Wyrok z dnia 16 lutego 1994 r.

III ARN 1/94

Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego osobie zamieszkującej
w lokalu przekraczającym w nieznacznych rozmiarach normy
określone w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18
lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspakajania potrzeb miesz-
kaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.) nie jest decyzją wydaną z
rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Jadwiga Skibińska-
Adamowicz, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora Witolda Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 16 lutego 1994 r. sprawy ze skargi Danuty i Arkadiusza
małżonków D. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym Województwa Katowickiego z dnia 5 lutego 1993 r. [...] w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu
mieszkalnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości
[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy
w Poznaniu z dnia 9 lipca 1993 r. [...].
u c h y l i ł zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 9 lipca 1993 r. [...];
u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy
Sejmiku Samorządowym Województwa Katowickiego z dnia 5 lutego 1993
r. [...].


U z a s a d n i e n i e

Dyrektor Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej
w K., decyzją z dnia 30 grudnia 1992 r., przydzielił Danucie i Arkadiuszowi
małżonkom D. trzypokojowy lokal mieszkalny o łącznej powierzchni
użytkowej 60,71 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 38,26 m2, położony w
budynku komunalnym [...] w K. Lokal ten został przeznaczony także dla
dwojga małoletnich dzieci najemców.
Decyzja ta nie została zaskarżona w zwykłym postępowaniu instan-
cyjnym. Natomiast, z inicjatywy osoby trzeciej, zostało wszczęte postępo-
wanie w trybie nadzoru, które zakończyła decyzja Kolegium Odwoławcze-
go przy Sejmiku Samorządowym Województwa Katowickiego z dnia 5
lutego 1993 r. [...], stwierdzająca - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -
nieważność w/w decyzji o przydziale mieszkania Danucie i Arkadiuszowi D.
Kolegium Odwoławcze ustaliło - co wynika z uzasadnienia decyzji - że
przedmiotowy przydział lokalu mieszkalnego został dokonany z narusze-
niem § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w
sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27,
poz. 187 ze zm.), gdyż Danuta i Arkadiusz D. przed przydziałem, mieszkali
w lokalu rodziców Danuty D. składającym się z trzech pokoi oraz kuchni o
powierzchni mieszkalnej 30,07 m2, co oznacza, że na jedną osobę
przypadło więcej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Nie było więc
"zagęszczenia", które stanowi warunek przydziału mieszkania z zasobów
komunalnych. Ponadto w uzasadnieniu decyzji zamieszczone zostały
ustalenia dotyczące zebranych w toku postępowania o przydziale miesz-
kania dowodów co do sytuacji majątkowej (zarobkowej) Danuty i
Arkadiusza D. Kolegium Odwoławcze ustaliło, że we wniosku o przydział
mieszkania podane zostały przez Arkadiusza D. niewłaściwe dane, z
pominięciem dochodów uzyskiwanych w ramach spółki cywilnej wykonują-
cej usługi geodezyjne i z zaniżeniem wynagrodzenia za pracę. Ponadto nie
została uwzględniona renta Danuty D. na rzecz syna w wysokości 930.000
zł oraz zarobków Danuty D. uzyskiwanych przez nią w okresie poprze-
dzającym jej przejście na zasiłek wychowawczy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Danuta i
Arkadiusz. D. twierdzili, że główny najemca lokalu, w którym poprzednio
zamieszkiwali jest ciężko chory i z tego tytułu przysługuje mu uprawnienie
do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Ponadto Danuta D. jest w ciąży,
co potwierdzone zostało stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. W tych
okolicznościach, których nie brało pod uwagę Kolegium Odwoławcze, nie
można - zdaniem skarżących - uznać, że otrzymali przydzielone im
mieszkanie z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zaś chodzi o nieprawi-
dłowości dokumentacji dotyczącej dochodów skarżących, to wyniknęły one
- zdaniem skarżących - z przeoczenia i niezbyt precyzyjnie sformuło-
wanego wniosku o przydział mieszkania, a nie ze złej woli.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
wyrokiem z dnia 9 lipca 1993 r., skargę oddalił ze względu na ustalenie, że
zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z jej podstawą prawną (art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli bowiem w mieszkaniu przez nich zajmowanym
przypadało na jedną osobę 5,01 m2 powierzchni mieszkalnej, to nie
spełniali oni warunku przydziału mieszkania wynikającego z powołanego w
decyzji Kolegium Odwoławczego, § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Wywody skargi odnoszące się do stanu
zdrowia ojca skarżącej nie mają prawnego znaczenia, gdyż uprawnienia do
dodatkowej powierzchni mieszkalnej nie mogą być uwzględnione przy
kwalifikowaniu do przydziału lokalu mieszkalnego. Także fakt urodzenia
przez skarżącą w dniu 9 lipca 1993 r. dziecka, dopiero w tym dniu zmienił
sytuację rodzinną skarżących, co może być uwzględnione dopiero w
przyszłości, jeżeli zostanie ponowiony wniosek o przydział skarżącym
lokalu mieszkalnego. Jeżeli zaś chodzi o ustalenia Kolegium
Odwoławczego, dotyczące sytuacji majątkowej skarżących, to chociaż nie
są one ani jasne, ani jednoznaczne z punktu widzenia § 1 ust. 3 w/w
rozporządzenia Rady Ministrów, to nie miały wpływu na ocenę zgodności
zaskarżonej decyzji z prawem.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł
rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając rażące
naruszenie art. 207 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona
decyzja Kolegium Odwoławczego Województwa Katowickiego jest zgodna
z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek rewizji nadzwyczajnej dotyczył uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, w zakresie jej
podstawy, ze względu na następujące okoliczności.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego (jednolity tekst: Dz. U. z
1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.), decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego
z zasobów komunalnych może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu
jest uzasadniony ze względu na warunki zamieszkania i sytuację
materialną. Oba te warunki przydziału zostały sprecyzowane w wyko-
nawczym do ustawy Prawo lokalowe - rozporządzeniu Rady Ministrów z
dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspakajania potrzeb
mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.). W myśl § 1 ust. 2 tego
rozporządzenia, warunki mieszkaniowe przydziału spełniają osoby
mieszkające w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną, przypada
mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkaniowej. Natomiast określeniu trudnej
sytuacji materialnej, jako warunku przydziału mieszkania, poświęcone są
przepisy § 1 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia, w których podane
zostały ściśle sprecyzowane wskaźniki dochodu rodziny i sposób jego
ustalania.
Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdziło nieważność
przedmiotowej decyzji o przydziale mieszkania dla Danuty i Arkadiusza D.
ze względu na niespełnienie przez nich obu wymaganych warunków.
Jednakże tylko co do warunku mieszkaniowego - jak to w sposób nie
nasuwający zastrzeżeń, ustalił Naczelny Sąd Administracyjny - ustalenia
faktyczne Kolegium Odwoławczego były odpowiednio precyzyjne.
Mianowicie, że na jedną osobę uprawnioną przypadało około 1 cm2
powierzchni mieszkalnej więcej od limitu 5 m2. Ustalenia natomiast co do
sytuacji materialnej rodziny Danuty i Arkadiusza D. oraz ich dzieci są
niepełne, gdyż Kolegium Odwoławcze, pomimo stwierdzenia określonych
wadliwości danych w tym zakresie zawartych we wniosku o przydział
mieszkania, nie ustaliło jednakże stanu faktycznego, o którym mowa w § 1
ust. 3 i 5 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. W
świetle tych braków należy zgodzić się z oceną Naczelnego Sądu
Administracyjnego, że Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w tym zakresie
sprawy i w związku z tym nie miało podstawy do oceny warunków
przydziału mieszkania, dotyczących sytuacji materialnej rodziny D. w
aspekcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jeżeli pomimo tych uchybień zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd
Administracyjny jej nie uchylił, to tylko dlatego - jak to stwierdził w
uzasadnieniu swego wyroku - że nie miały one wpływu na wynik sprawy,
skoro - zdaniem NSA - decyzja Kolegium Odwoławczego jest zasadna ze
względu na sprzeczność przedmiotowego przydziału mieszkania Danucie i
Arkadiuszowi D. z wymaganiami dotyczącymi sytuacji mieszkaniowej.
