Wyrok z dnia 8 kwietnia 1994 r.
III ARN 18/94


Rady gmin są upoważnione do podejmowania - na podstawie art. 14 ust.
6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeci-
wdziałania alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) - uchwał ustanawiają-
cych zakaz spożywania alkoholu w wyznaczonych miejscach publicznych.


Przewodniczący: SSN Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (autor uzasadnienia),
Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 8 kwietnia 1994 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na rozstr-
zygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21grudnia 1992 r., [...], w przed-
miocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych
na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 7 września
1993 r. [...],


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną

U z a s a d n i e n i e


Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 15 lutego 1994 roku rewizję nadzwy-
czajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Ka-
towicach z dnia 7 września 1993 r. [...], wydanego w sprawie ze skargi Burmistrza
Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21 grudnia 1992
r. [...] w przedmiocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych.
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 § 2 pkt 1 w związku z
art. 216a § 1 k.p.a. i w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa-
morządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z
dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alko-
holizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), a także art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy
o samorządzie terytorialnym.

Wniósł w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-
cach do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Rada Miejska w K. podjęła w dniu 27 listopada 1992 r. uchwałę o wprowa-
dzeniu zakazu spożywania napojów alkoholowych w dwóch wyznaczonych mie-
jscach publicznych w K., tj. na terenie Rynku oraz skweru przy ciągu handlowo-
usługowym [...].

Wojewoda Bielski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 grudnia 1992 r.
stwierdził nieważność powyższej uchwały. Burmistrz Miasta K. zaskarżył z kolei to
rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zaś kwestionowanym
przez rewizję nadzwyczajną wyrokiem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wycho-
waniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi bezpośrednie
upoważnienie dla rady gminy, realizującej zadania w zakresie porządku publicznego
(art. 7 ust. 1 pkt. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym), do uchwalenia regulaminu
o wprowadzeniu w ściśle określonych obiektach lub miejscach, nie wymienionych w
przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, nie jest w tym wypadku potrzebna
podstawa prawna na wzór art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i tar-
gowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 ze zm.).

Minister Sprawiedliwości, wnosząc w powyższej sprawie rewizję nadzwy-
czajną uznał powyższe stanowisko NSA za rażąco błędne.

Zgodnie z poglądem rewidującego, stosownie do zasady określonej w art. 71
ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustawy na-
leżące do niego zadania publiczne. W myśl zaś art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym gmina ma prawo stanowienia przepisów gminnych tylko na podstawie
upoważnień ustawowych. W zakresie nie wymienionym w art. 40 ust. 2 tej ustawy
chodzi o upoważnienia zawarte w ustawach innych, niż ustawa o samorządzie tery-
torialnym. W art. 40 ust. 2 tej ustawy nie zostały wymienione sprawy z zakresu wy-
chowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym więc zakresie zadań
gminy stanowienie przepisów gminnych opierać się musi na upoważnieniach
zawartych w innych ustawach.

Przepis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdzia-
łaniu alkoholizmowi nie zawiera - zdaniem rewidującego - takiego upoważnienia.
Zawiera bowiem jedynie upoważnienie do wprowadzenia do regulaminów użytko-
wania określonych obiektów lub miejsc (a więc do korzystania z nich) również za-
kazów spożywania alkoholu. Wynika to wyraźnie z użytego sformułowania: "regu-
laminowy zakaz". Upoważnienie zaś do wydania regulaminu korzystania z określo-
nych obiektów lub miejsc, zwłaszcza wprowadzającego zakazy lub nakazy określo-
nego zachowania się przez użytkowników takiego obiektu lub miejsca, jako przepisu
z istoty swej porządkowego, musi wynikać z przepisów powszechnie obowiązują-
cych. Jednym z takich przykładów jest właśnie powoływany w uzasadnieniu zaskar-
żonego wyroku dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.

Upoważnienie określone w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest zatem - zgodnie z poglądem wyrażonym w
rewizji nadzwyczajnej - upoważnieniem do stanowienia przez gminę przepisów
gminnych, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Minister Sprawiedliwości stwierdza w uzasadnieniu, iż kwestionowany wyrok
został wydany z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytori-
alnym i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu alko-
holizmowi.

