Wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r.
II PK 268/04

Podstawą nawiązania stosunku pracy z komendantem straży miejskiej
nie mogło być powołanie (art. 68 k.p.), a mianowanie mogło być taką podstawą
tylko wówczas, gdy przewidywał to statut gminy. Umowny stosunek pracy ko-
mendanta straży miejskiej nie przekształcał się z dniem 1 stycznia 1998 r. w
stosunek pracy na podstawie powołania.

Przewodniczący SSN Herbert Szurgacz, Sędziowie SN: Maria Tyszel (spra-
wozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r.
sprawy z powództwa Włodzimierza G. przeciwko Burmistrzowi W., Urzędowi Miej-
skiemu w W. o odszkodowanie, na skutek kasacji strony pozwanej Urzędu Miejskie-
go w W. od wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w
Warszawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. [...]

o d d a l i ł kasację.

U z a s a d n i e n i e

Powód Włodzimierz G. z dniem 1 sierpnia 1991 r. został mianowany na pod-
stawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z
2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 15 Statutu Straży Miejskiej w W. na sta-
nowisko komendanta Straży Miejskiej w W. Uchwałą [...] z dnia 25 marca 1998 r. Za-
rząd Gminy w W. powołał powoda na stanowisko Komendanta Straży Miejskiej w W.
na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. N 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1
w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych
(Dz.U. N 123, poz. 779 ze zm.). Burmistrz W. pismem z 27 listopada 2002 r. odwołał
powoda ze stanowiska komendanta Straży Miejskiej, wskazując, że pismo to jest
równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego
okresu wypowiedzenia.
W pozwie przeciwko Burmistrzowi W. i Urzędowi Miejskiemu w W. Włodzi-
mierz G. wnosił o przywrócenie go do pracy ewentualnie o odszkodowanie w wyso-
kości nie niższej od trzymiesięcznego wynagrodzenia.
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Ostrowi Mazowieckiej wyrokiem z dnia 11 kwiet-
nia 2003 r. [...] zasądził od Urzędu Miejskiego w W. na rzecz powoda odszkodowanie
za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy w kwocie 12.504 zł z ustawo-
wymi odsetkami od dnia 11 kwietnia 2003 r. do dnia zapłaty, oddalając powództwo o
przywrócenie do pracy. Oddalił też w całości powództwo przeciwko Burmistrzowi W.
Sąd ten uznał, że powód był zatrudniony w pozwanym Urzędzie na podstawie mia-
nowania, mimo że obowiązujący w dniu 1 sierpnia 1991 r. statut Gminy W. nie prze-
widywał obsady stanowisk pracy na podstawie mianowania. Sąd wykluczył przy tym
możliwość przekształcenia uchwałą zarządu gminy podstawy zatrudnienia powoda z
mianowania na powołanie. W ocenie Sądu Rejonowego, skoro ustawa o strażach
gminnych nie precyzuje podstawy zatrudniania strażników gminnych, zaś ustawa o
samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie powołania może być zatrudniony
jedynie sekretarz i skarbnik gminy, to należy przyjąć, że z powodem zawarto stosu-
nek pracy na podstawie mianowania jako dlań ,,korzystniejszy". Stwierdziwszy, że
pozwany nie zachował trybu odwołania określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o strażach
gminnych, gdyż nie uzyskał opinii właściwego wojewódzkiego komendanta policji,
Sąd przyznał powodowi odszkodowanie w wysokości trzymiesięcznego wynagrodze-
nia na podstawie art. 45 k.p. i art. 471 k.p.
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r.
[...] oddalił apelację pozwanego Urzędu Miejskiego w W. Podzielając częściowo je-
den z zarzutów apelacji uznał, że Sąd Rejonowy błędnie przyjął, iż doszło do sku-
tecznego mianowania powoda na stanowisko komendanta Straży Miejskiej. Zdaniem
Sądu Okręgowego, stosunek pracy na podstawie mianowania jest szczególnym za-
trudnieniem, powstającym w oparciu o przepisy szczególne lub przepisy wydane na
podstawie art. 298 k.p. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy za-
trudniania powoda na podstawie mianowania, zaś okoliczności faktyczne sprawy
prowadzą do wniosku, że stosunek pracy łączący strony został nawiązany na pod-
stawie umowy o pracę. W ocenie Sądu odwoławczego, to uchybienie nie miało jed-
nak wpływu na treść rozstrzygnięcia i wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada
prawu.
