepisowi
nadawać znaczenie umożliwiające rozszerzenie zakresu przewidzianego w nim zwol-
nienia celnego. W szczególności nie przemawia za tym wyrażone w uzasadnieniu
rewizji nadzwyczajnej stanowisko, że funkcją tego przepisu jest zachęcanie podmiotów
zagranicznych do materialnego wspierania fundacji działającej w Polsce przez
utwierdzenie tych podmiotów w przekonaniu, że cała ich darowizna, nie pomniejszona o
należności celne, będzie służyła realizacji statutowych celów fundacji. Powyższy cel
przepisu art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego może być bowiem realizowany bez
uszczerbku dla interesów fundatora i fundacji również w świetle wykładni językowej tego
przepisu.
Sąd Najwyższy jest zdania, że udzielenie pisemnego wyjaśnienia treści przepisu
Prawa celnego przez organ uczestniczący w przygotowaniu projektu tego Prawa nie
może być uznane za wystarczającą podstawę do przyjęcia, że takie wyjaśnienie
udzielone na wniosek fundacji w konkretnej sprawie mogłoby być wiążące dla organów
celnych w rozpatrywaniu innych spraw tego rodzaju. Jak bowiem podkreślono wyżej,
tylko ze względu na ustalony bezspornie stan faktyczny i prawny w rozpoznawanej
sprawie należało uznać, że w tej konkretnej sprawie odmowa udzielenia zwolnienia
celnego od towaru sprowadzonego przez fundację z zagranicy za pieniądze otrzymane
na ten cel od fundatora rażąco narusza art. 14 ust. 1 pkt 15 Prawa celnego w związku z
art. 8 i 9 k.p.a.
Ze względu na wskazane wyżej rażące naruszenie przepisów prawa Sąd Naj-
wyższy podziela pogląd wnoszącego rewizę nadzwyczajną, że zaskarżony wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza również interes Rzeczypospolitej Polskiej
poprzez obrazę art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę
zaufania obywateli do organów państwa jako jedną z zasad demokratycznego państwa
prawnego. Podstawą uwzględnienia zarzutu naruszenia interesu Rzeczypospolitej nie
może być natomiast wskazana w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Adbałość o
właściwe postrzeganie organów Państwa Polskiego, w tym sądów, przez podmioty
zagraniczne@. W ocenie Sądu Najwyższego, o ile orzeczenia organów Państwa
Polskiego nie naruszają rażąco prawnie chronionych interesów tych podmiotów,
wynikających z przepisów prawa polskiego względnie z przepisów ratyfikowanych przez
Rzeczpospolitą Polską umów i konwencji międzynarodowych, o tyle zarzut naruszenia
interesu Rzeczypospolitej Polskiej nie może być uznany za uzasadniony. W
rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, aby zaskarżony
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w jakimkolwiek zakresie naruszał interesy
darczyńcy zagranicznego.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================