Uchwała z dnia 3 kwietnia 2001 r.
III ZP 5/01


Przewodniczący SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie: SSN
Roman Kuczyński, Józef Iwulski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, w sprawie z powództwa Urszuli M. przeciwko [...] Urzędowi W. w B. o
odszkodowanie, po rozpoznaniu w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Spo-
łecznych na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2001 r. zagadnienia prawnego przekaza-
nego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia 28 grudnia 2000 r. [...]
do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC:


Czy urzędnik państwowy mianowany może dochodzić przed sądem pracy od-
szkodowania w oparciu o art. 45 paragraf 1 kp nie wnosząc wcześniej odwołania na
podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.) do kierownika organu nadrzędne-
go nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W przypadku konieczności wyczerpania
trybu administracyjnego w jakim terminie powinno być wniesione odwołanie do sądu
pracy ?

p o d j ą ł uchwałę:

Droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawach o odszkodowanie prze-
widziane w art. 45 § 1 KP, jeżeli z roszczeniem występuje mianowany urzędnik
państwowy, któremu zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pra-
cownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w
sprawie wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy służy odwołanie do
kierownika organu nadrzędnego i skarga do sądu administracyjnego.

U z a s a d n i e n i e


Przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo-
łecznych zagadnienie pojawiło się na tle następującego stanu faktycznego.

Powódka Urszula M. była zatrudniona w pozwanym [...] Urzędzie Wojewódz-
kim w B. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. pismem z dnia 28
stycznia 1999 r. rozwiązał z nią stosunek pracy z zachowaniem trzymiesięcznego
okresu wypowiedzenia. Powódka wniosła pozew do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy
we Włocławku w dniu 24 maja 2000 r., domagając się zasądzenia odszkodowania w
wysokości 3.437,64 zł. Wyrokiem z dnia 11 października 2000 r. Sąd Rejonowy-Sąd
Pracy we Włocławku oddalił powództwo oraz nie obciążył powódki kosztami postę-
powania. Sąd ten ustalił, iż powódka była pracownikiem mianowanym [...] Urzędu
Wojewódzkiego. Dnia 29 stycznia 1999 r. otrzymała decyzję o rozwiązaniu umowy o
pracę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na 30
kwietnia 1999 r. Została pouczona, iż w terminie 7 dni może odwołać się od powyż-
szej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powódka nie skorzys-
tała z powyższej możliwości (podobnie jak większość pracowników zwolnionych z
Urzędu w tym czasie), albowiem wiadomo było, że nie ma podstaw do takiego od-
wołania i nie ma szans na przywrócenie do pracy. Powódka była wówczas przekona-
na, że nie wygra procesu. Powódka wniosła pozew w dniu 24 maja 2000 r., po uka-
zaniu się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., K 1/99
(Dz.U. Nr 17, poz. 228). Sąd Pracy przyjął, iż stan faktyczny w sprawie nie był
sporny, wynikał głównie z dokumentów zawartych w aktach osobowych powódki oraz
zeznań powódki, które nie budziły wątpliwości. Jak ustalono, powódka nie skorzys-
tała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji w sprawie rozwiązania
umowy o pracę. Termin wniesienia takiego odwołania wynosi siedem dni, o czym
powódka została pouczona. Po upływie ponad roku od otrzymania decyzji powódka
żądała przed Sądem Pracy odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwią-
zania umowy o pracę. Odszkodowanie takie jest jednym z roszczeń przewidzianych
w art. 45 § 1 KP; w tym przypadku co do terminu zgłoszenia takiego żądania ma zas-
tosowanie termin siedmiodniowy przewidziany w art. 264 § 1 KP. Przepis art. 265 § 1
KP stanowi natomiast, że jeżeli pracownik nie dokonał bez swojej winy w terminie
odpowiednich czynności (nie wniósł odwołania), sąd na jego wniosek postanowi
przywrócenie uchybionego terminu. Powódka nie wykazała żadnych okoliczności
niezależnych od niej, które uzasadniałyby przywrócenie uchybionego terminu. Co
więcej, z jej zeznań wynika, że będąc świadoma możliwości złożenia odwołania zre-
zygnowała z tego uważając, że i tak nie wygra procesu. Zdaniem Sądu pierwszej
instancji, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w późniejszym terminie orzeczenia
stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów, na podstawie których
rozwiązano umowę o pracę z powódką, nie może być podstawą do przywrócenia
terminu. Okoliczność taka mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania za-
kończonego wyrokiem wydanym na skutek prawidłowego odwołania się powódki od
decyzji (art. 4011 § 1 KPC). Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił
powództwo.