Kasację od wyroku Sądu Okręgowego złożył pełnomocnik Urzędu Miejskiego
w W., który skarżąc w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie oraz uchyle-
nie poprzedzającego go wyroku Sądu Rejonowego i przekazanie sprawy do ponow-
nego rozpoznania przez Sąd Rejonowy w Ostrowi Mazowieckiej wraz z rozstrzygnię-
ciem o kosztach postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. W
kasacji zarzucono: 1) naruszenie art. 56 i art. 65 k.c. w związku z art. 300 k.p. i art.
11 k.p. oraz art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych w związku z art. 68 § 1 k.p., art.
1a i art. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych,
,,przez bezzasadne przyjęcie, że podstawę zatrudnienia powoda na stanowisku Ko-
mendanta Straży Miejskiej w W. stanowiła umowa o pracę, a nie powołanie przez
właściwy organ", 2) naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. i art. 328 § 2 k.p.c., ,,poprzez
błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na dowol-
nym ustaleniu treści łączącego strony stosunku pracy oraz niewskazanie w uzasad-
nieniu wyroku dowodów, na podstawie których Sąd dokonał ustaleń faktycznych
przyjętych za podstawę orzeczenia".
Jako okoliczność uzasadniającą rozpoznanie kasacji, wskazano wystąpienie w
sprawie istotnego zagadnienia prawnego, polegającego - zdaniem skarżącego - ,,na
ustaleniu kryteriów pozwalających na uznanie, że użyte w przepisach szczególnych
określenia ,,powołuje" i ,,odwołuje" stanowią przepis odrębny w rozumieniu art. 68 § 1
k.p (...), a zwłaszcza, czy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych jest prze-
pisem, pozwalającym na nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania". Jako
drugą z okoliczności uzasadniających rozpoznanie przedmiotowej kasacji, wskazano
potrzebę wykładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych wywołującego
rozbieżności w orzecznictwie sądów.

Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:

Stosownie do art. 39311 § 1 k.p.c., Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w grani-
cach kasacji, a granice te wyznaczają przytoczone w niej podstawy skonkretyzowane
zarzutami, ich uzasadnieniem oraz wnioskami. Skoro skarżący oparł kasację na oby-
dwu podstawach przewidzianych w art. 3931 k.p.c., w pierwszej kolejności ocenie
podlega zasadność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu postępowa-
nia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Wnoszący kasację zarzucił Sądowi drugiej instancji naruszenie art. 233 § 2
k.p.c. i art. 328 § 2 k.p.c., ,,poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału do-
wodowego, polegającą na dowolnym ustaleniu łączącego strony stosunku pracy oraz
niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dowodów, na podstawie których Sąd dokonał
ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia". Zarzuty te są bezzasadne.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd Okręgowy nie naruszył art. 233 § 1 k.p.c. i
określonej w nim zasady swobodnej oceny dowodów. Sformułowany w kasacji zarzut
jest nie tylko nietrafny, lecz i niezrozumiały, skoro adresatem normy prawnej z art.
