Wyrok z dnia 28 lutego 2006 r.
II PK 190/05

Po przywróceniu do pracy kierownik jednostki organizacyjnej gminy nie
ma obowiązku złożenia kolejnego oświadczenia majątkowego na podstawie art.
24h ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przewodniczący SSN Maria Tyszel, Sędziowie: SN Zbigniew Myszka, SA
Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego
2006 r. sprawy z powództwa Małgorzaty B. przeciwko Zakładowi Gospodarki Komu-
nalnej w Ś.Z., Burmistrzowi Miasta Ś.Z. o odszkodowanie, na skutek skargi kasacyj-
nej strony pozwanej Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś.Z. od wyroku Sądu Okrę-
gowego w Jeleniej Górze z dnia 23 marca 2005 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze oddalił apelacje obu
stron od wyroku Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Lwówku Śląskim z 15 grudnia
2004 r., uwzględniającego w części powództwo i zasądzającego na rzecz Małgorzaty
B. od jej pracodawcy Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś.Z. kwotę 12.850,65 zł,
tytułem odszkodowania za bezprawne rozwiązanie stosunku pracy, wobec bezpod-
stawnego przyjęcia, że ciążył na niej obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego
po przywróceniu do pracy.
Sąd ustalił, że powódka Małgorzata B. była kierownikiem Zakładu Gospodarki
Mieszkaniowej w Ś.Z. Burmistrz rozwiązał z nią stosunek pracy za wypowiedzeniem
z końcem lutego 2004 r. W związku z ustaniem zatrudnienia powódka złożyła
oświadczenie majątkowe, zgodnie z przepisem art. 24h ust. 5 ustawy z 8 marca 1990
r. o samorządzie gminnym. Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze wyrokiem z 14 lipca
2004 r. przywrócił powódkę do pracy w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Ś.Z. na
poprzednich warunkach. Powódka 15 lipca 2004 r. zgłosiła gotowość do pracy i Bur-
mistrz Miasta poinformował ją, że została przywrócona do pracy na poprzednich
warunkach, jednakże po zmianie statutu w pozwanym Zakładzie Gospodarki Komu-
nalnej ustanowiono stanowisko dyrektora, które zajmuje inna osoba. W związku z
tym powierzono powódce na okres 3 miesięcy obowiązki inspektora do spraw zamó-
wień publicznych. Z dniem 3 września 2004 r. rozwiązano z powódką stosunek pracy
bez okresu wypowiedzenia na podstawie art. 24k ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie
gminnym, wobec niezłożenia w terminie 30 dni oświadczenia o stanie majątkowym,
zgodnie z art. 24h ust. 5 tej ustawy, to jest w okresie do 16 sierpnia 2004 r. w
związku z zatrudnieniem po przywróceniu do pracy. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w
Lwówku Śląskim stwierdził, że rozwiązanie stosunku pracy było nieuzasadnione z
tego względu, że obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego, zgodnie z art. 24h
ust. 5 ciążył na kierowniku jednostki organizacyjnej gminy, a powódka po przywróce-
niu do pracy faktycznie takiego stanowiska nie pełniła. Poza tym, przepis ten dotyczy
sytuacji rozpoczęcia pracy na stanowisku kierownika gminnej jednostki organizacyj-
nej, a nie przywrócenia do pracy, z czasowym powierzeniem innego stanowiska. Na-
ruszenie prawa uzasadniało zasądzenie powódce odszkodowania równego trzymie-
sięcznemu wynagrodzeniu na podstawie art. 471 k.p.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu oddalenia apelacji pozwanego stwierdził, że
powódka nie miała obowiązku złożenia kolejnego oświadczenia majątkowego po
przystąpieniu do pracy w związku z wyrokiem przywracającym ją do pracy. Jej
oświadczenie majątkowe złożone w dniu 27 lutego 2004 r., według stanu na ten
dzień było ważne, ponieważ gdyby nie rozwiązano z nią stosunku pracy, to byłaby
zobowiązana do złożenia oświadczenia corocznego do dnia 31 grudnia 2003 r. Sąd
Okręgowy - odmiennie niż Sąd Rejonowy - stwierdził, że obowiązek złożenia oświad-
czenia majątkowego wynikający z art. 24h ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym
odnosi się również do pracownika zatrudnionego na stanowisku kierownika jednostki
organizacyjnej gminy, choć niewykonującego faktycznie obowiązków. Do niezgodne-
go z prawem rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym zastoso-
wanie miały przepisy art. 56 § 1 i art. 58 k.p., stanowiące podstawę do odszkodowa-
nia za trzymiesięczny okres wypowiedzenia.
