Wyrok z dnia 18 października 1995 r.
III ARN 42/95


Zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości
wywłaszczonej do czasu wygaszenia prawa zarządu
przysługującego państwowej jednostce organizacyjnej na tej
nieruchomości jest dopuszczalne.


Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Jadwiga
Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 18 października 1995 r.
sprawy ze skargi Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej
w S. na decyzję Wojewody T. z dnia 3 grudnia 1993 r., [....] w
przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Rzeszowie z dnia 13 stycznia 1995 r., [...]


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Tadeusz B. w dniu 10 grudnia 1991 r. wystąpił do Urzędu
Rejonowego w S. o zwrot nieruchomości położonej w S. przy
ul.C. o powierzchni 1106 m2, która w 1984 r. została
wywłaszczona na cele [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.
Wnioskodawca twierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie
została wykorzystana na cele wywłaszczeniowe, ale przekazano
ją Państwowej Straży Pożarnej, która dewastując grunty
uprawne, przystosowała je do swoich potrzeb. W związku z tym
wnioskodawca żądał ponadto odszkodowania i przywrócenia
gruntów do stanu poprzedniego deklarując ze swej strony zwrot
działki zamiennej, którą otrzymał w związku z wywłaszczeniem.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu
Rejonowego w S. orzekł zgodnie z wnioskiem o zwrocie
przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy i jego żony
oraz o obowiązku zwrotu przez wnioskodawcę nieruchomości o po-
wierzchni 594 m2, położonej w S. przy ul. D., którą otrzymał
on w użytkowanie wieczyste, jako działkę zamienną za
wywłaszczoną nieruchomość. Wbrew natomiast wnioskowi - w
decyzji tej postanowiono, że wnioskodawcy nie przysługuje
odszkodowanie z tytułu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.
Decyzja ta nie rozstrzygała także o żądaniu przywrócenia
zwróconej nieruchomości do stanu poprzedniego. Zgodnie z
twierdzeniem wnioskodawcy organ I instancji ustalił, że
przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla celów
wywłaszczenia, tj. na potrzeby [...] Spółdzielni
Mieszkaniowej, oraz, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta
S. z dnia 30 września 1987 r., została przekazana Komendzie
Rejonowej Straży Pożarnej w S. w zarząd na czas nieokreślony
pod budowę placu gospodarczo - ćwiczebnego, co odpowiadało
decyzji Wojewody T. z dnia 15 kwietnia 1987 r. o ustaleniu
lokalizacji inwestycji. Komenda Rejonowa Straży Pożarnych na
zarządzanych przez siebie działkach, zgodnie z ich
przeznaczeniem, wybudowała urządzenia ćwiczeniowe takie jak,
wspinalnia, boisko sportowe i równoważnia wraz z rozbiegiem.
Wartość tych nakładów w świetle opinii biegłego, przewyższa
straty wartości zwracanej działki oraz zwaloryzowanego
odszkodowania. Ponadto, stosownie do powołanych w decyzji
przepisów, nieruchomość wywłaszczona podlegała zwrotowi w
stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli wnioskodawca oraz
Komenda Rejonowa Państwowej Straży Pożarnej.

Wnioskodawca podniósł, że wobec wybudowania na jego
działce trwałych urządzeń, mógłby on ją wykorzystywać tylko w
połowie i w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej
decyzji oraz rozstrzygnięcie o zwrocie tylko części nie zagos-
podarowanej nieruchomości bez obowiązku zwrotu działki
zamiennej.

Z kolei Komenda Rejonowa Państwowej Straży Pożarnej
zarzuciła, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z
zakresem prawidłowo ustalonego zarządu, który wykonuje zgodnie
z odpowiednimi decyzjami. Wnosiła o uchylenie tej decyzji
podnosząc w szczególności, że wobec prawidłowo wykonywanego
zarządu nie powinna być teraz pozbawiona tej nieruchomości, a
zwłaszcza bez zwrotu poniesionych nakładów.

Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki
Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T., bez rozpoznania odwołań,
zwrócił sprawę Kierownikowi Urzędu rejonowego w S. z sugestią
rozważenia możliwości uwzględnienia tych odwołań w trybie art.
132 k.p.a., a zwłaszcza ażeby doprowadzić do zawarcia ugody.

Decyzją z dnia 9 września 1993 r. Kierownik Urzędu
Rejonowego w S., na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. uchylił swą
decyzję z dnia 19 kwietnia 1993 r. i odmówił zwrotu Tadeuszowi
i Elżbiecie B. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu ws-
kazano, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w
razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz.
315) nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku o zwrot
części wywłaszczonej nieruchomości z pozostawieniem
właścicielowi nieruchomości zamiennej, którą otrzymał on w
związku z wywłaszczeniem.

