Wyrok z dnia 12 marca 2007 r.
I UK 288/06

Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków określonych w art. 21 ust. 1 i
2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności pu-
blicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) wynikają-
cych z decyzji o warunkach restrukturyzacji wydanej na mocy art. 18 ust. 1 tej
ustawy, rodzi obowiązek wydania decyzji stwierdzającej umorzenie należności
objętych restrukturyzacją, choćby Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów przedstawił negatywną opinię na podstawie art. 21 ust. 2 tej ustawy
z związku z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopusz-
czalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr
141, poz. 1177 ze zm.).

Przewodniczący SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Krystyna
Bednarczyk, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca
2007 r. sprawy z odwołania H.K. Spółki z o.o. w C. przeciwko Zakładowi Ubezpie-
czeń Społecznych-Oddziałowi w C. o restrukturyzację należności składkowych, na
skutek skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowi-
cach z dnia 26 kwietnia 2006 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną i zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
nych-Oddziału w C. na rzecz H.K. Spółki z o.o. w C. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia)
tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w
C. umorzył postępowanie restrukturyzacyjne wszczęte na wniosek H.K. Spółki z o.o.
w C. złożony w dniu 14 listopada 2002 r. Organ rentowy uznał, że wniosek H.K. o
zrestrukturyzowanie zaległości składkowych nie mógł zostać uwzględniony, pomimo
spełnienia przez nią warunków z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębior-
ców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.; dalej ustawa o restrukturyzacji), gdyż Prezes
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydał opinię stwierdzającą niezgod-
ność udzielenia H.K. planowanej pomocy publicznej w formie zrestrukturyzowania
należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z ustawą z dnia 27 lipca 2002 r. o
warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców
(Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.; dalej ustawa o pomocy publicznej), skoro opraco-
wany przez Ministerstwo Gospodarki program rządowy ,,Restrukturyzacja i rozwój
hutnictwa żelaza i stali w Polsce do 2006 r." nie wymieniał H.K. jako podmiotu, któ-
remu może zostać udzielona pomoc publiczna w formie restrukturyzacji należności
składkowych.
Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez H.K., Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. [...]
zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że stwierdził, iż H.K. spełniała na dzień wy-
dania decyzji wszystkie niezbędne warunki do umorzenia należności z tytułu składek
na ubezpieczenia społeczne podlegające restrukturyzacji. W uzasadnieniu wyroku
Sąd Okręgowy podniósł, że pomoc udzielana przedsiębiorcom na podstawie ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji jest formą pomocy publicznej w rozumie-
niu ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu po-
mocy publicznej dla przedsiębiorców, ale ustawodawca nie ograniczył możliwości
skorzystania z dobrodziejstw restrukturyzacji należności przez odesłanie do stosowa-
nia w postępowaniu restrukturyzacyjnym przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. W
ocenie Sądu, wszystkie warunki z art. 10 ustawy o restrukturyzacji zostały spełnione
przez wnioskodawcę, zaś stanowisko Prezesa UOKiK nie ma dla organu restruktury-
zacyjnego charakteru wiążącego a jedynie opiniodawczy. Opinia Prezesa UOKiK jest
wyrażana już po wydaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji a nie j- ak w przy-
padku udzielania pomocy publicznej - przed wydaniem decyzji. Ponadto, Prezesowi
UOKiK nie przysługuje prawo wystąpienia do organu restrukturyzacyjnego o uznanie
nieważności wydanej przez ten organ decyzji stwierdzającej umorzenie należności.
W ocenie Sądu Okręgowego, ustawa o restrukturyzacji ma charakter epizodyczny i
zawiera odmienne regulacje niż przyjęte w ustawie o pomocy publicznej oraz została
uchwalona w niespełna dwa miesiące po jej wydaniu. Ustawa o restrukturyzacji jasno
określa przesłanki warunkujące umorzenie należności podlegających restrukturyza-
cji, jak również przesłanki warunkujące umorzenie postępowania restrukturyzacyj-
nego. Przepisy tej ustawy nie stanowią, że negatywna opinia Prezesa UOKiK jest
podstawą umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Sąd Okręgowy stwierdził,
że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, organ restrukturyzacyjny w ciągu
15 miesięcy od dnia doręczenia przedsiębiorcy decyzji o warunkach restrukturyzacji
wydaje decyzję o zakończeniu restrukturyzacji, w której stwierdza umorzenie należ-
ności z tytułu składek na FUS, jeśli zostały spełnione warunki z art. 21 ust. 1 pkt 2 i
pkt 3 tej ustawy albo umarza postępowanie, jeżeli warunki te nie zostały spełnione.
W konsekwencji, Sąd Okręgowy uznał umorzenie postępowania restrukturyzacyj-
nego przez organ rentowy z powodu uprzedniego wydania negatywnej opinii Prezesa
UOKiK za niezgodne z przepisami ustawy o restrukturyzacji.