Narusza on także rażąco przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytori-
alnym, gdyż w istocie dopuszcza wydanie przez radę gminy przepisu porządkowego,
mimo braku przesłanek określonych w tym przepisie. Zagadnienia bowiem zapewni-
enia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie związanym ze
spożywaniem alkoholu są uregulowane zarówno w ustawie o wychowaniu w trzeź-
wości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i w przepisach kodeksu wykroczeń oraz
kodeksu karnego.

Minister Sprawiedliwości zwraca też uwagę, iż kwestionowany wyrok po-
zostaje w sprzeczności z dotychczasową jednolitą linią orzecznictwa Naczelnego
Sądu Administracyjnego w tego rodzaju sprawach, co do charakteru upoważnienia
zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi, której wyrazem jest nie tylko wyrok w sprawie SA/Ka 262/93 z dnia
11 sierpnia 1993 r. (nie publikowany), lecz pozostałe, powoływane w uzasadnieniu
kwestionowanego wyroku, wyroki: SAP 62/91 z dnia 4 kwietnia 1991 r. (nie pub-
likowany), SA/Kr 440/91 z dnia 18 czerwca 1991 r. (nie publikowany) i II SA 99/92 z
dnia 16 czerwca 1992 r.(ONSA 1993 z. 2 poz. 44).


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodek zamiejscowy w Katowicach nie jest rozstrzygnięciem ani nieprze-
myślanym, ani przypadkowym. NSA podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zdawał
sobie w pełni sprawę z tego, iż przełamuje ono - w odniesieniu do konkretnej sprawy
- dotychczasową stałą i stabilną linię orzecznictwa tego Sądu. Członkowie składu
sądzącego byli - jak można zakładać - w pełni świadomi tego, iż rozstrzygnięcie
poddane zostanie krytyce i prawdopodobnie spowoduje wniesienie nadzwyczajnego
środka prawnego. Jeśli zatem zdecydowali się w podobnej sytuacji na zajęcie
stanowiska odmiennego, niż dosyć liczne dotąd inne składy sądzące NSA, niewąt-
pliwie uznali, iż istnieją ważne prawne i społeczne przesłanki po temu, aby przed-
stawić inny pogląd w sprawie. Argumenty, na które powołuje się w uzasadnieniu zas-
karżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny są - w ocenie obecnego składu
Sądu Najwyższego - rzeczywiście ważne i znaczące. Zasługują niewątpliwie na
poważne i wnikliwe rozważenie.

Podstawowe argumenty, na które powołuje się w zaskarżonym orzeczeniu
Naczelny Sąd Administracyjny można usystematyzować w sposób następujący:

- ustawa o wychowaniu w trzeźwości [...] dopuszcza w sposób zasadniczy
wprowadzenie przez władze lokalne ograniczeń co do publicznego spożywania
napojów alkoholowych (co do niektórych miejsc wprowadza sama ustawowy zakaz).
Formy wprowadzenia tych ograniczeń mogą być różne (regulaminy, zwolnienia).
Generalną podstawą prawną jest w tym zakresie art. 14 ust. 6 tej ustawy;

- uchwała Rady Miejskiej w K. wprowadza zakaz publicznego spożywania
alkoholu w ograniczonym zakresie, odnosząc go tylko do dwóch ściśle określonych
miejsc w mieście;

- do podstawowych obowiązków władz lokalnych (w świetle ustawy o samor-
ządzie terytorialnym - art. 7 ust. 1 pkt. 14 i 15) należą sprawy utrzymywania por-
ządku publicznego, a także administrowanie obiektami gminnymi i urządzeniami
użyteczności publicznej;

- organy gminy upoważnione są generalnie do wydawania przepisów obowią-
zujących na terenie gminy. Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym
upoważnia te organy do wydawania przepisów dotyczących zasad i trybu korzysta-
nia z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś art. 3 tegoż ar-
tykułu do wydania - w zakresie nie uregulowanym w innych ustawach - tzw. prze-
pisów porządkowych, jeśli jest to niezbędne m.in. dla zapewnienia porządku,
spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast ustawa o wychowaniu w trzeźwo-
ści [...] upoważnia w art.14 ust. 6 władze lokalne do regulaminowego wprowadzenia
m.in. zakazu spożywania napojów alkoholowych "ze względu na charakter obiektu
lub miejsca";

