Wyrok z dnia 5 października 1995 r.
III ARN 31/95

Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji budowy obiektu usługowego nie
określa uprawnień osób trzecich do korzystania z gruntu.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 5 października 1995 r. sprawy ze skargi Banku PKO SA w W. na
decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z
dnia 30 marca 1993 r., [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji - budynku
Banku na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok oraz decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sej-
miku Samorządowym Województwa W. z dnia 30 marca 1993 r. [...] i zasądził od
Sejmiku Samorządowego Województwa W. na rzecz Banku PKO SA w W. 205 zł
(dwieście pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym.

U z a s a d n i e n i e

Podstawę faktyczną zaskarżonego rewizją nadzwyczajną Ministra Sprawiedli-
wości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. stanowią
następujące okoliczności:
Decyzją z dnia 31 grudnia 1988 r. Prezydent m.st. W. na podstawie art. 41 ust. 1
ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 ze
zm.) ustalił lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu wojewódzkim - budynku
Banku PKO SA na nieruchomości położonej w W. przy ul. G. w granicach określonych
dla I i II etapu realizacji inwestycji na załączonym szkicu sytuacyjnym oraz ze
wskazaniem warunków technicznych tych inwestycji określonych w kompleksowych
wytycznych urbanistycznych, stanowiących załącznik nr 2.
Decyzją z dnia 5 września 1991 r. Burmistrz Dzielnicy Gminy W. na wniosek
inwestora, w trybie art. 155 k.p.a., zmienił wyżej powołaną decyzję lokalizacyjną z dnia
31 grudnia 1988 r. zezwalając na objęcie realizacją już I etapu inwestycji terenu
rozszerzonego o 4 m w stronę znajdujących się w sąsiedztwie warsztatów naprawy
samochodów. Od tej decyzji, wydanej w postępowaniu, w którym właściciele warsz-
tatów nie brali udziału, wniósł sprzeciw Prokurator Rejonowy dla Dzielnicy W.-W.
żądając stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według Prokuratora
brak było podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej lokalizację budowy budynku
Banku PKO, gdyż dla tego rodzaju budowy nie jest wymagane ustalenie lokalizacji
inwestycji.
Prezydent m. W. po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora, decyzją z dnia 22
stycznia 1993 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Bur-
mistrza Dzielnicy W.-W. z dnia 5 września 1991 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że
rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez Prokuratora decyzji,
Prezydent m. W. ustalił, że wbrew postawionemu zarzutowi zarówno pierwsza decyzja
ustalająca lokalizację, jak i korekta tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., odpowiadają
wymaganiom wynikającym z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w
sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ich lokalizacji. Z kolei skorygo-
wana granica tej inwestycji nie wykroczyła poza obszar I i II etapu realizacji. Sporny
teren, tj. pas czterech metrów o powierzchni 290 m2 zmniejszył powierzchnię użyt-
kowaną przez zakłady usług mechaniki pojazdowej, lecz decyzje o lokalizacji inwestycji
dla tych zakładów miały charakter czasowy i utraciły swą ważność.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ferdynand S. - posiadacz warsztatu
znajdującego się w sąsiedztwie prowadzonej inwestycji zarzucając, że będąc stroną w
rozumieniu art. 28 k.p.a. nie brał udziału, wobec braku powiadomienia go, w sprawie
zakończonej decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samo-
rządowym Województwa W. decyzją z dnia 30 marca 1993 r., na podstawie art. 138 § 1
pkt 2 oraz art. 156 § 1 pt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984
r. o planowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję oraz stwierdziło nieważność
decyzji Burmistrza Dzielnicy Gminy W. z dnia 5 września 1991 r.