Od wyżej wymienionych decyzji z dnia 9 września 1993 r.
odwołał się Tadeusz B. wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy
poprzez zwrot na jego rzecz części nieruchomości wywłaszczonej
bez rozliczeń ewentualnie "przywrócenie mocy treści decyzji z
19 kwietnia 1993 r.".

Decyzją z dnia 3 grudnia 1993 r. Wojewoda T. uchylił w
całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 9
września 1993 r., oraz utrzymał w mocy decyzję tego organu z
dnia 19 kwietnia 1993 r. W decyzji tej Wojewoda powołał się na
rozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od obu wyżej
powołanych decyzji organu I instancji i stwierdził, że tylko
pierwsza z tych decyzji odpowiada prawu, natomiast druga z
nich (z dnia 9 września 1993 r.) została wydana z naruszeniem
art. 132 k.p.a. a także "podstawowych zasad k.p.a.", gdyż
organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do
uchylenia wydanej przez siebie decyzji skoro nie uwzględnił w
ten sposób w całości wniesionych odwołań.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego
przez Komendę Rejonową Państwowej Straży Pożarnej w S.,
skarżąca zarzuciła, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości na
rzecz poprzedniego właściciela narusza prawo do zarządu
przysługujące Straży Pożarnej. Ponadto podniesiono w tej
skardze, że Komenda Rejonowa PSP wykorzystuje przedmiotową
działkę w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców S., co
oznacza pośrednią realizację celu wywłaszczenia.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił
zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I
instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że niezależnie od zarzutów skargi istotne
znaczenie ma to, iż Urząd Rejonowy nie dysponuje faktycznie
przedmiotową nieruchomością, gdyż znajduje się ona we władaniu
Komendy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie udzielonego
jej we właściwym trybie zarządu. Taki aktualny stan prawny
nieruchomości stwarza przeszkodę zwrotu tej nieruchomości
poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 69 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dwa,
jego zdaniem zasadnicze, aspekty rozpatrywanego stanu
faktycznego. Po pierwsze, że stosownie do art. 33 ust. 3
powołanej ustawy, państwowa jednostka organizacyjna, w ramach
sprawowanego zarządu nieruchomością, może korzystać z tej
nieruchomości, dokonywać w niej zmian oraz wznosić budowle, a
nawet przenieść zarząd na inną jednostkę. Prawo zarządu
podlega ujawnieniu w księgach wieczystych i korzysta z
ochrony. Po drugie, w konsekwencji wskazanych atrybutów
wynikających z prawa zarządu nieruchomością, należy przyjąć,
że dopóki ono trwą nie uzyskuje aktualności możliwość zwrotu
zarządzanej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

Naczelny Sąd Administracyjny objął swym wyrokiem
uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją
decyzji organu I instancji "aby uniknąć jakiejkolwiek
niejasności co do zakresu obowiązywania wydanych uprzednio
decyzji przez Urząd Rejonowy".

W rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku Minister
Sprawiedliwości zarzucił przede wszystkim rażące naruszenie
art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst Dz. U.
z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Według Ministra Sprawiedliwości Naczelny Sąd
Administracyjny bezzasadnie wyinterpretował z treści
powołanego przepisu, dodatkowy, w tym przepisie nie przewi-
dziany, warunek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
poprzedniemu jej właścicielowi. Wprowadzony przepisem ustawy
obowiązek zwrotu nieruchomości (jej części) wywłaszczonej, a
nie użytej na cel wywłaszczenia, jako wynikający z przepisu
powszechnie obowiązującego, określa również powinności organów
państwowych lub samorządu terytorialnego wobec byłych
właścicieli (ich następców prawnych) takich nieruchomości.
Naruszenie tej powinności przez organ reprezentujący Skarb
Państwa lub gminę przez dokonanie obrotu nieruchomością, do
której prawa zostały zastrzeżone przepisem ustawy byłemu
właścicielowi nieruchomości (jego następcy prawnemu), bez jego
zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym us-
tawowo chronione interesy obywatela. Skutki prawne działania
opartego na nieprzestrzeganiu powszechnie obowiązującego prawa
nie mogą mieć pierwszeństwa wobec praw wynikających z ustawy.
Kolidowałoby to jednoznacznie z konstytucyjną zasadą państwa
prawa, o której mowa w art. 1 Przepisów Konstytucyjnych.
Powoływanie się przez Sąd Administracyjny na niemożliwość
zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 69 ust. 1 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ze względu
na przekazanie działki w zarząd - zdaniem Ministra
Sprawiedliwości - jest niedopuszczalną formą ograniczenia praw
byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, a nie użytej
na cel wywłaszczenia, nie znajdującą uzasadnienia w treści wy-
mienionego przepisu. Stosunki prawne, będące podstawą obrotu
nieruchomością w ramach praw rzeczowych, rzeczowych
ograniczonych lub stosunków zobowiązaniowych, oparte są przede
wszystkim na prawie cywilnym, chociaż częściowo także na
rozstrzygnięciach administracyjnoprawnych. Kształtowanie i
istnienie tych stosunków powinno następować przy pełnym
respektowaniu chronionych praw właścicieli nieruchomości,
określonych np. w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia
29 września 1990 r. o zmianie ww. ustawy, w zdaniu
zapewniającym nienaruszalność praw osób trzecich przy
stosowaniu tego przepisu. Ochrona wskazanych restytucyjnych
praw obywateli zagwarantowanych ustawą oznacza zarówno
obowiązek uwzględnienia tych przepisów przy kształtowaniu
stosunków prawnych, dotyczących nieruchomości, jak też dokona-
nie zmian tych stosunków, jeżeli wymienione prawa restytucyjne
nie zostały uwzględnione. Prawa te mogą być ograniczone
jedynie wtedy, gdy wynika to z jednoznacznie sformułowanego
przepisu ustawy. W państwie prawa (art. 1 Przepisów Kons-
tytucyjnych) ograniczenie tych praw nie może być dokonywane w
drodze wykładni prawa. Oddanie omawianej nieruchomości w
zarząd nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Jest wiele
przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które
umożliwiają zmianę lub wygaśnięcie takiej decyzji, jeżeli jest
to konieczne dla zrealizowania ww. praw restytucyjnych.