- publiczne, grupowe spożywanie alkoholu może powodować zgorszenie, a
tym samym kwalifikować się jako wykroczenie (art. 51 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń), a
przez to stanowić naruszenie porządku publicznego;

- ratyfikowana przez Polskę Konwencja o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r.,
Nr 120, poz. 526) nakłada na administrację państw-członków obowiązek pode-
jmowania wszelkich środków ochronnych w celu m.in. zabezpieczenie ich interesów i
zapewnienie pełnego i harmonijnego rozwoju.

W konsekwencji NSA doszedł do wniosku, iż w oparciu o przepisy konstytu-
cyjne, ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...]
rada gminy może samodzielnie i w celu zapewnienia porządku publicznego rozstr-
zygnąć (w trybie ustanowienia przepisów gminnych) o tym, jakie obiekty lub miejsca
uzasadniają wprowadzenie regulaminowego zakazu m.in. spożywania napojów
alkoholowych. Przepisy wydane w tym zakresie mają charakter przepisów gminnych,
bowiem upoważnienie do ich wydania ma wystarczające oparcie w art. 14 ust. 6 us-
tawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie są zatem przepisami porządkowymi (art. 40
ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Powyższej argumentacji przeciwstawia - jak wspomniano wyżej - wnoszący
rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości pogląd, iż dla wydania przez radę
gminy przepisów w zakresie ograniczenia publicznego spożywania alkoholu ani
uprawnienie przewidziane w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ani
też upoważnienie w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie jest
wystarczające. A skoro tak, uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta z narusze-
niem prawa i powinna podlegać uchyleniu.

Zdaniem obecnego składu Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu niniejszej
sprawy muszą być jednak wzięte pod uwagę znacznie szersze niż tylko dotyczące
sprawy ograniczenia przez władze lokalne w świetle obowiązujących w Polsce prze-
pisów możliwości publicznego spożywania alkoholu - ogólnoprawne i ustrojowe
przesłanki i okoliczności. Na tle bowiem powyższej sprawy należy rozpatrzyć zasad-
nicze problemy dotyczące upoważnień władz lokalnych do skutecznego w świetle
prawa ograniczenia wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawa
zasadą jest, iż jednostka winna być chroniona a sądy mają w tym zakresie
szczególną rolę przed wszelkimi nieuzasadnionymi i arbitralnymi ograniczeniami
wolności ustanawianymi przez władze publiczne. Oznacza to przede wszystkim, iż
prawne i faktyczne źródła wszelkich tego rodzaju ograniczeń (równie dobrze na
szczeblu centralnym jak i gminnym) muszą zostać wyraźnie obywatelom wyjaśnione
i szczegółowo uzasadnione. Oznacza to także, iż wszelkiego rodzaju zakazy muszą
być ograniczone do możliwie minimalnych - z punktu widzenia ich celów - środków, a
arbitralność i ekscesy w tym zakresie mogą być podstawą skargi do sądu, nawet
wówczas, gdy z formalnego punktu widzenia sprawa wydaje się nie budzić
zastrzeżeń.

Z drugiej jednak strony należy również wyraźnie podkreślić, że wolności oso-
biste w państwie prawa nie mają charakteru absolutnego, że są one wolnościami
obywateli zarówno całego państwa jak i lokalnych wspólnot, nie zaś "izolowanych,
suwerennych indywidualności". Oznacza to, że wolnościom obywatelskim również
mogą być w państwie prawa zakreślone granice, szczególnie te, które wynikają z
konieczności zachowania reguł rządzących wspólnym życiem zbiorowości. Wolności
obywatelskie są zatem elementem wspólnego, demokratycznego i legalistycznego
porządku, przeto mogą być również z uwagi na wspólne dobro i interesy w rozsądny
i odpowiadający prawu sposób ograniczone, przy uwzględnieniu służącego każdemu
obywatelowi prawa do prywatności chroniącego indywidualną sferę jego osobistego
życia. Nieprzekraczalną granicę stawia w demokratycznym państwie prawa wszel-
kim ograniczeniom praw i wolności obywatelskich system ustawowego prawa po-
zytywnego z Konstytucją na czele, a także reguły wynikające z ratyfikowanego przez
Polskę prawa międzynarodowego, szczególnie w zakresie praw człowieka.