W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło przede wszys-
tkim wadliwą podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Rozpatrując bowiem sprzeciw
Prokuratora od ostatecznej decyzji Prezydent m.st. W. działał jako organ nadzoru w
pierwszej instancji (art. 156-160 k.p.a.), a nie jak organ odwoławczy, na co wskazywa-
łoby powołanie się na art. 138 k.p.a. Jeżeli chodzi o ocenę merytoryczną zaskarżonej
decyzji, to Kolegium Odwoławcze podzieliło zawarte w tej decyzji ustalenie bez-
zasadności zarzutu Prokuratora o naruszeniu art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu
przestrzennym. Zdaniem Kolegium z przepisu tego wynika, że inwestycje o charakterze
usługowym wymagają w każdym przypadku, niezależnie od tego jaki podmiot jest
inwestorem, uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy W.,
wbrew ustaleniu jej prawidłowości przez Prezydenta m.st. W., została wydana z
rażącym naruszeniem art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zdaniem
Kolegium Odwoławczego z decyzji lokalizacyjnej z dnia 31 grudnia 1988 r. wynikało, że
użytkujący warsztaty mechaniczno - samochodowe zostali objęci ochroną gwarantującą
im w I etapie inwestycji pozostawienie drogi dojazdowej do ich czasowych warsztatów
tak, by mieli czas na ewentualną ich likwidację lub na uregulowanie sprawy w inny
sposób. Przesunięcie kolejną decyzją I etapu inwestycji o 4 m pozbawiło użytkowników
warsztatów dojazdu i zostały tym samym naruszone ich prawa jako strony poprzez
pozbawienie ich udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 155 k.p.a.). Te rażące
naruszenia prawa powodują unieważnienie zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2
k.p.a.).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank PKO SA zarzucił
decyzji Kolegium Odwoławczego przede wszystkim bezpodstawne, z naruszeniem art.
art. 16, 7, 77, 12, 80, 75, 10, 11, i 107 § 1 i 3 k.p.a. ustalenie, że korekta lokalizacji in-
westycji dokonana w decyzji z dnia 5 września 1991 r. uniemożliwia użytkownikom
dojazd do ich warsztatów. Ustalenie to jest sprzeczne w szczególności z wyrokiem
Sądu Wojewódzkiego w Warszawie [...]. Według skarżącego decyzja Burmistrza z dnia
5 września 1991 r. zastrzega, jako warunek realizacji projektu inwestycji, zachowanie
drogi pożarowej do czasowych warsztatów rzemieślniczych, co odpowiadało ustaleniu w
pierwotnej decyzji lokalizacyjnej pozostawienia w I etapie inwestycji: "drogi dojazdowej
do czasowych warsztatów". W tej sytuacji Kolegium Odwoławcze, zdaniem skarżącego,
bezzasadnie uznało, że naruszony został wobec użytkowników warsztatów przepis art.
43 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący zarzucił
naruszenie art. 155 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, iż rzemieślnicy zajmujący bez
tytułu prawnego teren należący do gminy powinni być traktowani w postępowaniu
dotyczącym lokalizacji banku jako strona. Wniosek skargi dotyczył uchylenia
zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 1994 r. oddalił skargę
podzielając ustalenia Kolegium Odwoławczego w świetle wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.
zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, którą to zasadę należało
odnieść do stabilizacji praw nabytych decyzją lokalizacyjną inwestycji z dnia 31 grudnia
1988 r. Zdaniem NSA z decyzji tej dla Banku PKO SA wynikało uprawnienie do zajęcia
pod inwestycję określonego w tej decyzji pasa gruntu oraz obowiązek po stronie
użytkowników nieruchomości sąsiednich znoszenia tego stanu rzeczy, a zwłaszcza
zaniechanie korzystania z tego gruntu. Nie można, zdaniem NSA, podzielić zasadności
twierdzeń strony skarżącej, że pozostały w wyniku decyzji z dnia 5 września 1991 r. pas
gruntu o szerokości około 7 m przy warsztacie Pawła G. może być w dalszym ciągu
wykorzystywany jako droga dojazdowa do warsztatów samochodowych. Bez istotnego
znaczenia jest przy tym kwestia charakteru uprawnień właścicieli warsztatów do gruntu,
wystarczającą przesłanką jest istniejący stan posiadania i kolidująca z tym stanem
faktycznym decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., modyfikująca zakres uprawnień i
obowiązków właścicieli warsztatów do określonego w niej pasa gruntu. W konsekwencji,
stwierdza NSA, decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy W. z dnia 5 września 1991 r.