Z przedstawionych powodów rewidujący uznał, że zaskarżony
wyrok narusza w sposób rażący przepis art. 69 ust. 1 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a biorąc
ten przepis łącznie z art. 1 Przepisów Konstytucyjnych -
narusza on również interes Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto
powołano w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia przez
zaskarżony wyrok przepisów, dotyczących odwołań w związku z
uchybieniami decyzji wydanej w trybie art. 132 k.p.a.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Z nie kwestionowanych w rewizji nadzwyczajnej ustaleń
organów administracyjnych I i II instancji oraz Naczelnego
Sądu Administracyjnego wynika, że nieruchomość, o którą w
sprawie chodzi została wywłaszczona w 1984 r. z przeznaczeniem
na potrzeby [...] Spółdzielni Mieszkaniowej związane z
realizacją określonej inwestycji z zakresu spółdzielczego
budownictwa wielorodzinnego. Następnie, gdy okazało się, że
wywłaszczona nieruchomość, na wskazane w decyzji wywłaszcze-
niowej cele stała się zbędna, została ona - decyzją Naczelnika
Miasta S. z dnia 30 września 1987 r. - przekazana Komendzie
Rejonowej Straży Pożarnych w S. w zarząd na czas nieokreślony
z przeznaczeniem pod budowę placu gospodarczo-ćwiczeniowego.
Od tamtej pory Komenda Rejonowa Straży Pożarnych w S., na
zasadzie zarządu, posiada przedmiotową nieruchomość, poczyniła
na niej odpowiednie nakłady i korzysta z niej zgodnie z celem
zarządu.

Po wystąpieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej
nieruchomości o jej zwrot, rozpoznające tę sprawę organy
administracji państwowej przyjęły - przynajmniej co do zasady
- że zachodzą wszystkie wymagane art. 69 ust. 1 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127 ze zm.), warunki zwrotu, pomijając w tej ocenie fakt
oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd.

Jeżeli natomiast chodzi o stanowisko Naczelnego Sądu
Administracyjnego, to z uzasadnienia zaskarżonego rewizją
nadzwyczajną wyroku wynika, iż Sąd ten nie kwestionuje ustaleń
dotyczących obu wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
tj. że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu oraz, że poprzedni właściciel miał w związku z
tym prawo wystąpić z wnioskiem o jej zwrot. Tym natomiast co
różni stanowisko Sądu Administracyjnego od stanowiska
wyrażonego w zaskarżonej decyzji administracyjnej orzekającej
o zwrocie nieruchomości jest ocena obecnego stanu faktycznego
i prawnego tej nieruchomości wiążącego się ze sprawowaniem
zarządu przez uprawnioną do tego jednostkę organizacyjną
Straży Pożarnych. NSA uważa, że: "prawo, które aktualnie służy
skarżącej Komendzie jest przeszkodą do orzekania o zwrocie i
póki ono trwa, nieruchomość nie może podlegać zwrotowi".

Wobec zarzutów rewizji nadzwyczajnej upatrujących w
stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczego
pogwałcenia prawa właściciela wywłaszczonej nieruchomości do
jej zwrotu, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu - należy zauważyć, że rewidujący nie
dostrzegł, powołanych powyżej dwóch osobnych aspektów
stanowiska NSA. Jeden z nich - to nie kwestionowane przez ten
Sąd przesłanki prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a
drugi - to dostrzeżenie przeszkody w realizacji tego prawa,
ale przeszkody jedynie "aktualnej", wynikającej z istniejącego
faktycznie stanu rzeczy, który może ulec zmianie.

