Wyrok z dnia 23 sierpnia 1995 r.
III ARN 26/95

1. Nie jest wystarczające ustne ogłoszenie decyzji organu celnego o do-
puszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wy-
miarze należności celnychani też zapoznanie strony z tą decyzją w inny sposób,
niż tylko poprzez niezwłoczne jej doręczenie na piśmie (art. 67 ust. 2 - Prawa
celnego).
2. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia tej
decyzji stronie.

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Janusz Łętowski,
Teresa Romer, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 23 sierpnia 1995 r. sprawy ze skargi Jadwigi K. na postanowienie
Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...] w przedmio-
cie nierozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji jako wniesionego z
uchybieniem terminu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Naj-
wyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego
w Katowicach z dnia 16 listopada 1994 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i poprzedzające go postanowienie Prezesa
Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...].

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 29 stycznia 1993 r. zawartą w dokumencie SAD [...] Dyrektor
Urzędu Celnego w K. ustalił cło od importowanego przez Firmę Handlową A H.-D.@
towaru o nazwie AH.@. W dniu 17 lutego 1993 r. właścicielka firmy Jadwiga K. złożyła
osobiście w siedzibie Urzędu Celnego w K. odwołanie od tej decyzji . Prezes Głównego
Urzędu Ceł postanowieniem z dnia 16 sierpnia 1993 r. [...] stwierdził, że odwołanie
Firmy Handlowej AH.-D.@ zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tej przyczyny
pozostawił je bez rozpoznania na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Prezesa Główne-
go urzędu Ceł, z decyzją organu I instancji właścicielka została zapoznana w dniu 29
stycznia 1993 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem w polu 54 druku SAD,
stanowiącym dokument odprawy celnej. Ponieważ odwołanie zostało złożone w urzę-
dzie celnym w dniu 17 lutego 1993 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem czter-
nastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.
W skardze na to postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ celny II instancji
rażąco naruszył art. 129 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz uniemożliwił jej tym
samym udział w postępowaniu i pozbawił możliwości obrony jej interesu prawnego.
Skarżąca podniosła, że decyzję otrzymała w dniu 4 lutego 1993 r., co potwierdził Urząd
Celny na odwrocie dokumentu SAD. Strona nie otrzymała decyzji wcześniej, ani też nie
została z nią zapoznana w dniu 29 stycznia 1993 r. Natomiast obliczoną z tytułu
należności celnych kwotę nakazano jej zapłacić pod groźbą zatrzymania
importowanego towaru. Jako powód niewydania stronie decyzji wskazano nawał pracy.
Odnosząc się do kwestii złożenia podpisu na dokumencie SAD, co zdaniem organu
celnego II instancji potwierdza fakt zapoznania się strony z decyzją w dniu 29 stycznia
1993 r., skarżąca stwierdziła, że podpis został złożony na dokumencie SAD jeszcze
przed przedstawieniem tego dokumentu w Urzędzie Celnym. Poza tym brak jest w polu
54 owego dokumentu stwierdzenia, że strona została zapoznana z decyzją.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z
dnia 16 listopada 1994 r. [...] skargę oddalił. W ocenie Sądu skarżąca została zapoz-
nana z decyzją organu celnego I instancji w dniu 29 stycznia 1993 r., co potwierdziła
własnoręcznym podpisem w polu 54 dokumentu SAD. Świadczy o tym również fakt, że
w tym dniu skarżąca uiściła ustalone w tym dokumencie należności celne. Jako
nieudowodnione Sąd uznał wyjaśnienie skarżącej, że w dniu 29 stycznia 1993 r. z
uwagi na nawał pracy Urzędu strona nie otrzymała decyzji i dlatego mogła się po nią
zgłosić dopiero w dniu 4 lutego 1993 r. Na odwrocie dokumentu SAD 1/6 brak jest
bowiem wzmianki o tym, że decyzja ma być odebrana w dacie późniejszej, ani też o
tym, że odbiór decyzji został potwierdzony w innej dacie niż to wynika z pola 54.
Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Pierwszy Pre-
zes Sądu Najwyższego w drodze rewizji nadzwyczajnej, w której zarzucając temu wyro-
kowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art.