dotyczyła interesów wielu stron i wobec tego mogła być zmieniona wyłącznie za ich
zgodą. Zmiana zatem decyzji bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo,
stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadz-
wyczajną Minister Sprawiedliwości, który zarzucając rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o
uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości podkreślił przede
wszystkim, że sprawa toczyła się w trybie tzw. nadzoru. Skoro za podstawę
stwierdzenia nieważności przyjęto rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to
- zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa - należało zbadać nie tylko to, czy naruszenie
prawa było oczywiste, ale też czy w jego wyniku powstały skutki niemożliwe do
zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 3 marca 1994 r., III ARN 8/94, OSNAPiUS nr 2 z 1994 poz. 20). Tymczasem w
sprawie niniejszej wątpliwe jest, czy decyzja Burmistrza z dnia 5 września 1991 r. w
ogóle naruszała prawo, a co dopiero w stopniu rażącym. Ponadto Minister Sprawiedli-
wości wywodził, że stronami postępowania administracyjnego są osoby, których inte-
resów prawnych (a więc nie faktycznych) dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Stąd też
stronami w postępowaniu lokalizacyjnym jest właściciel gruntu (tzn. Gmina),inwestor
(Bank PKO SA) i ewentualnie osoby, których prawa lub obowiązki mogą być dotknięte
wynikiem postępowania. Mogą to być np. właściciele sąsiednich nieruchomości. W
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "o tym,
czy ktoś ma interes prawny przesądzają przepisy prawa materialnego, z których
wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki pozostające w związku z
rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie"
(por. wyrok z dnia 1 lutego 1991 r., IV SA 1341/90, ONSA 1991 z.1 poz. 19). Ferdynand
S. nie wykazał, by postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji dotyczyło jego praw lub
obowiązków. Nie mógł być zatem stroną tego postępowania. Decyzja lokalizacyjna z
1988 r. nie nakładała na niego żadnych obowiązków, ani też - wbrew temu, co przyjął
Sąd - nie przyznała mu żadnych uprawnień. Posiadanie gruntu - i to, jak wynika z akt
sprawy wbrew woli jego właściciela - nie jest prawem w szczególności podmiotowym,
lecz stanem faktycznym (por. J. Ignatowicz "Ochrona posiadania", WP 1963 r., st. 110).
Pogląd Sądu, że posiadacz posiada określone uprawnienia w niniejszym postępowaniu
jest więc nie do przyjęcia.
Gdyby nawet podzielić pogląd przyjęty przez Kolegium Odwoławcze i Sąd, co do
oczywistego naruszenia prawa, to nie sposób przyjąć, że wywołało ono skutki nie do
zaakceptowania. Bank na gruncie stanowiącym własność Gminy Warszawa W., którego
jest wieczystym użytkownikiem (dowód: KW [...] b.PBN w W.) wzniósł 27 kondygnacyjny
budynek (ukończony) ponosząc przy tym znaczne nakłady na infrastrukturę otoczenia.
Inwestycję prowadził na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie można
w tej sytuacji uznać, że pierwszeństwo mają nie znajdujące oparcia w prawie do
nieruchomości interesy posiadaczy warsztatów, które zostały jedynie czasowo
zlokalizowane w sąsiedztwie budynku Banku i do których to warsztatów - co wynika z
wyroków oddalających powództwa posesoryjne - mają zapewniony dojazd.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w roz-
poznawanej sprawie było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej przez Bank PKO
SA decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z
dnia 30 marca 1993 r. Decyzja ta została podjęta przez Kolegium Odwoławcze jako
organ drugiej instancji w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na skutek sprzeciwu
Prokuratora Rejonowego dla Dzielnicy Warszawa-W., w stosunku do ostatecznej
decyzji Burmistrza Dzielnicy Gminy W. z dnia 5 września 1991 r., podjętej w trybie art.
155 k.p.a.
Kontrolowana w sprawie decyzja usunęła ze stanu prawnego decyzję ostateczną
w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji takich decyzji ze względu na ustalenie
przez organ nadzoru, iż decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem
prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym kontekście zastrzeżenia nasuwa powołanie
przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1
k.p.a.) jako wstępnego założenia przemawiającego na rzecz zaskarżonej decyzji. Jeżeli
ta zaskarżona decyzja zweryfikowała, w nadzwyczajnym trybie decyzję ostateczną, to
ona, a nie decyzja przez nią weryfikowana, stanowi odstępstwo od zasady trwałości
decyzji ostatecznych. Podstawy tej nadzwyczajnej weryfikacji, co słusznie podniósł
Minister Sprawiedliwości, nie powinny być liberalizowane i to właśnie ze względu na
przywołaną przez NSA zasadę stabilności porządku prawnego, ukształtowanego
decyzją ostateczną.
Przed przedstawieniem oceny pozostałych, zakwestionowanych przez Ministra
Sprawiedliwości założeń zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie budzi wątpli-
wości ustalenie organów administrujących obu instancji, iż te zarzuty, które na skutek
sprzeciwu Prokuratora Rejonowego, spowodowały wszczęcie postępowania nadzorcze-
go, okazały się całkowicie bezzasadne. Wbrew bowiem zarzutowi Prokuratora decyzja o
ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji - budowy budynku Banku miała swą nie
budzącą wątpliwości podstawę w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99). Tak więc
nie te zarzuty, ale dokonana z urzędu i to dopiero przez organ nadzoru drugiej instancji,
ocena naruszenia art. 155 w związku z art. 28 k.p.a. spowodowała stwierdzenie
nieważności zaskarżonej decyzji. Jest to, należy podkreślić, jedyna podstawa
uzasadniająca ewentualną weryfikację przedmiotowej decyzji ostatecznej na podstawie
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Sprawiedliwości zasadnie zarzucił, że Kolegium Odwoławcze przy
Sejmiku Samorządowym Województwa W. w decyzji z dnia 30 marca 1993 r. oraz
Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjęły błędne założenia
prawne oceny przedmiotowej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.