Skargę kasacyjną pozwany Zakład Gospodarki Komunalnej w Ś.Z. oparł na
zarzutach naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe za-
stosowanie: art. 24h ust. 3 i ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
oraz art. 45 k.p. i art. 51 k.p., przez przyjęcie, że na powódce, jako kierowniku gmin-
nej jednostki organizacyjnej, po przywróceniu do pracy, nie ciążył obowiązek złoże-
nia oświadczenia majątkowego w ciągu 30 dni od nawiązania stosunku pracy, z
uwagi na złożenie w tym samym roku kalendarzowym oświadczenia majątkowego w
związku z rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę; art.
24k ust. 3 i ust. 4 tej samej ustawy, przez przyjęcie, że pozwany nie był uprawniony
do rozwiązania z powódką stosunku pracy wobec nie złożenia przez nią w terminie
30 dni od przywrócenia do pracy oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu wnio-
sku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, pozwany wskazał na potrzebę wy-
kładni przepisów i zagadnienie prawne: czy kierownik gminnej jednostki organizacyj-
nej, który został przywrócony do pracy, jest zwolniony z obowiązku złożenia oświad-
czenia majątkowego w związku z nawiązaniem nowego stosunku pracy, jeżeli w tym
samym roku kalendarzowym złożył oświadczenie majątkowe w związku z rozwiąza-
niem umowy o pracę oraz czy jest on zwolniony od tego obowiązku, gdy po przywró-
ceniu do pracy powierzono mu wykonywanie innych obowiązków na okres do 3 mie-
sięcy (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach państwowych,
jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm. w związku z art. 7 ustawy z
dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001
r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Na tej podstawie pozwany wniósł o zmianę zaskarżo-
nego wyroku oraz wyroku Sądu Rejonowego i oddalenie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega od-
daleniu. Jej zasadnicze założenie oparte jest na tezie - uzasadniającej rozwiązanie z
powódką stosunku pracy - że pracownik objęty obowiązkiem złożenia oświadczenia
majątkowego określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.; powoływanej dalej jako
,,ustawa"), winien po przywróceniu do pracy złożyć takie oświadczenie pod sankcją
rozwiązania umowy o pracę, równoznaczną z rozwiązaniem umowy o pracę bez wy-
powiedzenia (art. 24h ust. 3 i ust. 5, art. 24k ust. 3 i ust. 4). Na takim też założeniu
skarga kasacyjna opiera swe zarzuty naruszenia prawa materialnego. W uzasadnie-
niu nie przedstawia jednak szerszej argumentacji prawnej, powołując zarzuty błędnej
wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przyjmuje się w niej a
priori, że w niespornym stanie faktycznym, w którym doszło do rozwiązania stosunku
pracy z kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy, po przywróceniu do pracy do-
szło ,,do nawiązania nowego stosunku pracy na poprzednich warunkach". W konse-
kwencji powstać miał obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego, niezależnie od
złożenia uprzednio takiego oświadczania w związku z rozwiązaniem stosunku pracy.
Przy braku w skardze kasacyjnej szerszego prawnego uzasadnienia takiego założe-
nia w sprawie w istocie zachodzi potrzeba wykładni przepisów. Jej wynik prowadzi
jednak do przeciwnego wniosku i jedynie potwierdza zasadność zaskarżonego roz-
strzygnięcia.
Wskazać należy przede wszystkim, że obowiązek złożenia oświadczenia ma-
jątkowego określony w ustawie ma charakter publiczny, gdyż nie ciąży jedynie na
pracownikach gminy, ale również na innych osobach, od których zależy funkcjono-
wanie samorządu (dotyczy między innymi radnych). Dla pracownika nie jest to więc
zwykły obowiązek pracowniczy określony prawem pracy. To tłumaczy i uzasadnia
rozwiązania prawne jakie ustawodawca wprowadził w przypadku niezłożenia oświad-
czenia majątkowego przez poszczególne osoby. Sankcje jakie są stosowane zależą
tylko od niezłożenia samego oświadczenia majątkowego w terminie i nie są warun-
kowane dalszymi, uniwersalnymi przesłankami odpowiedzialności (wina, szkoda,
związek przyczynowy). Odpowiedzialność ta oparta jest tylko na samym zaniechaniu
złożenia oświadczenia majątkowego w terminie, które ustawa kwalifikuje jako za-
chowanie bezprawne. Niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie określo-
nym w ustawie powoduje: utratę diety do czasu złożenia oświadczenia przez radne-
go; utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym oświadczenie powinno być zło-
żone przez wójta i inne osoby pełniące funkcje w gminie, w tym kierownika jednostki
organizacyjnej gminy. Dalsze zaniechanie złożenia oświadczenia majątkowego po-
woduje, że właściwy organ odwołuje albo rozwiązuje umowę o pracę najpóźniej po
upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia majątko-
wego. Odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę jest równoznaczne z rozwiązaniem
umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. (art. 24k ust. 4
ustawy).