233 k.p.c. jest przede wszystkim Sąd pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji, roz-
poznający sprawę wskutek apelacji na podstawie materiału zebranego w postępo-
waniu przed Sądem pierwszej instancji i w postępowaniu apelacyjnym, nie stosuje
tego przepisu wprost, lecz w sposób odpowiedni z mocy art. 391 § 1 k.p.c., toteż za-
rzut naruszenia tego przepisu (o czym wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy)
dla swej skuteczności musi być połączony z zarzutami skierowanymi bezpośrednio
przeciwko Sądowi odwoławczemu (por. postanowienie z dnia 4 października 2002 r.,
III CKN 584/99, niepublikowane, a także wyrok z 6 czerwca 1997r., II UKN 167/97 -
OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 251). Chybiony też jest zarzut naruszenia art. 328 § 2
k.p.c., wskazującego na elementy, jakie winny być zamieszczone w uzasadnieniu
wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Najwyższy wielokrotnie i konsekwentnie wyja-
śniał, że zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. z reguły nie usprawiedliwia kasacji, po-
nieważ wady konstrukcyjne uzasadnienia nie mają na ogół wpływu na treść rozstrzy-
gnięcia (por. wyrok z 1 lipca 1998 r., I PKN 220/99, OSNAPiUS 1999 nr 15, poz.482).
W związku z powyższym, skoro przytoczona w kasacji podstawa z art. 3931 pkt 2
k.p.c. jest nieusprawiedliwiona, to na podstawie art. 39311 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy
jest związany ustaleniami stanowiącymi podstawę faktyczną zaskarżonego orzecze-
nia.
Odnosząc się do podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia przepisów
prawa materialnego: art. 56 k.c. i art. 65 k.c. w związku z art. 300 k.p. i art. 11 k.p.
oraz art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych w związku z art. 68 § 1 k.p., art. 1a i
art. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych,
,,przez bezzasadne przyjęcie, że podstawę zatrudnienia powoda na stanowisku Ko-
mendanta Straży Miejskiej w W. stanowiła umowa o pracę, a nie powołanie przez
właściwy organ", uznać je należy za nietrafne. Mylne jest przekonanie skarżącego,
że zaskarżony wyrok narusza art. 56 k.c. i art. 65 k.c. w związku z art. 300 k.p. oraz
art. 11 k.p. Przepisy te, odnoszące się do zasady swobody nawiązania stosunku
pracy, należy rozumieć tak, że nawiązanie każdego stosunku pracy, niezależnie od
jego podstawy prawnej, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracownika i praco-
dawcy. Z okoliczności przedstawionych w kasacji wynika, że ani powód, ani pozwany
nie negują faktu istnienia pomiędzy nimi stosunku pracy. Spór między stronami doty-
czy jedynie podstawy prawnej jego nawiązania. Zatem kwestią zasadniczą w rozpo-
znawanej sprawie było ustalenie tej podstawy.
Zauważyć należy, że w chwili zatrudnienia powoda w pozwanym urzędzie
obowiązywały przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.
Nr 30, poz. 179 ze zm.), w tym ówcześnie obowiązujący art. 24 ust. 1, stanowiący, iż
szczegółowy zakres zadań, obowiązków i uprawnień straży miejskich, a także ich
strukturę, określał statut straży, nadawany przez burmistrza lub prezydenta miasta w
porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Straż miejska była jednostką orga-
nizacyjną miasta (gminy). Z kolei, art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządo-
wych w brzmieniu ówcześnie obowiązującym stanowił, że na podstawie mianowania
zostawały zatrudniane osoby zajmujące kierownicze i inne stanowiska, określone w
statucie gminy. Przepis § 15 statutu Straży Miejskiej w W. przewidywał, iż komen-
danta Straży Miejskiej ,,mianuje" burmistrz. Należy wszakże zwrócić uwagę, że w
chwili zatrudnienia powoda u pozwanego, ówczesny tymczasowy statut gminy W. nie
przewidywał możliwości zatrudnienia komendanta straży na podstawie mianowania,
natomiast podstawą takiego zatrudnienia nie mogło być ,,mianowanie", przewidziane
statutem Straży Miejskiej, gdyż ,,statut" ten nie był statutem gminy. Także uchwalony
2 marca 2000 r. nowy statut gminy W. nie przewidywał możliwości zatrudnienia ko-
mendanta straży na podstawie mianowania. Nie może więc budzić wątpliwości, że
powód nie został skutecznie zatrudniony u pozwanego ani na podstawie mianowa-
nia, ani na podstawie powołania, przewidzianego w myśl art. 68 k.p. w ówczesnym
brzmieniu. Stosownie do art. 68 k.p. w ówczesnym brzmieniu, kierownicy zakładów
pracy i ich zastępcy byli zatrudniani na podstawie powołania przez właściwy organ.