W świetle powyższych ustaleń, ciężar rozstrzygnięcia sprawy z
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości, odnosił się wprost do
oceny ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiących
podstawę zaskarżonego wyroku, że skoro w mieszkaniu, w którym Danuta
i Arkadiusz D. mieszkali, przypadało 5,01 m2 na osobę, to przydzielenie im
mieszkania z zasobów komunalnych stanowi rażące naruszenie prawa w
rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd Najwyższy stwierdza, że takie, jak to przyjęto w założeniu
Kolegium Odwoławczego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ilościowe
(mierzone na centymetry) kryterium naruszenia prawa, jest rażąco
sprzeczne nie tylko z bezpośrednim, wyraźnym brzmieniem art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a., ale jest sprzeczne przede wszystkim z samą istotą stwierdzenia
nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie
stwierdzenia nieważności jest przecież nadzwyczajnym, a przez to
wyjątkowym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, która korzysta z
powagi ostateczności ustalenia stosunku prawno-administracyjnego (art.
16 k.p.a.). Wzruszenie tego stosunku, a więc, tak jak w sprawie niniejszej,
także bardzo istotnej sfery sytuacji prawnej strony i jej sytuacji bytowej
(chodzi wszak o zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych), nie
może wynikać z błahego powodu. Nie każde bowiem naruszenie prawa,
dyskwalifikuje decyzję administracyjną w takim stopniu, że porządek
prawny domaga się jej eliminacji tak, jakby od początku nie została
wydana. Może to nastąpić - jak to wyraża art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - tylko
wtedy, jeżeli naruszenia prawa jest "rażące".
W powołanych wyżej przepisach ustawy Prawo lokalowe i rozporzą-
dzenia Rady Ministrów zostały określone bardziej zasadnicze przesłanki
przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych niż określone
kryterium pomiaru [...]. Jest bardzo potrzebne rozróżnienie w
analizowanych uregulowaniach warunków przyznawania mieszkań od
sposobu ustalenia, czy te warunki zachodzą. Przydział lokalu mieszkalne-
go w trybie administracyjnym może być uzasadniony - jak to wyraża art. 36
ust. 1 Prawa lokalowego - ze względu na warunki zamieszkania i sytuację
materialną zainteresowanej osoby (rodziny), lub na inne okoliczności
określone w przepisach wykonawczych do ustawy, albo w odrębnych
przepisach. Jest to generalna płaszczyzna przydziału mieszkania
motywowanego celami pomocy z zasobów publicznych osobom, które
inaczej nie potrafią swych potrzeb mieszkaniowych rozwiązać. Z tych
właśnie powodów, przydział ma być - jak to expressis verbis wyraża art. 36
ust. 1 Prawa lokalowego - "uzasadniony". Oceny zatem decyzji o
przydziale z punktu widzenia przesłanek jej ewentualnej eliminacji z
porządku prawnego (art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie można
wyizolować - tak jak nastąpiło w sprawie niniejszej - od generalnych i
wyraźnie normatywnie określonych przesłanek i ograniczyć się tylko do
zauważenia ilościowego kryterium pomiaru jako ustawowej przesłanki
dotyczącej warunków mieszkaniowych. Naruszenie takiego ilościowego
wskaźnika dotyczy elementu, który poprzez swoje, tak jak w tym przypadku
liczbowe ujęcie, bezpośrednio wskazuje na skalę naruszenia. Patrząc więc
tylko w płaszczyźnie tej części regulacji, która odnosi się do
doprecyzowanego wskaźnika warunków mieszkaniowych, można z
pewnością stwierdzić, że ustalona skala naruszenia (nie więcej niż 2 cm2)
jest nieznaczna, a nawet zbliżona do skali błędów pomiaru powierzchni,
dozwolonej w/g Polskiej Normy 70/B-02365, w której chodzi o dokładność
do 0,01 m2. Już więc tylko z tego powodu nieznaczne naruszenie
określonego wskaźnika ilościowego służącego dla określenia warunków
mieszkaniowych, trzeba ocenić w aspekcie ilości, a więc i znikomości
naruszenia, co wprost nie odpowiada pojęciu "rażącego" naruszenia
prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a. jest ponadto zupełnie nieodpowiednie do ustalonego w sprawie
stanu faktycznego, w świetle którego nie może nasuwać żadnych
wątpliwości to, że warunki zamieszkiwania, o których mowa w art. 36 ust. 1
Prawa lokalowego, dotyczące Danuty i Arkadiusza małżonków D.,
uzasadniały przydział dla nich mieszkania. Chodzi tu o dwie okoliczności.