Takie rozwiązanie prawne, które ma swoje uzasadnienie jako rozwiązanie
antykorupcyjne, dotyczące osób sprawujących funkcje publiczne w organach samo-
rządu, musi jednak uwzględniać pozostałe zasady prawa. Chodzi tu przede wszyst-
kim o rozdzielenie obowiązku publicznego od prawa prywatnego. W pierwszej kolej-
ności bowiem ustalanie jakiegokolwiek obowiązku prawnego nie może pomijać tych
podstawowych zasad porządku prawnego, zgodnie z którymi wszelkie obowiązki mu-
szą być wyraźne i wynikać z ustawy. Po wtóre, nikt nie może być obowiązany inaczej
niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (art. 51
ust. 1 i art. 84 Konstytucji). Takie samo rozumowanie co do wykładni analizowanego
obowiązku należy wyprowadzać z prawa pracy. Z jednej bowiem strony obowiązek
złożenia oświadczeń majątkowych jest wyraźny i ma swoje określone uzasadnienie,
to z drugiej jego naruszenie, niezależnie nawet od stopnia winy, powoduje ujemne
konsekwencje dla pracownika, równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez
wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Ustawodawca przyjął tu więc fikcję
prawną, że brak oświadczenia majątkowego, niezależnie od tego, czy zawiniony i w
jakim stopniu, czy niezawiniony, stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiąz-
ków pracowniczych. Przemawia to za ścisłą wykładnią przepisów o obowiązku skła-
dania oświadczeń majątkowych. Obowiązki pracownika o tak dalece idących skut-
kach muszą być dla pracownika oczywiste, zwłaszcza że ma on działać bez wezwa-
nia pracodawcy. Pracownik po przywróceniu do pracy winien więc mieć wyraźnie
sformułowany obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego. Uprawnia to do
stwierdzenia, że tam gdzie niewykonanie przez pracownika obowiązku wynikającego
z prawa publicznego powoduje dla niego szczególnie ujemne skutki - takie jak wyżej
wskazane - to obowiązek ten musi być w ustawie wyraźnie określony. Inaczej mó-
wiąc, nie ma podstaw aby go domniemywać, gdy nie wynika z samej literalnej treści
przepisu. To samo uzasadnia stwierdzenie, że nie jest uprawniona w tym zakresie
jakakolwiek analogia lub wykładnia celowościowa.
Dotyczy to podstawowego zagadnienia w sprawie, to jest, czy przywrócony do
pracy kierownik jednostki organizacyjnej gminy ma obowiązek złożenia oświadczenia
majątkowego. Ustawa nie ma dla takiej sytuacji pozytywnej (literalnej) regulacji. Na-
tomiast wyraźnie i jednoznacznie określa obowiązek złożenia pierwszego i kolejnych
oświadczeń majątkowych (art. 24h ust. 5). Pierwsze oświadczenie majątkowe skła-
dane jest w terminie 30 dni od powołania na stanowisko lub od dnia zatrudnienia.
Kolejne oświadczenia majątkowe składane są co roku do dnia 30 kwietnia, według
stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwołania ze stanowiska
lub rozwiązania umowy o pracę. Ustawodawca więc w określony, precyzyjny sposób
wskazał terminy składania oświadczeń majątkowych. Od razu też widać, że ze
względu na cel regulacji, znaczenie ma pierwsze oświadczenie majątkowe, czyli to,
które powinno obrazować stan majątku w związku z objęciem funkcji lub stanowiska
w samorządzie. W dalszej kolejności nie mniejsze znacznie mają kolejne oświadcze-
nia majątkowe, czyli składane corocznie do 30 kwietnia według stanu na dzień 31
grudnia roku poprzedniego i te które muszą być złożone w związku z odwołaniem ze
stanowiska lub rozwiązaniem umowy o pracę.