Komendant Straży nie należał do kategorii kierowników zakładów pracy, bądź ich
zastępców, skoro straż miejska była jedynie jednostką organizacyjną gminy i to urząd
gminy, a nie straż miejska była zakładem pracy zatrudniającym strażników miejskich.
Nie ulega też wątpliwości, że powód w chwili zatrudnienia nabył status pracownika
samorządowego i w związku z tym podlegał reżimowi przewidzianemu w przepisach
ustawy o pracownikach samorządowych, której art. 31 ust. 1 jedynie w kwestiach
nieuregulowanych w tej ustawie odsyłał do przepisów Kodeksu pracy, natomiast jej
art. 2 pkt 2 i 3 (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) stanowił, że pracownikami
samorządowymi zatrudnionymi w jednostkach administracyjnych gminy na podstawie
mianowania są osoby zajmujące kierownicze i inne stanowiska określone w statucie
gminy, a zatrudnionymi na podstawie powołania są sekretarz gminy i skarbnik gminy
(główny księgowy budżetu). Wyliczenie w art. 2 ustawy ma charakter zamknięty, a to
oznacza, że inni pracownicy samorządowi, poza wymienionymi w art. 2 pkt 1- 3
ustawy, mogli być zatrudnieni tylko na podstawie umowy o pracę. Należy zatem
przyjąć, co słusznie uwzględnił Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyro-
ku, że strony postępowania łączyła umowa o pracę, niezależnie od okoliczności, iż
powód został ,,mianowany" na stanowisko komendanta straży. Owo ,,mianowanie"
miało charakter oświadczenia woli pracodawcy wyrażającego zamiar zatrudnienia
powoda na tym stanowisku, natomiast powód zaakceptował warunki zatrudnienia,
poprzez podjęcie pracy w charakterze pracownika - komendanta Straży. Nie ma
zatem wątpliwości, że doszło pomiędzy stronami do zgodnego zawarcia umowy o
pracę.
Należy podkreślić, iż z dniem 1 stycznia 1998 r. zawarte w ustawie o Policji
przepisy stanowiące podstawę powoływania straży miejskich utraciły moc w związku
z wejściem w życie ustawy o strażach gminnych, która w art. 7 (w pierwotnym
brzmieniu) przewidywała, że strażą kieruje komendant powoływany i odwoływany
przez zarząd gminy po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wo-
jewódzkiego Policji, a przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent mia-
sta). Nie ma racji skarżący twierdząc, że użyty w tym przepisie zwrot ,,powoływany" i
,,odwoływany" wskazuje na powołanie w rozumieniu art. 68 k.p. jako podstawę na-
wiązania stosunku pracy z komendantem straży miejskiej. Wypada w tym miejscu
zwrócić uwagę na nowelę Kodeksu pracy z 1996 r., zmieniającą treść art. 68 k.p.,
przez co wykorzystywanie formy powołania jako sposobu nawiązania stosunku pracy
uległo znacznemu ograniczeniu, co wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie
(por. między innymi uchwałę Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2005, l PZP 11/04,
OSNP 2005 nr 9, poz. 123). Zgodnie ze znowelizowanym po 1996 r. art. 68 ust. 1
k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określo-
nych w odrębnych przepisach. Ponieważ ustawa o strażach gminnych od początku
obowiązywania nie przewidywała, ani nie przewiduje formy nawiązywania stosunku
pracy ze strażnikami gminnymi, odsyłając w tym względzie do uregulowań ustawy o
pracownikach samorządowych, należy przyjąć, że komendant straży miejskiej nie
może być zatrudniony na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 k.p., zaś pod-
stawą nawiązania stosunku pracy może być mianowanie, ale tylko wówczas, gdy
taką możliwość przewiduje statut gminy. Nie ma racji skarżący kwestionując inter-
pretację Sądu Okręgowego jakoby możliwość zatrudniania na podstawie powołania
tylko sekretarza gminy i skarbnika gminy wykluczała możliwość zatrudniania na tej
podstawie komendanta straży miejskiej. Skarżący powołuje się przy tym na przepis
art. 1a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym przepisów tej
ustawy nie stosuje się do pracowników jednostek samorządowych, których status
prawny określają odrębne przepisy. Wnoszący kasację nie dostrzega, że przepis ten
został wprowadzony dopiero z dniem 23 lutego 2000 r. ustawą z dnia 21 stycznia
2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji
publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), czyli w trakcie trwania stosunku pracy z powo-
dem, a nadto ustawa o strażach gminnych, ani poprzednio obowiązujące przepisy
dotyczące straży gminnych, nie regulowały statusu prawnego i podstaw zatrudniania
strażników gminnych, natomiast art. 32 ustawy o strażach gminnych odsyła w spra-
wach nieuregulowanych w ustawie do przepisów ustawy o pracownikach samorzą-
dowych.