109 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne
(Dz. U. Nr 75, poz. 444 ze zm.) w związku z art. 39-49 k.p.a., art. 206 k.p.a., art. 207 §
2 pkt 3 k.p.a. w związku z wyżej wymienionymi przepisami tego kodeksu oraz w
związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 207 § 5 k.p.a., wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego ten wyrok postanowienia Prezesa
Głównego Urzędu Ceł. W ocenie Pierwszego Prezesa SN § 4 zarządzenia Prezesa
Głównego Urzędu Ceł z dnia 12 września 1991 r. w sprawie wniosków o wszczęcie
postępowania celnego (M.P. Nr 31, poz. 225) jak i część formularza Jednolitego Do-
kumentu Administracyjnego SAD oznaczona symbolem 3/8 oraz zapisy dotyczące
formy i miejsca potwierdzenia odbioru decyzji zostały ustalone przez Prezesa Głównego
Urzędu Ceł poza granicami upoważnienia ustawowego i jako takie nie powinny być
uznawane za obowiązujące. W art. 67 ust. 2 Prawa celnego zawarte jest potwierdzenie
wynikającej z art. 109 § 1 k.p.a. zasady, że po zakończeniu kontroli celnej organ celny
powinien wydać stosowną decyzję i bezzwłocznie doręczyć tę decyzję stronie
postępowania celnego. W ocenie Pierwszego Prezesa SN doręczenie decyzji stronie
polega na doręczeniu odpowiednio wypełnionej części formularza SAD oznaczonej
symbolem 3/8, na której powinna być przedstawiona decyzja administracyjna. Wno-
szący rewizję nadzwyczajną podniósł ponadto, że na karcie 1/6 dokumentu SAD
załączonej do akt sprawy istnieje adnotacja o treści następującej: "Sprawdzono pod
względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym. 93.02.04. podpis nieczytelny".
Jako niezgodne z doświadczeniem życiowym należy przyjąć zatem ustalenie, że stronie
byłaby doręczona decyzja administracyjna przed merytorycznym sprawdzeniem treści
takiej decyzji przez upoważnionego funkcjonariusza. Jeżeli zatem owo sprawdzenie
nastąpiło w dniu 4 lutego 1993 r. oraz istnieje adnotacja, iż część dokumentu SAD
oznaczona symbolem 3/8 została przekazana stronie w dniu 4 lutego 1993 r. i tak
również twierdzi strona, to zdaniem Pierwszego Prezesa SN należy przyjąć, że dorę-
czenie decyzji stronie nastąpiło w tym dniu. W ocenie rewidującego przypisanie datom i
podpisom umieszczanym w polu 54 dokumentu SAD waloru potwierdzenia odbioru
decyzji musiałoby wynikać z samego druku, z tekstu umieszczonego w tym polu, a tak
nie jest. Z pewnością takiego waloru nie może mieć data i podpis w polu 54 w części
1/6 Jednolitego Dokumentu Administracyjnego SAD, jako że zdaniem Pierwszego
Prezesa SN są to: data złożenia i podpis strony

składającej wniosek o wszczęcie postępowania celnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U.
Nr 75, poz. 444 ze zm.), po zakończeniu kontroli organ celny wydaje decyzję o dopusz-
czeniu do obrotu na polskim obszarze celnym lub wywozu za granicę zgłoszonego
towaru oraz o wymiarze należności celnych. Decyzja, o której mowa w tym przepisie,
rozstrzyga powyższą sprawę administracyjną co do jej istoty i kończy postępowanie
przed organem celnym I instancji, zatem spełnia przesłanki uznania jej za decyzję w
rozumieniu art. 104 k.p.a. Decyzja o dopuszczeniu zgłoszonych towarów do obrotu na
polskim obszarze celnym oraz o wymiarze należności celnych powinna być wydana z
zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy
Prawa celnego zawierają uregulowania odmienne.