Z powyższego wynika, iż wszelkie przepisy dotyczące ograniczeń sfery oso-
bistej wolności obywateli muszą co do celu, treści i wymiaru znajdować uzasadnienie
w ustawach i odpowiadać międzynarodowemu systemowi ochrony praw człowieka. Z
drugiej zaś strony nie oznacza to jednak, iż władze lokalne w zakresie stanowienia
prawa miejscowego są tylko i wyłącznie realizatorami konkretnych dyrektyw zawar-
tych w przepisach wyższego rzędu. Także i one dysponują sferą własnej kompe-
tencji co do kształtowania reguł współżycia w ramach lokalnych wspólnot. Granice
tej kompetencji powinny być wywodzone z treści ustaw i powinny być przedmiotem
oceny niezawisłych sądów, przy uwzględnieniu nie tylko treści konkretnego przepisu,
z którego każdorazowo formalnie wywodzone jest upoważnienie, lecz również z
szerszej wykładni systemowej, obejmującej cele ustaw. Przewidziane w nich dla lo-
kalnych władz środki działania i granice w jakich ich stosowanie - z uwagi, zarówno
na dobro publiczne, jak i na wolność jednostki - muszą być utrzymane. Kontrola
sądowa w tym zakresie powinna więc być zatem dokładna i rygorystyczna. Nie
oznacza to jednak wcale, iż wyłączona jest wszelka interpretacja systemu przepisów
ustawowych co do celu, treści i granic upoważnienia władz lokalnych w zakresie
stanowienia przepisów prawa miejscowego. Oznacza to jednak, iż musi ona od-
powiadać celom zakreślonym przez ustawodawcę zarówno w konkretnej ustawie, jak
i w innych ustawach, które pozostają z nią w systemowym związku. Jasną jest
bowiem rzeczą, iż nie wszystkie wynikające z lokalnych warunków i potrzeb okolic-
zności mogą być racjonalnie przewidziane przez centralnego ustawodawcę (gdyby
tak być mogło, upoważnienie do stanowienia przepisów prawa miejscowego byłoby
w ogóle zbędne). Jeśli jednak ustawodawca - co wynika z całości systemu jakiejś
ustawy - zamierza osiągnąć konkretne praktyczne rezultaty, zakłada to również, iż
przewiduje upoważnienie innych organów (tu: władz lokalnych) do stosowania środ-
ków, służących temu, by ów cel został osiągnięty, w takim jednak tylko zakresie,
który jest rzeczywiście niezbędny dla osiągnięcia tego celu i ma racjonalny, nie zaś
arbitralny charakter i treść.

Przeprowadzone wyżej rozważania dotyczące poszukiwań prawnych podstaw
wydawania przez władze lokalne zakazów spożywania alkoholu w miejscu public-
znym dostarczają systemowych argumentów przemawiających za możliwością wy-
dawania przez rady gmin takich aktów. Jednakże, gdy zaznaczyły się w tym względ-
zie wątpliwości interpretacyjne, należy rozważyć sprawę także na płaszczyźnie pod-
stawowych wolności obywatelskich, ponieważ wspomniane ograniczenie niewątpli-
wie w tę wolność wkracza. Aprobując zaś tezę o dopuszczalności takich zakazów,
należy pamiętać, że może ona posłużyć jako precedens dla stwarzania kolejnych
ograniczeń.