Od rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego apelację złożył organ rentowy. Wyro-
kiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. [...] Sąd Apelacyjny w Katowicach oddalił tę apelację.
Sąd drugiej instancji w pełni podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że negatywna
opinia Prezesa UOKiK nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania re-
strukturyzacyjnego, skoro przesłanki te są enumeratywnie wskazane w art. 18 ust. 7 i
art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji, a wśród nich nie jest wymieniona nega-
tywna opinia Prezesa UOKiK. Ponadto - zdaniem Sądu Apelacyjnego - wyrażenie
przez Prezesa UOKiK opinii powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, co
umożliwia jej zaskarżenie. W przedmiotowej sprawie opinia Prezesa UOKiK nie zo-
stała wydana w tej formie i dlatego nie jest wiążąca. Nawet usunięcie tego braku -
według Sądu Apelacyjnego - nie będzie mieć znaczenia wobec upływu terminu do
wydania przez organ restrukturyzacyjny decyzji kończącej postępowanie restrukt-
uryzacyjne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ rentowy, zarzucając błędną
wykładnię art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 9 pkt 2 ustawy o restruk-
turyzacji, w wyniku której uznano, że negatywna opinia Prezesa UOKiK nie ma dla
organu restrukturyzacyjnego wiążącego charakteru. W uzasadnieniu skargi wywie-
dziono w szczególności, że błędne jest stanowisko Sądu Apelacyjnego jakoby do
ustawy o restrukturyzacji miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej i wyra-
żenie przez Prezesa UOKiK opinii powinno nastąpić w formie decyzji administracyj-
nej. Zdaniem skarżącego, do restrukturyzacji należności z tytułu składek, o których
mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji, mają zastosowanie odpowiednie
przepisy właściwe do wymiaru i poboru tej należności a nie przepisy Ordynacji po-
datkowej. Odwołanie zawarte w art. 21 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji do przepisów
ustawy o pomocy publicznej jest wyraźne, bowiem organ restrukturyzacyjny jest zo-
bowiązany do przekazania projektu decyzji o zakończeniu restrukturyzacji w celu
wydania opinii przez Prezesa UOKiK. Przepisy ustawy o pomocy publicznej normu-
jące postępowanie przed Prezesem UOKiK stanowią lex specialis wobec przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego ustawodawca przewidział w tym
przypadku formę opinii, a nie postanowienia. Zgodnie z art. 30 ustawy o pomocy pu-
blicznej, pomoc nie może być udzielona do czasu wydania opinii przez Prezesa
UOKiK lub upływu terminu do jej wydania i jednocześnie istnieje zakaz udzielania
pomocy publicznej bez akceptacji Prezesa UOKiK. Na podstawie art. 25 tej ustawy,
Prezes UOKiK w sytuacji, gdyby organy restrukturyzacyjne udzieliły pomocy publicz-
nej niezgodnie z jej przepisami, jest zobowiązany wystąpić do właściwego organu o
stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której udzielono pomocy.
Wnioskodawca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i za-
sądzenie kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie jest zasadny podniesiony w
niej zarzut błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 9 pkt 2
ustawy o restrukturyzacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, restrukturyzacją są objęci
przedsiębiorcy, o których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzo-
rowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, w szczególności którzy tracą zdol-
ność do konkurowania na rynku, wyrażającą się zwłaszcza w znacznym stopniu:
zmniejszeniem obrotów, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów,
spadkiem zyskowności lub ponoszeniem strat, jak również wzrostem zadłużenia i
brakiem możliwości uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji. Z kolei,
zgodnie z art. 2 pkt 6 lit. e tej ustawy, przedsiębiorcami objętymi programami restruk-
turyzacyjnymi (programami opracowanymi przez przedsiębiorcę, zawierającymi w
szczególności analizę i ocenę stanu ekonomiczno-finansowego przedsiębiorcy, okre-
ślenie sposobów działania, które mogą zapewnić osiągnięcie trwałej poprawy wyniku
finansowego wraz ze wskazaniem źródeł finansowania przedsięwzięć restrukturyza-
cyjnych, prognozę efektów ekonomiczno-finansowych - którego celem jest poprawa
sytuacji finansowej przedsiębiorcy, stworzenie perspektyw jego rozwoju oraz tworze-
nie nowych miejsc pracy) są przedsiębiorcy, którzy podlegają różnym formom re-
strukturyzacji na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hut-
nictwa żelaza i stali (Dz.U. Nr 111, poz. 1196 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że H.K.
w C. jest przedsiębiorcą, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o restruktu-
ryzacji hutnictwa żelaza i stali. Restrukturyzacji podlegają znane na dzień 31 grudnia
2001 r. zaległości, w tym zaległości wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z
tytułu składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. w całości, a za okres od 1 stycz-
nia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. w części finansowanej przez płatnika (art. 6 ust. 1
pkt 2 lit. a ustawy o restrukturyzacji), za wyjątkiem zaległości z tytułu składek na
ubezpieczenie emerytalne. Należności od przedsiębiorcy, które były objęte ustawą o
restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali a nie wygasły, mogą zostać objęte postępo-
waniem restrukturyzacyjnym na zasadach określonych w ustawie o restrukturyzacji.