Rozpoznając apelację powódki Sąd drugiej instancji wskazał w szczególności,
że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzę-
dów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w sprawach wypowie-
dzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym,
przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub
inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik ten może, w
terminie siedmiu dni wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzę-
dem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji wydanej przez ministra odwołanie nie
przysługuje. Od decyzji w sprawach określonych w ust. 1 urzędnikowi państwowemu
mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewi-
dzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 39 ustawy z 16
września 1982 r. stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników pań-
stwowych w sprawach nie wymienionych w art. 38 ust. 1 rozpatrywane są w trybie
określonym w Kodeksie pracy. W sprawie niniejszej została wydana decyzja w
przedmiocie wypowiedzenia powódce umowy o pracę, od której mogła ona wnieść
odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym była zatrud-
niona. Powódka nie wniosła tego rodzaju odwołania kierując sprawę bezpośrednio
do Sądu Pracy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 369 ze zm.) decyzja o wypowiedzeniu
może być zaskarżona przez pracownika pod zarzutem jej niezgodności z prawem
(art. 21) dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym
(art. 34), tj. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez kierownika organu nad
urzędem, w którym pracownik jest zatrudniony. Sąd administracyjny uwzględniając
skargę urzędnika, uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku
pracy (uchyla w całości, gdyż uchylenie jej w części nie jest możliwe), albo stwierdza
nieważność bądź niezgodność decyzji z prawem (art. 22). Według T. Liszcz (W
sprawie przywrócenia do pracy mianowanego urzędnika państwowego, Praca i Za-
bezpieczenie Społeczne nr 4/1995, s. 47-52) ,,ustawa o pracownikach urzędów pań-
stwowych nie reguluje materialnoprawnych skutków orzeczenia sądu administracyj-
nego uchylającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowanym urzęd-
nikiem państwowym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utarł się pogląd, że wobec
braku stosownej regulacji w ustawie szczególnej, jaką jest wspomniana pragmatyka
urzędników państwowych, do oceny skutków materialnoprawnych orzeczenia uchy-
lającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowania należy - przez art.
5 KP - stosować przepisy art. 45 i art. 47 KP.". Stosowanie tych przepisów oznacza
zdaniem tej autorki, że w zależności od sytuacji, uchylenie decyzji o wypowiedzeniu
stosunku pracy jest zrównane w skutkach z uznaniem wypowiedzenia za bezsku-
teczne (jeżeli nastąpiło jeszcze w trakcie okresu wypowiedzenia, przed rozwiązaniem
stosunku pracy), albo z przywróceniem pracownika do pracy na poprzednich warun-
kach (gdy miało miejsce po rozwiązaniu stosunku pracy wskutek upływu okresu wy-
powiedzenia). Pracownik, który podjął pracę po uchyleniu decyzji o rozwiązaniu z
nim stosunku pracy za wypowiedzeniem, zrównanym w skutkach z przywróceniem
do pracy, ma ponadto prawo do wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy,
zgodnie z art. 47 KP w związku z art. 5 KP. Według wspomnianej autorki ,,Kognicja
sądu administracyjnego ograniczona jest w zasadzie do badania tylko legalności
,,decyzji" rozwiązującej stosunek pracy z mianowania, nie pozwala temu sądowi na
pełną, dogłębną ocenę prawidłowości rozwiązania. Do tego dochodzą komplikacje
związane z niedostosowaniem sposobu orzekania sądu administracyjnego do cha-
rakteru stosunku pracy jako trwałej więzi, nasyconej personalistycznymi elementami.
Mankamentem jest również to, że roszczenia pracowników mianowanych w zależ-
ności od ich rodzaju, podlegają trybowi postępowania przed sądem pracy albo przed
sądem administracyjnym. Do niedawna dotyczyło to nawet roszczeń tak ściśle ze
sobą związanych, jak quasi - przywrócenie do pracy i wynagrodzenie za czas pozo-
stawania bez pracy, po rozwiązaniu stosunku pracy do czasu przywrócenia. To
ostatnie roszczenie - na gruncie przepisów działu VI KPA - mogło być dochodzone
nie przed sądem administracyjnym, który orzekł o przywróceniu, uchylając decyzję o
rozwiązaniu lecz w odrębnym postępowaniu przed sądem pracy. Wydaje się, że
obecnie na podstawie art. 25 ustawy o NSA, sąd administracyjny uchylając ,,decyzję"
w sprawie rozwiązania stosunku pracy mianowanego pracownika, powinien orzec
także o jego uprawnieniach z tym związanych, w szczególności o wynagrodzeniu za
czas pozostawania bez pracy". Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pogląd ten