Pierwsza, mająca istotne znaczenie już w toku postępowania o przydział
lokalu, dotyczy ciężkiej choroby głównego lokatora mieszkania, w którym
przebywali Danuta i Arkadiusz D. - t.j. Stanisława K., który ze względu na
stan zdrowia korzystał - na podstawie decyzji z 15 stycznia 1987 r. - z
uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Taka sytuacja
związana z ciężką chorobą Stanisława K. musiała oddziaływać na sposób
korzystania przez wszystkich innych członków rodziny ze wspólnego
mieszkania, w szczególności w wyniku szerszego korzystania z tego
mieszkania przez ciężko chorego domownika, pozostali w konsekwencji
uzyskiwali faktycznie mniej, niż teoretycznie przypadałoby na każdego z
nich po zastosowaniu dzielenia powierzchni mieszkalnej przez liczbę
wszystkich (sześciu) domowników. Jak zatem można było tego nie
zauważyć w kontekście centymetrowej tylko przewagi, ponad 5 m2
powierzchni mieszkalnej, wyliczonej wyłącznie w wyniku dzielenia
powierzchni mieszkalnej przez liczbę wszystkich domowników, bez
uwzględnienia większych potrzeb jednego z nich.
Druga okoliczność faktyczna, wskazująca na odpowiedniość
przedmiotowego przydziału w stosunku do uzasadnionych potrzeb
mieszkaniowych Danuty i Arkadiusza D., zaistniała w toku postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności tego przydziału i była wyraźnie w tym
postępowaniu zgłoszona i udokumentowana odpowiednim
zaświadczeniem lekarskim. Mianowicie chodzi o ciążę Danuty D., co
oznaczało, że chociażby z tego powodu rodzina Danuty i Arkadiusza D.
miała w rzeczywistości trudniejszą sytuację mieszkaniową już w toku
trwania ciąży Danuty D. i która to sytuacja już w sposób zupełnie wymierny
(w/w wskaźnikami arytmetycznymi) ujawniła się po urodzeniu dziecka i
zwiększeniu członków rodziny do pięciu osób. W świetle wskazanych
okoliczności faktycznych, stosunkowo niewielka - jak to wyjaśniono wyżej -
nie mająca istotnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek przydziału
mieszkania, różnica powierzchni mieszkalnej przypadającej w chwili
przydziału mieszkania na rzecz jednego domownika, traciła jakiekolwiek
znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 156 § pkt 2 k.p.a. Okazało
się bowiem, że przedmiotowa decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego
stanowi prawidłowe zastosowanie wchodzących w rachubę przepisów do
konkretnych okoliczności sprawy. Nie jest w tym kontekście odpowiedni
pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, na skutek
powiększenia się rodziny, małżonkowie D. spełniają matematycznie
wyliczone wskaźniki w zakresie warunków zamieszkiwania, ale pomimo to,
decyzja o przydzieleniu im mieszkania podlega unieważnieniu, a oni mogą
dopiero w przyszłości wystąpić o przysługujące im przydzielenie lokalu
mieszkalnego. Już w świetle tych konsekwencji należało zauważyć, że
decyzja o przydziale mieszkania rodzinie D. nie pozostaje w jakiejkolwiek
niezgodności z porządkiem prawnym, a więc nie zachodziły przesłanki do
eliminacji tej decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie
nieważności.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił podstawy rewizji
nadzwyczajnej i uznał, że zachodziły przesłanki orzeczenia co do istoty
sprawy ze skargi Danuty i Arkadiusza D. do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego na zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym Województwa K. (art. 422 § 1 k.p.c. w związku z art. 210 i
211 k.p.a.).

========================================