W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy określone w art. 109 k.p.a.
zasady doręczania lub ogłaszania decyzji stronom mają zastosowanie w odniesieniu do
decyzji wydanych na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa celnego, czy też przepisy celne
zawierają w tej kwestii odmienne uregulowania. Należy podzielić pogląd prawny
wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że od przewidzianego w art. 109 § 1
k.p.a. obowiązku doręczania stronom decyzji na piśmie Prawo celne przewiduje tylko
jeden wyjątek, a to w art. 67 ust. 3 i 4 tego Prawa, zgodnie z którym to przepisem, w
przypadku obrotu towarowego z zagranicą dokonywanego przez podróżnych, decyzja o
dopuszczeniu towaru do obrotu na polskim obszarze celnym lub do wywozu za granicę
może być wydana ustnie, a wówczas należy ją bezzwłocznie ogłosić stronie. Natomiast
w art. 67 ust. 2 Prawa celnego, który ustanawia obowiązek bezzwłocznego doręczenia
stronie decyzji o dopuszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze
celnym oraz o wymiarze należności celnych, potwierdza się jedynie wyrażoną w art.
109 § 1 k.p.a. zasadę doręczania stronom decyzji, z tym uzupełnieniem, że doręczenie
powinno nastąpić bezzwłocznie. Wprawdzie w powyższym przepisie Prawa celnego nie
stwierdza się wyraźnie, że decyzja ta powinna być doręczona stronie na piśmie, to
jednak z istoty doręczenia wynika, że objęte są nim wyłącznie pisma (art. 39 k.p.a.), a
zatem także decyzje administracyjne w formie pisemnej. Skoro zatem z art. 67 ust. 2
Prawa celnego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja o dopuszczeniu
zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym powinna być bezzwłocznie
doręczona stronie, to należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne ustne ogłoszenie treści
tej decyzji stronie, ani też zapoznanie strony z taką decyzją w inny sposób.
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu zas-
karżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku, że skarżąca z decyzją organu cel-
nego I instancji została przynajmniej zapoznana w dniu 29 stycznia 1993 r., co potwier-
dziła własnoręcznym podpisem na druku SAD w polu 54, nie jest trafny. Sąd wyraził
bowiem powyższy pogląd prawny na podstawie wykładni załącznika nr 4 "Wyjaś-
nienia..." do posługiwania się formularzami Jednolitego Dokumentu Administracyjnego
SAD@ do zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 12 września 1991 r. w
sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego (M.P. Nr 31, poz. 225), które
utraciło moc na podstawie § 5 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 26
listopada 1992 r. w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego (M.P. Nr 38,
poz. 279), z tym wszakże zastrzeżeniem, że formularze SAD i SAD-BIS określone w
uchylonym zarządzeniu mogą być stosowane do dnia 31 marca 1993 r. z
uwzględnieniem zasad określonych w obowiązującym zarządzeniu. Argumentacja
prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykracza poza wykładnię
tego ostatniego zarządzenia i załącznika nr 4, a w szczególności w żadnym zakresie nie
odnosi się do uregulowań zawartych w art. 67 ust. 2 Prawa celnego i odpowiednich
przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć zastosowanie
dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. We wskazanych wyżej "Wyjaśnieniach...
stwierdza się, że pole 54 - miejsce i data formularza SAD podlega wypełnieniu w chwili,
gdy zgłaszający otrzymuje lub zapoznaje się z decyzją, wobec czego Sąd
Administracyjny obowiązany był rozważyć, czy otrzymanie lub zapoznanie się z decyzją
organu celnego w rozumieniu załącznika Nr 4 do powyższego zarządzenia Prezesa
Głównego Urzędu Ceł mieści się w pojęciu Adoręczenie@ zawartym w art. 67 ust. 2
Prawa celnego oraz art. 109 § 1 k.p.a., a w przypadku uznania, że wymienione wyżej
sformułowania Aotrzymanie@, a zwłaszcza Azapoznanie się z treścią decyzji@
wskazują na wprowadzenie przez przepisy wykonawcze nieznanej Prawu celnemu
formy prezentacji decyzji stronie, należało ocenić, czy Prezes Głównego Urzędu Ceł
wydając to zarządzenie nie przekroczył granic upoważnienia określonego w art. 50 ust.
3 i 5 Prawa celnego. Zaniechanie przez Sąd Administracyjny wykładni mającego
zastosowanie w sprawie przepisu rangi ustawowej i rozstrzygnięcie sprawy na
podstawie przepisów wykonawczych do ustawy, w odniesieniu do których istnieje
uzasadnione przypuszczenie, że są one niezgodne z ustawą, jest rażącym narusze-
niem prawa w rozumieniu art. 417 § 1 k.p.c.