Wobec tego powstaje pytanie, którym z tych rozróżnianych przez ustawę
oświadczeń majątkowych, pierwszym czy kolejnym, miałoby być oświadczenie skła-
dane po przywróceniu do pracy, jeśli założyć istnienie takiego obowiązku. Argumen-
tacja skargi kasacyjnej wskazuje, że chodziłoby tu o to oświadczenie majątkowe,
które należy składać w ciągu 30 dni od zatrudnienia. Czyli według niej miałoby to być
pierwsze oświadczenie majątkowe w rozumieniu ustawy. Stanowisko to nie jest za-
sadne. Przede wszystkim ze względu na wskazane wyżej zasady wymagające wy-
raźnego określenia obowiązku, który jeżeli byłby zawarty w ustawie, to stanowiłby, że
oświadczenie majątkowe składa się również w razie przywrócenia do pracy. Seman-
tycznie pojęcie zatrudnienia różni się od przywrócenia do pracy. W przepisie art. 24h
ust. 5 ustawy, w przypadku kierownika jednostki organizacyjnej gminy chodzi o nowe
(pierwsze) zatrudnienie, a nie o to, które wynika z restytucji stosunku pracy wynikają-
cej z przywrócenia do pracy. Pracodawca (urząd gminy) nie nawiązuje nowego sto-
sunku pracy (zatrudnienia), tylko wykonuje wyrok przywracający pracownika do
pracy. Restytucja stosunku pracy następuje tu nie z woli pracodawcy, ale na mocy
wyroku i powrotu pracownika do pracy (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 28 maja
1976 r., V PZP 12/75, OSNCP 1976 nr 9, poz. 187). Przywrócenie do pracy na po-
przednich warunkach oznacza również, że dotyczy tej samej pracy i stanowiska
zajmowanego przed rozwiązaniem stosunku pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego: z
29 lipca 1997 r., I PKN 217/97, OSNAPiUS 1998 nr 11, poz. 324; z 25 sierpnia 1998
r., I PKN 268/98, OSNAPiUS 1999 nr 18, poz. 575; z 26 stycznia 1999 r., I PKN
557/98, OSNAPiUS 2000 nr 6, poz. 219; z 24 października 1997 r., I PKN 326/97,
OSNAPiUS 1998 nr 15, poz. 454). Nie ma zatem uzasadnienia dla twierdzenia, że
przywrócenie do pracy stanowi zatrudnienie na stanowisku, na którym powstaje
obowiązek złożenia pierwszego oświadczenia majątkowego. Po przywróceniu do
pracy stosunek pracy dalej jest ten sam i dalej aktualne pozostają te oświadczenia
majątkowe, które pracownik złożył poprzednio w związku z jego nawiązaniem i reali-
zacją. Czyli pierwsze oświadczenie w związku z zatrudnieniem i kolejne coroczne,
jak również ostatnie w związku rozwiązaniem stosunku pracy. Po przywróceniu do
pracy pracownik ma obowiązek złożyć kolejne (coroczne) oświadczenia majątkowe i
przez to stan jego majątku poddaje się kontroli. Informacje zawarte w oświadczeniu
majątkowym są jawne (art. 24i), a podmiot dokonujący ich analizy jest uprawniony do
porównywania jego treści z treścią uprzednio złożonych oświadczeń majątkowych
wraz z dołączonymi do nich kopiami zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w
roku podatkowym (art. 24h ust. 8).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawa nie przewiduje obo-
wiązku złożenia oświadczenia majątkowego w związku z przywróceniem do pracy z
mocy wyroku sądowego i jej podjęciem przez pracownika. Brak do tego oparcia w
wykładni gramatycznej ustawy, która ze względu na oceniany obowiązek musiałaby
się łączyć z wyraźną pozytywną regulacją. Stwierdzenie to potwierdza również wy-
kładnia systemowa i celowościowa, gdyż mimo braku takiego oświadczenia mająt-
kowego, przywrócony do pracy pracownik składa kolejne oświadczenie majątkowe,
które począwszy od pierwszego złożonego przy zatrudnieniu, poprzez dalsze, w tym
po uprzednim rozwiązaniu stosunku pracy, ujawniają jego stan majątkowy w związku
z zatrudnieniem na stanowisku objętym obowiązkiem składania oświadczeń mająt-
kowych. W konsekwencji, stwierdzenie braku obowiązku złożenia oświadczenia ma-
jątkowego po przywróceniu do pracy oznacza jednocześnie negatywną odpowiedź
na pytanie, czy obowiązek taki był aktualny w przypadku powódki, której po przywró-
ceniu do pracy - co jest okolicznością dodatkową - czasowo powierzono pracę na
stanowisku, którego nie dotyczy obowiązek składania oświadczenia majątkowego.
Z tych motywów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na mocy art. 39814
k.p.c.
========================================