uznaje za dyskusyjny, wskazując, że przepis art. 25 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym stanowi, iż sąd uwzględniając wniosek strony w sprawach, o któ-
rych mowa w jej art. 16 ust. 1 pkt 4, wydaje wyrok przyznający, stwierdzający albo
uznający uprawnienie lub obowiązek, wynikające z przepisów prawa. Przepis powyż-
szy dotyczący wyłącznie innych niż określone w art. 16 pkt 1-3 aktów lub czynności z
zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności z
zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, to
wyłącznie takie akty lub czynności, które skierowane są do zindywidualizowanego
adresata znajdującego się w określonej (konkretnej) sytuacji; poza zakresem anali-
zowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie -
abstrakcyjnym bądź generalnie - konkretnym. Akt lub czynność z zakresu admini-
stracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA musi być aktem o
charakterze zewnętrznym, tj. skierowanym do podmiotu nie podporządkowanego
organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub dokonującemu
czynności (M.Bogusza: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicz-
nej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku,
wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA,
Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000, s. 176). W ocenie Sądu drugiej instancji przepis
ten nie może dotyczyć pracowników w stosunku, do których została wydana decyzja
w przedmiocie wypowiedzenia. Pracownik kwestionujący wypowiedzenie umowy o
pracę może zgodnie z art. 45 § 1 KP wnieść pozew do sądu pracy domagając się
bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu - przywróce-
nia do pracy na poprzednich warunkach albo odszkodowania. Urzędnik państwowy
mianowany może wnieść odwołanie od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub roz-
wiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym do kierownika
organu nadrzędnego. Na tym tle według tego Sądu, powstaje pytanie, czy w przy-
padku domagania się przez urzędnika państwowego mianowanego odszkodowania
winien on wnieść także stosowne odwołanie. W przypadku odpowiedzi twierdzącej,
czy możliwe będzie orzeczenie w toku postępowania administracyjnego o odszkodo-
waniu z art. 45 § 1 KP, czy też konieczne będzie wystąpienie do sądu pracy i w jakim
terminie. Sąd ten skłonny jest przy tym przyjąć, że wobec brzmienia art. 39 ust. 1
ustawy z 16 września 1982 r. niedopuszczalne jest bez wcześniejszego wyczerpania
trybu postępowania administracyjnego wystąpienie wprost do sądu pracy w terminie
wynikającym z art. 264 § 1 KP o zasądzenie odszkodowania. Przepis art. 39 ust. 1
nie różnicuje bowiem trybu postępowania w zależności od tego czego domaga się
odwołujący.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Kierując do Sądu Najwyższego pytanie prawne Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych przyjął założenie (podobnie jak i Sąd pierwszej instancji), że sprawa o
dochodzone przez mianowanego urzędnika państwowego odszkodowanie z tytułu
wypowiedzenia mu stosunku pracy należy do właściwości sądownictwa powszech-
nego. Założenie to jest jednak błędne. Stosownie do tego też została sformułowana
odpowiedź udzielona przez Sąd Najwyższy na przedstawione mu pytanie prawne.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych od decyzji w
sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwo-
wym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, prze-
niesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik
ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzęd-
nego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W myśl zaś art. 38 ust. 2 tej ustawy w
sprawach określonych w ustępie pierwszym urzędnikowi przysługuje skarga do sądu
administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania adminis-
tracyjnego (w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Pojęcie decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku
pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym obejmuje sytuacje, w których pra-
cownik ten kwestionuje to wypowiedzenie niezależnie od tego, jakie na tej podstawie
wywodzi konkretne roszczenia i jak je uzasadnia. Wprawdzie odwołanie od wypowie-
dzenia także wtedy, gdy zostaje złożone mianowanemu urzędnikowi państwowemu
mieści się w pojęciu spraw z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 KPC.) i tym samym w
rozumieniu sprawy cywilnej w ujęciu art. 1 KPC ale jego rozpoznanie wyłączone zo-
stało z drogi sądownictwa powszechnego zgodnie z zasadą z art. 2 § 1 KPC, że do
rozpoznawania spraw cywilnych nie są powołane sądy powszechne, o ile sprawy te
należą do właściwości sądów szczególnych oraz z korespondującą z nią regułą z art.