Omówienia w tym zakresie wymagają dwa zagadnienia. Jedno dotyczy aspektów
formalnoprawnych zastosowania art. 155 k.p.a. a drugie merytorycznych skutków
wydanej w tym trybie decyzji. Oba te zagadnienia powinny być bowiem uwzględnione
we wnioskach, które muszą stwarzać podstawę do oceny, że nastąpiło kwalifikowane -
"rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się przy
tym trzeba z wyrażonym w rewizji nadzwyczajnej poglądem, że "naruszenie prawa",
które nie spowodowałoby negatywnych następstw w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co
do jej istoty nie ma cech naruszenia rażącego. Chodzi tu bowiem o eliminowanie z
porządku prawnego, w nadzwyczajnym trybie, decyzji administracyjnych, które ze
względu na szczególne nasilenie wadliwości, nie dają się z tym porządkiem pogodzić,
gdyż wywołują skutki nie do pogodzenia z uprawnionymi interesami podmiotów prawa.
Potrzeba uwzględnienia skutków naruszenia prawa przy podejmowaniu oceny co
do stopnia tego naruszenia- na ile ono dyskwalifikuje wadliwą decyzję - wyraźnie wynika
z regulacji określającej kompetencje sądu administracyjnego w art. 207 § 2 i § 3 k.p.a.
Stosownie do tych przepisów wadliwa decyzja podlega uchyleniu, jeżeli naruszenie
prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 1), a naruszenie
przepisów postępowania (nie wymienionych w art. 145 § 1) miało istotny wpływ na
wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 3). Oba te elementy, tj. naruszenie prawa i jego wpływ na
wynik sprawy muszą występować i to w stopniu intensywniejszym ażeby sąd
administracyjny zamiast zwykłego uchylenia wadliwej decyzji stwierdził jej nieważność z
przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. ze względu na rażące naruszenie
prawa.
Rozpatrywane w sprawie naruszenie art. 155 k.p.a. w decyzji Burmistrza
Dzielnicy Gminy W. z dnia 5 września 1991 r. - zdaniem Kolegium Odwoławczego oraz
Naczelnego Sądu Administracyjnego - polega na weryfikacji wcześniej wydanej i
ostatecznej już decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji, bez udziału i
zgody na taką weryfikację właścicieli warsztatów naprawy samochodów znajdujących
się w sąsiedztwie tej inwestycji. Kluczowym elementem powyższej oceny, że nastąpiło
naruszenie art. 155 k.p.a., jest przyjęcie założenia, że właściciele warsztatów naprawy
samochodów byli stronami w świetle rozstrzygnięć zawartych w wyżej wymienionej
decyzji ostatecznej ustalającej lokalizację inwestycji w dwóch etapach. Tymczasem jest
to założenie, jak słusznie podniósł Minister Sprawiedliwości, co najmniej budzące
poważne wątpliwości. Przede wszystkim z ustalonych okoliczności wynika, że na pewno
właściciele warsztatów nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, które z
wniosku inwestora zostało zakończone przedmiotową decyzją z dnia 31 grudnia 1988 r.
ustalającą lokalizację zamierzonej inwestycji. Co więcej, nie zostali w tej decyzji
wymienieni, ani też nie została ona im doręczona, a tak przeprowadzone postępowanie
nie zostało wznowione z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej
sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że właściciele warsztatów mieli ukształtowany w
decyzji z dnia 31 grudnia 1988 r. status strony w rozumieniu art. 155 w zw. z art. 28
k.p.c. Kolegium Odwoławcze i Naczelny Sąd Administracyjny ustaliły inaczej w wyniku
budzącej zastrzeżenia wykładni warunków technicznych realizacji inwestycji
określonych w kompleksowych wytycznych urbanistycznych, stanowiących załącznik nr
2 powołanej decyzji.
W ramach tych warunków technicznych realizacji inwestycji, wydający decyzję
organ administrujący, zobowiązał inwestora do zachowania w I etapie inwestycji is-
tniejącej drogi dojazdowej do położonych w sąsiedztwie warsztatów. Jest to nakaz
skierowany do inwestora, a brak jest przekonywujących powodów, ażeby z tego nakazu
właściciele warsztatów wyprowadzali własne uprawnienia tak, jakby byli stronami tej
decyzji i uzyskali na jej podstawie prawo do korzystania z określonego gruntu.
