21.

Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.
III ARN 4/94

W wietle upoważnienia wynikajšcego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia
24 pa dziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). - Rada
Ministrów może w drodze rozporzšdzenia różnicować stawki opłat za
wprowadzanie przez podmioty gospodarcze cieków do wód i do ziemi w
zależno ci od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania
rodowiska naturalnego.

Przewodniczšcy: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwa niewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej
Wróbel,

Sšd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po rozpoznaniu
w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B.
na
decyzję Ministra Ochrony rodowiska, Zasobów Naturalnych i Le nictwa z dnia 30
wrze nia 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z wód na
skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwo ci [...] od wyroku Naczelnego Sšdu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...],

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sšdowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) o d d a l i ł wniosek o zasšdzenie kosztów postępowania z rewizji
nadzwyczajnej.

U z a s a d n i e n i e

Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z dnia
26
lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód
i
urzšdzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo Hutniczych
"B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i cieków bytowo gospodarczych w III i
IV kwartale 1991 r.
Rozpoznajšc sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych "B."
od powyższych decyzji, Minister Ochrony rodowiska, Zasobów Naturalnych i
Le nictwa decyzjš z dnia 30 wrze nia 1992 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone
decyzje. W zwišzku z tre ciš odwołania Minister stwierdził, że rozporzšdzenie
stanowišce podstawę prawnš decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z
dnia 24 pa dziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona odwołujšca
się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu
rodowiska. Ponadto wyja nił, że intencjš ustawodawcy było zróżnicowanie stawek
opłat ze względu na szczególnš ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich
zasoby sš bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W zwišzku z
tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowišzujšcymi
przepisami wykonawczymi do ustawy.
Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższš
decyzję Ministra Ochrony rodowiska, Zasobów Naturalnych i Le nictwa z dnia 30
wrze nia 1992 r., Naczelny Sšd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19
lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy decyzję
organu
pierwszej instancji oraz zasšdził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżšcego
od organu II-ej instancji.
Naczelny Sšd Administracyjny oceniajšc zgodno ć z prawem zaskarżonej
decyzji poddał jednocze nie ocenie prawnej legalno ć unormowania, zawartego w §
8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za
szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295 ze zm.),
który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego
ponoszš opłaty za cieki dwukrotnie wyższe niż okre lone w § 7". Zdaniem Sšdu
Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia
dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysoko ci opłat według woje-

wództw w nawišzaniu do stopnia zagrożenia rodowiska, a w szczególno ci do
wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujšcych się
na jego terenie wyższych opłat za cieki, niż dla zakładów z pozostałych
województw. W zwišzku z tym Sšd Administracyjny uznał, że w/w § 8 rozporzšdze-

nia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie
ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza art. 41
pkt. 8
i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzajšcy, że wydawane na podstawie
upoważnień ustawowych rozporzšdzenia powinny mieć charakter wykonawczy do
ustawy. Naczelny Sšd Administracyjny dopatruje się zgodno ci swojego stanowiska
z poglšdem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17
grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sšd ten uznał, że podwyższenie
stawek opłat nastšpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym i
Konstytucjš RP. Dlatego uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy
decyzję
organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach orzekł
na
podstawie art. 208 k.p.a.
Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwo ci .W rewizji nadzwyczajnej
zarzucił temu wyrokowi rażšce naruszenie § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z
dnia
13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń
wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w zwišzku z art. 56 ust. 1
ustawy
z dnia 24 pa dziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz
art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego
wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sšd Najwyższy zważył, co następuje:

Naczelny Sšd Administracyjny rozpatrujšc skargę na ostatecznš decyzję
administracyjnš z powodu jej niezgodno ci z prawem nie jest zwišzany granicami
skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sšdowi Administracyjnemu przysługuje
szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej
z
punktu widzenia jej zgodno ci z regulacjš ustawowš, którš jest zwišzany (art. 62
Przepisów Konstytucyjnych). W sšdowej kontroli decyzji administracyjnych mie ci
się w szczególno ci kontrola legalno ci i zgodno ci z ustawami podustawowych
normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowišzek Sšdu
Administracyjnego badania, czy przepis stanowišcy podstawę rozstrzygnięcia o
prawach i obowišzkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w
upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z
normami ustawowymi, regulujšcymi stosunki prawne, stanowišce przedmiot
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sšdowi
Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału
Konstytucyjnego, wynikajšcej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470).
W
sprawach, w których jest oczywista lub nie budzšca poważniejszych wštpliwo ci
niezgodno ć przepisu pozaustawowego z ustawš i nie istnieje potrzeba eliminacji
z
systemu prawnego niezgodnego z ustawš przepisu ze względu na jednostkowy
charakter sprawy, Sšd Administracyjny może rozstrzygnšć sam problem zgodno ci
prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wštpliwo ć co do zgodno ci prawa, od
uznania składu Sšdu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału
Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w zwišzku z art. 11 ust. 1 ustawy o
Trybunale
Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodno ci aktu normatywnego z ustawš
w zwišzku z toczšcym się postępowaniem przed sšdem administracyjnym. W
niniejszej sprawie Sšd Administracyjny wybrał pierwsze rozwišzanie podejmujšc
się
samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodno ci § 8 rozporzšdzenia Rady
Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne korzystanie z
wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art., 56
ust. 2
pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 pa dziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38,
poz.
230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17
grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sšdu Administracyjnego-w
analogicznej sprawie, dotyczšcej opłat za gospodarcze korzystanie ze rodowiska
i
wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sšdu Administracyjnego, sprawy
dotyczšce opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego
pozostajš w analogicznym zwišzku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód.
Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13
stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysoko ci stawek opłaty za
korzystanie z
wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i
narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia
uchylenie
zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzajšcej jš decyzji organu
pierwszej
instancji.
Jednakże-zdaniem Sšdu Najwyższego-z poglšdem Sšdu Administracyjnego
nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykujšca
nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na
przedmiot istotnie różniš się i nie pozostajš w [...] zwišzku ze względu na to,
że nie
majš takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodno ci z prawem
przepisów, które Sšd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobš, odmiennie
rozstrzygnšł Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993 r. w
sprawie U 1/93 wydanym pó niej niż zaskarżone orzeczenie Sšdu Administracyj-