Należało w związku z tym rozważyć, czy rzeczywiście, jak
twierdzi i argumentuje rewidujący, wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego rażąco narusza prawo, a nawet interes
Rzeczypospolitej Polskiej, bo pozbawia ochrony właściciela
wywłaszczonej nieruchomości, który ma prawo do zwrotu tej
nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cele wywłaszczenia.

Sąd Najwyższy nie podzielił tak daleko idących zarzutów
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości, gdyż wbrew
nim, zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie
pozbawia ani nawet nie ogranicza w istotny sposób prawa
wnioskodawców do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na tle wniosku o zwrot nieruchomości oraz znajdujących
się w aktach sprawy wielu wystąpień wnioskodawcy, w których
precyzował on swe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
jest oczywiste, iż zmierza on do tego, ażeby odzyskać nie
tylko prawo własności przedmiotowej nieruchomości, ale także
jej posiadanie, przy czym, wobec konkretnego stanu faktycznego
tej nieruchomości, uzależnia swe zasadnicze żądanie od tego,
czy i w jakim zakresie zostaną usunięte urządzenia pobudowane
przez zarządzającą nieruchomością jednostkę organizacyjną
Straży Pożarnych.

W tej sytuacji nie można uważać za wadliwe, co do zasady,
zwrócenie uwagi przez Naczelny Sąd Administracyjny na istotne
w sprawie, a pominięte w zaskarżonej decyzji administracyjnej
okoliczności faktyczne. Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok
NSA ma charakter kasacyjny, nie kończy postępowania o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości ani też nie przesądza o takim
kierunku dalszego rozpoznawania tej sprawy przez właściwe
organy administracyjne, który byłby - jak uważa rewidujący -
sprzeczny z interesem właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.
Z tego punktu widzenia, tj. patrząc na przewidywalny tok
postępowania administracyjnego w sprawie, który będzie
odpowiedni do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA (art. 209
k.p.a.) można nawet uważać, że będzie to postępowanie w ramach
którego, w większym stopniu niż w postępowaniu poprzedzającym
zaskarżony wyrok, będą mogły być uwzględnione uzasadnione
wnioski właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny oprócz cytowanych wyżej
wskazań dotyczących tymczasowego charakteru przeszkody do
zwrotu nieruchomości właścicielom ze względu na przysługujące
Straży Pożarnej prawo zarządu, stwierdza ponadto w
uzasadnieniu swego wyroku, że: "o ile prawo w powyższym
rozumieniu przestanie przysługiwać Komendzie, wtedy dopiero
powyższe rozważania utracą swoją aktualność".

Chociaż można mieć zastrzeżenia co do lakoniczności tej
wypowiedzi, a zwłaszcza co do braku rozwinięcia przez NSA
zasad przyszłego postępowania w stosunku do postępowania o
zakończenie (wygaśnięcie) zarządu przedmiotową nieruchomością
- to jednak nie jest wadliwe w konkretnych okolicznościach
sprawy, zasadnicze założenie zaskarżonego wyroku polegające na
tym, ażeby jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy o zwrot
nieruchomości doszło do ułożenia stosunków pomiędzy aktualnym
właścicielem nieruchomości a jej zarządcą dotyczących ustania
tego zarządu i przygotowania w ten sposób jej zwrotu
poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 69 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli
rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się w tych
warunkach zależne od wcześniejszego rozstrzygnięcia o
zakończeniu zarządu tej nieruchomości, to do wykorzystania w
razie potrzeby pozostanie ewentualnie instytucja zawieszenia
postępowania na czas potrzebny do uregulowania sprawy zarządu
w sposób umożliwiający uzasadniony wniosek poprzedniego
właściciela nieruchomości o jej zwrot (art. 97 § 1 pkt 4
k.p.a.).

Jeżeli zaś chodzi o zarzut rewizji nadzwyczajnej o
naruszeniu przez zaskarżony wyrok: "przepisów dotyczących
odwołań w związku z uchybieniami decyzji wydanej w trybie art.
132 k.p.a.", to jest on o tyle niezasadny, że zaskarżony wyrok
rozstrzyga o uchyleniu wskazanej decyzji, wydanej z
naruszeniem art. 132 k.p.a.

Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy nie podzielił
zarzutu rewizji nadzwyczajnej co do rażącego naruszenia przez
zaskarżony wyrok art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości oraz interesu Rzeczypospolitej
Polskiej i orzekł w myśl art. 421 § 1 k.p.c.
=======================================