Przeciwko dopuszczalności takiej interpretacji przez Naczelny Sąd Administracyjny
przemawia zatem nie tylko analiza formalnoprawna omawianej decyzji, w której mowa
jest ogólnie o warsztatach, bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania w strukturach
określonych w art. 29 k.p.a., ale także analiza treści przedmiotowego nakazu
skierowanego do inwestora. Trzeba podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie loka-
lizacji inwestycji nie rozstrzyga się o prawach do gruntu, a przedmiot tego postępowania
i jego cele wynikają z potrzeby uzgodnienia planowanej inwestycji z planami
przestrzennymi. Stąd też w art. 43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi
się wprost o tym, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie tylko nie stwarza
żadnych uprawnień do gruntu, ale i "traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do
gruntu lub je utracił". Jeżeli przedmiotowa decyzja nie stanowiła podstawy do określenia
praw do gruntu dla inwestora, to - wbrew ustaleniu NSA - brak jest racji, ażeby takie
uprawnienia mogły być przyznane osobom trzecim, które zresztą w decyzji nie zostały
określone. W kontekście przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie bez
znaczenia jest sytuacja prawna warsztatów, o których mowa w rozstrzygnięciu o
warunkach technicznych realizacji inwestycji. Jeżeli właściciele tych warsztatów nie
dysponowali tytułami prawnymi do gruntów, na których te warsztaty tylko na określony
czas zostały urządzone, to ich interes prawny związany z zakresem planowanej w
sąsiedztwie inwestycji ogranicza się do zapewnienia im dostępu do tych warsztatów w
zakresie w jakim one faktycznie funkcjonują.
Sąd Najwyższy podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że w konkretnych
okolicznościach sprawy punkt ciężkości oceny co do zgodności decyzji Burmistrza
Dzielnicy Gminy W. z dnia 5 września 1991 r. z art. 155 k.p.a. i art. 43 ust. 1 pkt 2 i pkt 4
ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym leżał nie w tym, że w
postępowaniu poprzedzającym tę decyzję nie wzięli udziału właściciele warsztatów, ale
w tym na ile dokonana tą decyzją zmiana zakresu warunków technicznych inwestycji
zachowała zasadę ustalonej poprzednio lokalizacji inwestycji polegającą na czasowym
zabezpieczeniu drogi dojazdowej do warsztatów. W tym ostatnim zakresie należy
uznać, że dopuszczalność zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunki
techniczne realizacji inwestycji (art. 43 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu
przestrzennym) była limitowana przesłankami zmiany decyzji, o których jest mowa w
art. 155 k.p.a., tj. zgody inwestora jako strony decyzji oraz interesem społecznym i
słusznym interesem strony, które należało określić z uwzględnieniem potrzeby
zapewnienia dostępu do istniejących warsztatów. Nie ma więc racji Naczelny Sąd
Administracyjny, który pominął twierdzenia faktyczne i zarzuty skarżącego Banku PKO
SA wskazujące na to, że dokonana zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o ustaleniu
inwestycji, z jednej strony była uzasadniona potrzebami rozbudowy budynku Banku, a z
drugiej nie pozbawiła możliwości faktycznego dalszego funkcjonowania warsztatów
naprawy samochodów,zapewniając w dalszym ciągu odpowiedni do nich dostęp.Na
zasadność tych twierdzeń strony skarżącej wskazuje wynik postępowania sądowego w
sprawie z powództwa Ferdynanda S. o ochronę naruszonego posiadania, polegający na
oddaleniu tego powództwa. Ponadto istotne jest, że inwestor zrealizował inwestycję po
uzyskaniu praw do terenu dla tej inwestycji przewidzianego w decyzjach o ustaleniu jej
lokalizacji, natomiast właściciele warsztatów samochodowych, jak twierdzi skarżący,
utracili uprawnienia do dalszego korzystania z terenu przez nich zajętego.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że stwierdzona
nieważność wydanej w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia 5 września 1991 r., wynikła z
przyjęcia błędnych przesłanek zastosowania przepisów art. 43 ust. 1 ustawy o
planowaniu przestrzennym i art. 155 k.p.a. w związku z art. 38 k.p.a., co doprowadziło
do błędnej oceny, iż powołana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec zasadności zarzutów i wniosku rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawied-
liwości Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 422 § 1 k.p.c.

=======================================