Należy również mieć na uwadze treść art. 38 ust. 1 obowiązującej od 1 stycz-
nia 1998 r. ustawy o strażach gminnych, stanowiącego, że utworzone przed dniem 1
stycznia 1998 r. straże gminne stają się strażami gminnymi w rozumieniu nowej
ustawy. Brak jest tym samym podstaw do uznania, iż istniejący w dniu 1 stycznia
1998 r. stosunek pracy powoda oparty o umowę o pracę przekształcił się w stosunek
pracy oparty na powołaniu, skoro ustawodawca w ustawie o strażach gminnych nie
zamieścił dodatkowej, szczególnej regulacji, mogącej stanowić podstawę takiej kon-
wersji. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tym sa-
mym w pełni pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 2000
r., I PKN 766/99 (OSNAPiUS 2002 nr 5, poz. 104), a wobec jego opublikowania
przed wniesieniem rozpatrywanej kasacji, nie widzi potrzeby jego powtarzania. Bez
znaczenia jest okoliczność, na którą powołuje się skarżący, iż powołanie powoda
nastąpiło nie ,,z mocy samego prawa", ale na podstawie uchwały upoważnionego
organu - Zarządu Miejskiego w W., nie zakwestionowanej ani przez powoda, ani
przez wojewodę. Uchwała ta nie ma mocy wiążącej ze względu na treść wyżej po-
wołanego art. 38 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, skoro straż gminna istniejąca w
dniu 1 stycznia 1998 r. z mocy prawa stała się strażą gminną funkcjonującą na zasa-
dach przewidzianych nową ustawą.
Na marginesie sprawy można zaznaczyć, że skarżący powołując się w oko-
licznościach uzasadniających rozpoznanie przedmiotowej kasacji na potrzebę wy-
kładni przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, pozostaje w błędnym prze-
konaniu, iż przepis ten wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Wbrew twierdzeniu kasacji, w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r., I PKN 524/99
(OSNAPiUS 2001 nr 13, poz. 435), Sąd Najwyższy nie wyraził pozytywnego poglądu
w kwestii dopuszczalności zatrudniania komendanta straży miejskiej w oparciu o po-
wołanie. Wyrok wydany w tamtej sprawie nie dotyczył sposobu nawiązywania sto-
sunku pracy z komendantem straży miejskiej, lecz odnosił się do innego zagadnienia
prawnego. W sprawie tej zajmowano się problemem przesłanek dopuszczalności
rozwiązywania stosunku pracy z powołania, zaś problem sposobu nawiązywania sto-
sunku pracy nie został podniesiony w kasacji rozpoznawanej w tamtej sprawie, co
przy związaniu Sądu Najwyższego granicami zarzutów kasacyjnych, zgodnie z art.
39311 § 1 k.p.c., czyniło niedopuszczalnym wypowiadanie się odnośnie tej kwestii.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych obydwu pod-
staw kasacyjnych, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312 k.p.c. orzekł jak w sen-
tencji wyroku.
========================================