Styl życia, osobiste upodobania, przejawy kultury obyczajowej w najrozma-
itszych zakresach (w tym także do spożywania napojów alkoholowych, sposobu oraz
miejsca, w którym się to odbywa) z pewnością należą do prywatnej sfery życia oby-
wateli. Jest ona chroniona prawem do prywatności. Należy ono do podstawowych
wolności człowieka (art. 8 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Podstawowych
Prawach i Wolnościach Człowieka). Prawo to nie ma absolutnego charakteru i do-
puszcza ograniczenia w korzystaniu z niego, o ile:

a) przewiduje to ustawa;

b) jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na: bezpiec-
zeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju,
ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub
ochronę wolności innych osób. Wskazanie kryteriów, z powodu których może
nastąpić ograniczenie wolności, jest ważne z tego względu, aby nie wprowadzać
nakazów arbitralnych, dotyczących zachowań nie szkodzących innym (np. co do
rodzaju ubrania, fryzury itp), ograniczeń, będących przejawem osobistych preferencji
czy uprzedzeń. [...]

Analiza przeprowadzona wyżej doprowadza do przekonania, iż kwestiono-
wana uchwała Rady Miejskiej w w K. znajduje jednak oparcie zarówno w przepisach
ustrojowej ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i ustawy o wychowaniu w trzeź-
wości [...]. Pogląd o jej bezprawności i nieracjonalności (sprzeczności z zasadnic-
zymi celami wspomnianych ustaw) nie może być uznany za przekonujący.

Pierwszy zatem warunek możliwości ograniczenia prawa do prywatności zos-
tał spełniony. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym został ustanowiony
z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności innych osób, obywateli miasta,
którzy są narażeni na uciążliwości w korzystaniu z miejsc publicznych (co w ninie-
jszej sprawie pozostaje absolutnie bezsporne, bowiem nawet Wojewoda
powyższych okoliczności wcale nie kwestionuje). Pozostaje do oceny ostatni wymóg,
który powinien być spełniony, aby uznać że wprowadzone ograniczenia nie na-
ruszają wolności w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa (a więc w sposób
sprzeczny ze standardami praw człowieka). Jest to przesłanka konieczności
ograniczeń z punktu widzenia zasad społeczeństwa demokratycznego.

Spożywanie alkoholu publicznie nie zawsze narusza porządek czy wolności
innych osób. Dlatego należy być bardzo ostrożnym w formułowaniu przedmiotowego
zakresu zakazu. Jeżeli spożywanie alkoholu przyjmuje formę zajmowania miejsca
publicznego na dłuższy czas, w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego innym,
jeżeli spożywanie alkoholu przybiera postać budzącą odrazę a zachowanie pijących
alkohol, strach innych obywateli, wówczas wprowadzenie zakazów dotyczących
konkretnego miejsca czy czasu nie może być uznane za złamanie wymogu "koniec-
zności ograniczenia, zgodnego z zasadami społeczeństwa demokratycznego". Za-
kaz odnoszący się do wyraźnie wskazanego placu (miejsca) i czasu ma z samej is-
toty ograniczony charakter. Tym samym nie może być poczytany za nieodpowiada-
jący rozważanym wyżej przesłankom. Nie ma więc powodów, by również w świetle
rygorów nałożonych przez międzynarodowe przepisy dotyczące praw i wolności
człowieka uznać go za arbitralny bądź ekscesywny.

Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza lakonicznie "uch-
wała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna". Natomiast przepis art. 98
ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż przyczyną zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego
(przewidzianego w art. 91 ust. 1) do Sądu Administracyjnego może być także "niez-
godność z prawem". W tej sytuacji oczywiście jedyną i ostateczną okolicznością de-
cydującą o tym, czy Naczelny Sąd Administracyjny utrzyma w istocie rzeczy w mocy
podjętą przez radę gminną uchwałę, czy też orzeknie o jej nieważności jest zgod-
ność tej uchwały z prawem. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd
Administracyjny orzekł, iż zaskarżone przez radę orzeczenie nadzorcze Wojewody
Bielskiego narusza prawo, natomiast zgodna z prawem jest uchwała Rady Miejskiej
w K.