W takim przypadku, restrukturyzacja prowadzona na dotychczasowych zasadach
wobec hut, podlegała na wniosek przedsiębiorcy umorzeniu w zakresie dotyczącym
składek na FUS. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o restrukturyzacji, przedsiębiorca wy-
stępujący o objęcie postępowaniem restrukturyzacyjnym na zasadach wskazanych w
tej ustawie powinien w terminie nie dłuższym niż 45 dni od dnia złożenia wniosku
przedstawić organowi restrukturyzacyjnemu decyzję lub inny dokument wydany
przez właściwy organ potwierdzający umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego
prowadzonego na podstawie ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali. W ra-
zie niedotrzymania tego terminu postępowanie restrukturyzacyjne wszczęte na pod-
stawie ustawy o restrukturyzacji ulegało umorzeniu z mocy prawa, co tym samym
prowadziło do wznowienia z urzędu postępowania restrukturyzacyjnego prowadzo-
nego na podstawie poprzednich przepisów.
Zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji, w zakresie restrukturyzacji
mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubez-
pieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) co do
wymiaru i poboru należności z tytułu składek na FUS. Należności z tytułu składek
objęte restrukturyzacją podlegają z mocy prawa umorzeniu, pod warunkiem spełnie-
nia przez przedsiębiorcę następujących warunków: 1) przedstawienia programu re-
strukturyzacyjnego oraz informacji o jego bieżącej sytuacji finansowej, 2) uiszczenia
opłaty restrukturyzacyjnej, 3) nieposiadania w dniu wydania decyzji o zakończeniu
restrukturyzacji zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, pozostałych
składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonego
oraz składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne. Wszczęcie postępowania
restrukturyzacyjnego następuje na podstawie wniosku przedsiębiorcy złożonego w
terminie do 45 dni od dnia wejścia w życie ustawy o restrukturyzacji. Organ restruktu-
ryzacyjny w terminie 45 dni od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego
wydaje decyzję o warunkach restrukturyzacji, jeżeli z przedstawionych przez wnio-
skodawcę dokumentów wynika, że zamierzone działania będą prowadzić do podnie-
sienia przez niego kondycji finansowej (art. 18 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji), Jeśli
organ restrukturyzacyjny uzna, że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja
wskazuje na brak dostatecznych rokowań co do poprawy sytuacji finansowej przed-
siębiorcy, wydaje decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania restrukturyzacyj-
nego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji, organ restrukturyzacyjny wy-
daje decyzję o zakończeniu restrukturyzacji, w której albo stwierdza, że należności
składkowe podlegające restrukturyzacji zostały umorzone, albo umarza postępowa-
nie restrukturyzacyjne, jeśli stwierdzi, że warunki restrukturyzacji nie zostały speł-
nione.
Według ustalonego stanu faktycznego, którym Sąd Najwyższy jest związany
(art. 39813 § 2 k.p.c.), wnioskodawca dochował warunków restrukturyzacyjnych okre-
ślonych w decyzji ZUS z dnia 21 grudnia 2002 r. Zatem, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1
ustawy o restrukturyzacji, organ restrukturyzacyjny był zobowiązany stwierdzić umo-
rzenie należności restrukturyzowanych w ramach decyzji o zakończeniu restruktury-
zacji. W art. 21 ust. 2 tej ustawy zawarte jest wymaganie przekazania projektu decy-
zji o zakończeniu restrukturyzacji (stwierdzającej umorzenie należności składkowych
lub umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne) Prezesowi UOKiK celem wydania
opinii, zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy
publicznej dla przedsiębiorców, czyli zgodnie z przepisami ustawy o pomocy publicz-
nej (w tym znaczeniu następuje odesłanie do tej ustawy). Jednakże ani ten przepis,
ani żadna inna regulacja ustawy o restrukturyzacji nie przesądza, że opinia wyda-
wana przez Prezesa UOKiK ma dla organu restrukturyzacyjnego wiążący charakter.