W związku z powyższym należy wskazać, że art. 50 ust. 3 i 5 Prawa celnego
upoważnia Prezesa Głównego Urzędu Ceł do określenia w drodze zarządzenia innych,
niż określone w ust. 2 i 3 tego przepisu, wymagań, jakie powinny spełniać wnioski o
wszczęcie postępowania celnego, sposób wypełniania tych wniosków oraz dokumenty,
jakie należy do nich dołączyć, a także inne dokumenty służące do określenia wartości
celnej. Z powołanych przepisów Prawa celnego wynika w sposób nie budzący
wątpliwości, że zakres i przedmiot zawartego w tych przepisach upoważnienia
prawotwórczego dotyczy określenia wymagań odnoszących się do wniosków o wsz-
częcie postępowania celnego. W świetle § 1 ust. 1 powyższego zarządzenia pisemne
wnioski o wszczęcie postępowania celnego są składane między innymi na formularzu
SAD, zwanym Jednolitym Dokumentem Administracyjnym SAD, w brzmieniu nadanym
mu załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia. Zgodnie zaś z § 4 zarządzenia Prezesa
GUC, organ celny wydaje na formularzu SAD decyzję zgodnie z przepisami Prawa
celnego. Z powołanych przepisów zarządzenia wynika, że Jednolity Dokument
Administracyjny SAD będący zasadniczo wnioskiem strony o wszczęcie postępowania
celnego, wypełnianym przez stronę tego postępowania, zawiera zarazem elementy
decyzji administracyjnej, które zgodnie z "Wyjaśnieniami ..." organ celny powinien
umieścić w polach B, D/J oraz E/J formularza SAD. Zgodnie zaś z pkt 2. 1
"Wyjaśnień..." formularz SAD składa się z czterech kart, z których każda jest oryginałem
o różnym przeznaczeniu: karty 1/6 i 4/5 - dla administracji celnej; karta 2/7 - dla celów
statystycznych ; karta 3/8 - dla podmiotu dokonującego obrotu z zagranicą, przy czym w
razie dokonywania odprawy celnej na granicy i sporządzenia wniosku o wszczęcie
postępowania celnego w formie pełnej lub skróconej, organ celny zatrzymuje karty 1/6,
2/7 i 4/5, a kartę 3/8 przekazuje zgłaszającemu po potwierdzeniu przez niego odbioru
decyzji w polu 54 formularza SAD (pkt 3.1 Wyjaśnień). Ponieważ zasady wypełniania
poszczególnych pól tego formularza są uregulowane jednolicie w odniesieniu do każdej
z czterech jego kart, a ponadto pierwsze strony karty 1/6 i 3/8 są identyczne, należy
zbadać, czy decyzja organu celnego w rozumieniu art. 104 k.p.a. jest zawarta w
odpowiednich polach obu kart, czy też tylko na jednej z nich. Wyjaśnienie tej kwesti ma
istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego w sprawie zagadnienia prawnego, a w
szczególności znaczenia prawnego podpisu osoby zgłaszającej towar do odprawy
celnej, umieszczanego na polu 54 kart 1/6 i 3/8.
Sąd Najwyższy podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszej
rewizji nadzwyczajnej, że decyzja administracyjna powinna być wydana na Jednolitym
Dokumencie Administracyjnym SAD 3/8 (Karta dla nadawcy. Karta dla odbiorcy), o
czym świadczy znajdujące się na odwrocie tej karty pouczenie strony o prawie do
wniesienia odwołania. Należy ponadto wskazać, że za powyższym poglądem przema-
wia również, iż mimo że na karcie 3/8 brak jest pola E/J Auwagi urzędu celnego@,
występującego w dokumencie SAD 1/6 (Karta dla urzędu celnego kraju wywozu. Karta
dla urzędu celnego kraju przywozu), które to pole jest przeznaczone Ana dalszy ciąg
uwag urzędu celnego, które nie mieszczą się w polu D/J lub B", to zgodnie z
"Wyjaśnieniami..." "elementy decyzji oraz podstawy prawne udzielonych ulg i zwolnień
oraz wymierzonych opłat, jeżeli są nanoszone na tym polu, powinny być także
powtórzone na odwrocie karty 3/8@. Powyższe ustalenia wskazują na wyraźne za-
mierzenie prawodawcy zróżnicowania znaczenia prawnego karty 1/6 SAD jako zasad-
niczo wniosku strony o wszczęcie postępowania celnego (dokumentu przeznaczonego
dla administracji celnej) i karty 3/8 jako w istocie decyzji administracyjnej stanowiącej
zewnętrzny przejaw woli organu celnego skierowanej do strony postępowania celnego.