Zgodnie jednak z przepisem art. 210 k.p.a. Sąd Najwyższy rozpoznając
rewizję nadzwyczajną może uchylić prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego tylko wówczas, gdy w sposób rażący narusza prawo lub interes Rzeczy-
pospolitej Polskiej. Powstaje zatem co do kognicji Sądu Najwyższego w tym zakresie
- zasadniczo inna sytuacja, niż w sferze kontroli rozstrzygnięć nadzorczych przez
Sąd Administracyjny. Dla uchylenia takiego rozstrzygnięcia przez NSA wystarcza
bowiem, gdy jest ono niezgodne z prawem. Sąd Najwyższy rozpoznając rewizję
nadzwyczajną może uchylić zaskarżony przez uprawniony podmiot wyrok NSA tylko
wówczas, gdy narusza on prawo w sposób rażący. Zasadą jest bowiem stabilność i
moc wiążąca prawomocnych orzeczeń sądowych; możliwość ich kwestionowania w
drodze rewizji nadzwyczajnych ma charakter wyjątkowy i jest przez ustawodawcę
wyraźnie ograniczona. Rozpoznając sprawy wniesione w wyniku rewizji nadzwycza-
jnych Sąd Najwyższy - jak wskazuje stała linia jego orzecznictwa - zawsze bierze
pod uwagę ów wyjątkowy i nadzwyczajny charakter swojej właściwości w tym zakre-
sie.

Dotychczasowe orzecznictwo (zarówno SN jak i NSA) wyraźnie dowodzi, iż
również w praktyce sądów [...] widzi się różnica między "prostą" sprzecznością lub
"naruszeniem" prawa, a takim jego naruszeniem, które może być zakwalifikowane
jako "rażące". Rażące naruszenie prawa ma - w świetle licznych orzeczeń sądowych
- charakter wyjątkowy. Najogólniej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa jest to
takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu
widzenia wymagań praworządności czy też powodujące iż zaskarżone rozstrzyg-
nięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego
państwa. Nie może też zachodzić rażące naruszenie prawa w sytuacjach, gdy
możliwe i dopuszczalne jest przyjęcie rozstrzygnięcia alternatywnego. Przy uw-
zględnieniu innego punktu widzenia, za rażące naruszenie prawa uznaje się
rozstrzygnięcie skrajnie arbitralne, obciążone widoczną dowolnością, nie dające się
racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, zawierające
znamiona szykany lub ekscesu. W niektórych systemach państwowych ów zakaz
arbitralności uznawany jest za jeden z podstawowych elementów pojęcia państwa
prawa a sądy często czynią z owej zasady praktyczny użytek (Francja, Niemcy in.).

W takiej sytuacji Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża pogląd, iż w od-
niesieniu do niniejszej sprawy możliwe byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku Nac-
zelnego Sądu Administracyjnego jedynie wówczas, gdyby rozstrzygnięcie powyższe
było rzeczywiście podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że byłoby
niemożliwe do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego pań-
stwa. Ujmując rzecz nieco inaczej, wyrok NSA powinien być uchylony wówczas,
gdyby był on wydany - odwołując się do dawniej przyjętej w postępowaniu adminis-
tracyjnym formuły - oczywiście i niewątpliwie bez żadnej podstawy prawnej.

Taka jednak sytuacja w odniesieniu do zaskarżonego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach - mimo wagi argu-
mentów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej - w przekonaniu obecnego składu
Sądu Najwyższego nie ma miejsca. Władze gminne mają bowiem prawo - co jest
bezsporne - ustanawiać przepisy prawa miejscowego. W niniejszej sprawie podjęta
została uchwała, zgodna co do przedmiotu i celu z zasadniczymi kierunkami ustawy,
na którą się powoływała. Przepisy wydane przez gminę - w ocenie Sądu Na-
jwyższego - nie niosły ze sobą uregulowań o treści ekscesywnej, arbitralnej,
nieracjonalnej, niekoniecznych w demokratycznym społeczeństwie, naruszających
podstawowe wolności obywatelskie lub prawa człowieka. Orzekający w sprawie NSA
dokonał wnikliwej oceny wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i
uznał, iż uchwała Rady Gminy co do zasady odpowiada prawu. Ze swej strony Sąd
Najwyższy nie znalazł podstaw uzasadniających twierdzenie, iż zaskarżony rewizją
nadzwyczajną wyrok NSA może być uznany za rażąco naruszający prawo. A skoro
tak, to rewizja nadzwyczajna musi być oddalona.

W tej sytuacji, na zasadzie art. 421 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł, jak w
sentencji.
========================================