nego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia
24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń
wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), majšcy identyczne brzmienie jak § 8 rozporzš-

dzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne
korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.),
jest
zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24
pa dziernika
1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie narusza
art.
54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 pa dziernika 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš Rzeczypospolitej Polskiej
oraz o samorzšdzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastšpił
niewła ciwie wskazany Sšd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporzšdzenia Rady Ministrów
nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew
odmiennemu poglšdowi wyrażonemu przez Sšd Administracyjny w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku.
Sšd Najwyższy w pełni podziela poglšdy prawne wyrażone w uzasadnieniu
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniajšce
całokształt
aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu § 8
cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2
pkt 1
Prawa wodnego. W wietle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sšdu
Administracyjnego negujšce uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego
różnicowania stawek opłat za wprowadzanie cieków do wód i do ziemi przez
podmioty gospodarcze, działajšce na okre lonym obszarze, w zależno ci od stopnia
przyczynienia się do ekologicznego degradowania rodowiska naturalnego na tym
terenie. Zdaniem Sšdu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa
wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysoko ci opłat za wprowa-

dzenie cieków do wód i do ziemi mie ci się uprawnienie do terytorialnego
różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki zwišzane z usuwaniem
zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochronš rodowiska naturalnego. Ustalenie w § 8
cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za
odprowadzone cieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działajšce na
terenie województwa katowickiego, od stawek okre lonych dla podmiotów gospo-

darczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę
prawnš w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w
merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę
przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu okre lonego przepisu. Naczelny Sšd
Administracyjny dokonujšc oceny zgodno ci pozaustawowej normy prawa z aktem
ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiajš za
zasadno ciš terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowišcych kompensatę
strat powodowanych zanieczyszczeniem rodowiska naturalnego. W ocenie tej Sšd
Administracyjny pominšł stan znacznej degradacji rodowiska naturalnego na
terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres
przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia rodowiska naturalnego,
wymagajšcego zwiększonych wydatków i obcišżeń finansowych, niezbędnych na
pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony rodowiska. W zwišzku z
tym należy uznać za zasadne obcišżenie większymi opłatami, przeznaczonymi na
Fundusz Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie
województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniajš się do niszczenia
rodowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone rodki finansowe na nakłady
przeznaczone na ochronę rodowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej
województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiajš za bezzasadno ciš
stanowiska Sšdu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalno ci" przepisu §
8
cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.
Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sšd Administracyjny bezpod-

stawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13
stycznia
1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie
podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Na skutek tego zaskarżony rewizjš nadzwyczajnš wyrok rażšco narusza
prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt
1
Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
pa dzier-

nika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzšdzie terytorialnym a nadto art. 67 ust.
2
Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 pa dziernika 1992 r.
W tym wietle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona
i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez
Sšd Administracyjny istoty sprawy na wła ciwej podstawie prawnej, brak jest
warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje konieczno ć przekaza-

nia sprawy temu Sšdowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań,
wynikajšcych z powyższych wywodów prawnych.
Sšd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżšcej o zwrot kosztów postępo-

wania wywołanych rewizjš nadzwyczajnš, gdyż-jak to wyja nił już Sšd Najwyższy w
uchwale połšczonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
z
dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71) - do
postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie majš zastosowania na podstawie art. 423
§ 1 k.p.c. przepisy o obowišzku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywajšcej
sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy
przez stronę zgłaszajšcš wniosek o zasšdzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym
bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji
nadzwyczajnej.
Z tych względów Sšd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
========================================