2 § 3 KPC, w myśl której nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy
cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.
Wspomniane wyłączenie z drogi postępowania przed sądami powszechnymi (sądami
pracy) wynika z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, co dodatkowo
potwierdza art. 39 tej ustawy, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku pracy
urzędników państwowych nie wymienione w art. 38 ust. 1 rozpoznawane są w trybie
określonym w Kodeksie pracy. Przekazanie spraw wymienionych w art. 38 ust. 1
ustawy o pracownikach urzędów państwowych na drogę postępowania administra-
cyjnego i rozpoznawania ich przez Naczelny Sąd Administracyjny budzi zasadnicze
zastrzeżenia natury techniczno-legislacyjnej (z uwagi na kasacyjny charakter orze-
czeń NSA, co stawia pod znakiem zapytania możliwość orzekania przez ten Sąd o
przywróceniu do pracy i wyklucza możliwość zasądzenia odszkodowania według Ko-
deksu pracy) jak i prakseologiczno-funkcjonalnej. Nie stanowi to wszakże wystar-
czającej przesłanki - jak chce tego, jak się zdaje, Sąd drugiej instancji - by na tej
podstawie kwestionować obowiązywanie (w pewnej jej części) regulacji z art. 38
ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W myśl art. 44 KP pracownik może
wnieść odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do sądu pracy, przy czym treś-
cią tego odwołania może być zarówno żądanie przywrócenia go do pracy (uznania
wypowiedzenia za bezskuteczne) jak i odszkodowania. Należy to mieć na względzie
przy wyjaśnianiu tego, co mieści się w pojęciu sprawy wypowiedzenia stosunku
pracy mianowanemu urzędnikowi państwowemu w rozumieniu art. 38 ustawy o pra-
cownikach urzędów państwowych. Pojęcie tych spraw według tego przepisu stanowi
odpowiednik spraw, w których zgodnie z art. 44 KP pracownikowi służy odwołanie od
wypowiedzenia umowy o pracę. Innymi słowy, przekazanie na drogę sądownictwa
administracyjnego spraw wymienionych w art. 38 ustawy o urzędnikach państwo-
wych oznacza wyłączenie sądownictwa pracy w sprawach, w których urzędnik pań-
stwowy mianowany odwołuje się od wypowiedzenia, niezależnie od tego jak formu-
łuje swoje żądanie i jakie uprawnienia w tym wypadku mu służą. Przyjęcie innego
założenia prowadziłoby bowiem nie tylko do uznania, że art. 38 ustawy o pracowni-
kach urzędów państwowych nie wyklucza możliwości dochodzenia przez mianowa-
nego urzędnika państwowego odszkodowania z tytułu wadliwego wypowiedzenia mu
stosunku pracy ale także i przywrócenia do pracy, skoro kwestii tej przepis ten jakoby
nie rozstrzyga (nic nie mówi o przywróceniu do pracy, podobnie jak i o odszkodowa-
niu). To z kolei mogłoby oznaczać, że pracownik kierowałby swoje żądania równo-
cześnie do NSA, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o
wypowiedzeniu mu stosunku pracy i do sądu pracy, występując o przywrócenie go
do pracy (uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne) lub o odszkodowanie. Dopusz-
czenie do takiego dualizmu w rozpoznawaniu sprawy wypowiedzenia stosunku pracy
mianowanemu urzędnikowi państwowemu, który mógłby - kwestionując zgodność z
prawem złożonego mu wypowiedzenia - dochodzić swoich praw zarówno na drodze
postępowania przed sądem pracy jak i przed NSA, trudno oczywiście zaakceptować,
zwłaszcza, że w istocie oznaczałoby to przekreślenie sensu wyłączenia przewidzia-
nego w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Potwierdza to wcze-
śniej już sformułowany wniosek, że zawarte w tym przepisie pojęcie decyzji w spra-
wie wypowiedzenia stosunku pracy z urzędnikiem państwowym i odwołania się od tej
decyzji dotyczy zakwestionowania przez pracownika złożonego mu wypowiedzenia i
wobec tego obejmuje ono także żądanie odszkodowania (gdyby taka możliwość w
postępowaniu przed NSA istniała) oraz przywrócenia do pracy, które tym samym nie
mogą być przez niego dochodzone na drodze sądownictwa powszechnego. Podsta-
wą żądania przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za bezskuteczne) oraz
odszkodowania jest twierdzenie, że wypowiedzenie zostało złożone wbrew obowią-
zującemu prawu. W tym też zakresie droga sądownictwa powszechnego została wy-
łączona w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wyłączenie to tym
samym obejmuje wszelkie żądania, które pracownik chciałby i mógłby - gdyby nie to
właśnie wyłączenie - wywodzić na tej podstawie, a to oznacza, że dotyczy ono do-
chodzonego przed sądem pracy przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za
bezskuteczne) jak i odszkodowania z tytułu wadliwego rozwiązania stosunku pracy.

Mając na względzie powyżej przedstawione rozumowanie Sąd Najwyższy od-
powiadając na zadane mu pytanie sformułował odpowiedź, która została ujęta w
sentencji uchwały.
========================================