Gdyby tak miało być, to ustawodawca posłużyłby się innym terminem dla określenia
charakteru stanowiska zajmowanego w tym przedmiocie przez Prezesa UOKiK. Za-
miast pojęcia ,,opinia", użyłby zwrotu ,,zgoda", ,,zezwolenie" itp., a wówczas odmowa
udzielenia przez Prezesa UOKiK ,,zgody" na zrestrukturyzowanie należności
powodowałaby konieczność wydania przez organ restrukturyzacyjny decyzji uma-
rzającej postępowanie restrukturyzacyjne. Skoro ustawa posługuje się pojęciem ,,opi-
nia", to należy - korzystając z wykładni językowej - odwołać się do potocznego zna-
czenia tego słowa, z którego wynika, że opinia (pozytywna, negatywna) nie jest wią-
żąca. Przyjąć zatem trzeba, że obowiązkiem organu restrukturyzacyjnego jest zwró-
cenie się do Prezesa UOKiK celem wyrażenia przez niego opinii co do projektowanej
restrukturyzacji zobowiązań przedsiębiorcy, jednakże opinia ta nie może mieć wiążą-
cego wpływu na rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdy przedsiębiorca spełnił wszyst-
kie warunki wymagane do zrestrukturyzowania jego należności, określone we wcze-
śniejszej decyzji o warunkach restrukturyzacji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1
ustawy o restrukturyzacji. Decydujące znaczenie ma więc etap postępowania restruk-
turyzacyjnego, w którym Prezes UOKiK wydaje opinię. Następuje to już po ustaleniu
warunków restrukturyzacji w decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o
restrukturyzacji, a spełnienie tych warunków powoduje konieczność wydania decyzji
o umorzeniu należności (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji), to zaś ozna-
cza, że negatywna opinia Prezesa UOKiK nie może być wiążąca w tym znaczeniu,
że organ restrukturyzacyjny umarza wtedy postępowanie na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2
tej ustawy. Organ rentowy, po uzyskaniu opinii od Prezesa UOKiK (choćby negatyw-
nej), zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji, jest bowiem zobowią-
zany wydać decyzję stwierdzającą umorzenie należności, jeżeli przedsiębiorca speł-
nił warunki określone we wcześniejszej decyzji o warunkach restrukturyzacji.
Taką wykładnię przepisów w zakresie analizowanego problemu prawnego
przedstawia Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., I
FSK 630/05 (LEX nr 191420; por. też wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006, II FSK
117/05, ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 125) stwierdził, że konstytucyjna zasada zaufa-
nia obywateli do państwa i prawa wymaga, by organ restrukturyzacyjny wydał decy-
zję o stwierdzeniu umorzenia należności objętych decyzją o warunkach restruktury-
zacji, niezależnie o treści opinii wydanej przez Prezesa UOKiK; analiza przepisów
ustawy o restrukturyzacji, zwłaszcza art. 4, art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 1, prowa-
dzi bowiem do wniosku, że spełnienie przez przedsiębiorcę objętego procedurą re-
strukturyzacyjną wszystkich warunków wymaganych w art. 10 ust. 1 ustawy powo-
duje umorzenie zrestrukturyzowanych należności składkowych i tej treści rozstrzy-
gnięcie powinien wydać organ restrukturyzacyjny. Podzielić przy tym trzeba pogląd
wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, że wymaganie wydania przez Prezesa
UOKiK opinii w sprawie przekazanego mu projektu decyzji organu restrukturyzacyj-
nego w sprawie umorzenia składek na ZUS (art. 21 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji)
cechuje brak korelacji z pozostałymi unormowaniami tej ustawy. Na tym etapie postę-
powania restrukturyzacyjnego, sporządzenie przez Prezesa UOKiK opinii w tej spra-
wie jest zbyteczne, skoro organ restrukturyzacyjny jest zobowiązany wydać decyzję
umarzającą postępowanie, gdy przedsiębiorca nie dochował warunków restruktury-
zacyjnych lub decyzję stwierdzającą umorzenie należności składkowych w sytuacji,
gdy przedsiębiorca spełnił te warunki. Oznacza to, że zasięgnięcie opinii Prezesa
UOKiK jest obowiązkowe, ale negatywna opinia nie ma charakteru wiążącego dla
organu restrukturyzacyjnego. Zdaniem Sądu Najwyższego, jedynym racjonalnym
sposobem wykładni przepisów w tej sytuacji jest uznanie, że niezbędna na tym eta-
pie postępowania opinia Prezesa UOKiK powinna mieć inny charakter niż opinia wy-
dawana wprost na podstawie ustawy o pomocy publicznej (odpowiednie stosowanie
tej ustawy w ramach odesłania). Opinia ta powinna dotyczyć spełnienia przez przed-
siębiorcę przesłanek określonych w art. 21 ust. 1 lub 2 ustawy o restrukturyzacji (wa-
runków, o których mowa w art, 10 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy i wynikających z decyzji o
warunkach restrukturyzacji wydanej na mocy jej art. 18 ust. 1).
Z tych względów na podstawie art. 39814 i 98 § 1 k.p.c. orzeczono jak w sen-
tencji.
========================================