Biorąc pod uwagę powyższe względy należy stwierdzić, że wysłowiona w
"Wyjaśnieniach..." norma, iż pole 54 podlega wypełnieniu w chwili, gdy zgłaszający
towar otrzymuje lub zapoznaje się z decyzją organu celnego, nie może mieć zas-
tosowania do karty 1/6, ponieważ byłaby wówczas niezgodna z przepisem art. 63 § 1
k.p.a., który wymaga, aby podania wnoszone na piśmie były podpisane przez
wnoszącego. Skoro bowiem karta 1/6 stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postę-
powania celnego, to wniosek taki powinien być podpisany przez stronę i ma taki jedynie
skutek, że wniosek sporządziła osoba, która ten wniosek podpisała. Należy zatem
podzielić wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej pogląd, że przypisywanie
podpisom i datom umieszczanym w polu 54 karty 1/6 formularza SAD waloru
potwierdzenia odbioru decyzji musiałoby wynikać jednoznacznie z samego druku, z
tekstu umieszczonego w tym polu. Tymczasem na stronie pierwszej karty 1/6 brak jest
odpowiedniego pola dla podpisania wniosku przez wnoszącego, co oznacza, że
umieszczenie podpisu na polu 54 przez stronę przed dniem odprawy celnej nie może
wywołać skutku określonego w "Wyjaśnieniach...", że strona potwierdziła w ten sposób
zapoznanie się z decyzją lub doręczenie jej tej decyzji.
Sąd Najwyższy uznaje ponadto, że wprowadzenie powyższym zarządzeniem
Prezesa GUC instytucji zapoznania się strony z decyzją organu celnego, zostało do-
konane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i jest rażąco sprzeczne z
art. 67 ust. 2 Prawa celnego oraz z art. 109 k.p.a. Ze wskazanego przepisu Prawa
celnego wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja organu celnego, o której mowa w
ust. 1 tego przepisu, powinna być bezzwłocznie doręczona stronie, co wyklucza, jak
wskazano wyżej, prawną dopuszczalność ustnego ogłoszenia tej decyzji lub powiado-
mienia strony o jej treści w jakikolwiek inny sposób. Należy zatem przyjąć, że przepisy
zarządzenia dopuszczające wywoływanie skutków prawnych przez decyzje organu
celnego, które nie zostały doręczone stronie zgodnie z wymaganiami określonymi w art.
67 ust. 2 Prawa celnego i art. 109 § 1 k.p.a., jako sprzeczne z wyraźnymi i nie
budzącymi wątpliwości przepisami rangi ustawowej, nie mogą mieć zastosowania w
rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem jedynie doręczenie stronie decyzji organu
celnego wywołuje skutki prawne określone w przepisach kodeksu postępowania
administracyjnego, w tym przewidziane w art. 109 § 1 i 129 § 2 k.p.a., to trafny jest
pogląd rewidującego, że okoliczność, iż strona została poinformowana o treści decyzji w
dniu 29 stycznia 1993 r. i w tym dniu uiściła należności celne, jest pozbawiona
znaczenia prawnego. Należy zatem stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania od
decyzji organu celnego, o której mowa w art. 67 ust. 1 Prawa celnego, płynie od dnia
doręczenia tej decyzji stronie. W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy dniem tym,
jak wykazano przekonująco w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, jest dzień 4 lutego
1993 r., a zatem organ celny II instancji bezpodstawnie uznał, że odwołanie wniesione
w dniu 17 lutego 1993 r. zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu. W
tej sytuacji za trafny należy uznać zarzut rewidującego, że pozbawienie strony
możliwości zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji w ramach postępowania
odwoławczego stanowi równocześnie naruszenie art. 15 k.p.a. kreującego zasadę
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznawanej powszechnie za jedną
z fundamentalnych zasad procesowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 2 k.p.c.
orzekł jak w sentencji.

========================================