Uchwała z dnia 5 lipca 1996 r.
III AZP 4/96

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski,
Walerian Sanetra, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Aliny J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20
kwietnia 1995 r. [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przydziale lokalu
mieszkalnego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 5 lipca 1996 r. zagadnienia
prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Łodzi postanowieniem z dnia 19 marca 1996 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391
KPC w związku z art. 211 KPA.

Czy w świetle art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) dopuszczalne jest rozpoznanie
przez organy administracji wniosku złożonego po dniu 12 listopada 1994 roku o
stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją
o przydziale lokalu ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o
przydziale lokalu, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o
najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509)
nie podlega umorzeniu na podstawie art. 63 tej ustawy.


U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne, które Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy
w Łodzi przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1 KPC
w związku z 211 KPA i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) wyłoniło się na tle następującego
stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 13 sierpnia 1992 r. [...] Prezydent Miasta K. przydzielił Agacie i
Piotrowi małżonkom T. lokal mieszkalny nr 5, składający się z dwóch pokoi i kuchni o
łącznej powierzchni 44,24 m2, położony przy ulicy P. w K. Jako podstawę prawną tej
decyzji wskazano art. 5, 36 pkt 1, 37 pkt 1, 61 i 63 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. -
Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.).
Odwołanie od tej decyzji w dniu 16 grudnia 1994 r. wniosła Alina J. Podała, że z
treścią kwestionowanej decyzji zapoznała się dopiero w dniu 5 grudnia 1994 r., gdyż nie
brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 sierpnia 1992 r. W
uzasadnieniu odwołania wskazała ponadto, że w 1946 r. wraz z małżonkami S. nabyła
prawo własności do nieruchomości położonej przy ulicy P. Budynek ten był zamieszkały
przez lokatorów, a administrację sprawował Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w
K.
W dniu 23 lipca 1992 r. właściciele nieruchomości złożyli w Sądzie Rejonowym w
Kaliszu wniosek o wznowienie postępowania w sprawie Skarbu Państwa o zasiedzenie
własności nieruchomości położonej w K. przy ulicy P., w której to sprawie
prawomocnym postanowieniem z dnia 2 stycznia 1962 r. Sąd Powiatowy w Kaliszu
stwierdził, że Skarb Państwa-Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. nabył przez
zasiedzenie własność przedmiotowej nieruchomości. O złożeniu tego wniosku wraz z
wnioskiem o zabezpieczenie wykonalności orzeczenia wnioskodawcy powiadomili
Urząd Miejski w K., który pismem z dnia 25 września 1992 r. przyjął do wiadomości tę
informację, złożoną w dniu 24 lipca 1992 r.
Sąd Rejonowy w Kaliszu postanowieniem z dnia 3 listopada 1992 r. [...] w drodze
zarządzenia tymczasowego zabezpieczył żądanie wnioskodawców przez zakazanie
Urzędowi Rejonowemu w K. zasiedlenia budynku przy ulicy P. w K. do czasu
zakończenia sprawy o zasiedzenie wszczętej na skutek wznowienia postępowania.
Wyrokiem z dnia 6 lipca 1994 r. [...] Sąd Wojewódzki w Kaliszu uchylił postano-
wienie Sądu Powiatowego w Kaliszu z dnia 2 stycznia 1962 r. wydane w sprawie [...] i
oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie własności nieruchomości położonej przy
ulicy W.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 1995 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 sierpnia 1992 r. o przydziale
lokalu mieszkalnego Agacie i Piotrowi małżonkom T. W ocenie Samorządowego
Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa
materialnego w takim stopniu, aby skutkowało to jej nieważność w rozumieniu art. 156 §
1 KPA.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniesioną
do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi Alina J.
zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Ponawiając argumenty
podniesione w odwołaniu skarżąca podniosła, że organ administracji powiadomiony o
toczącym się przed sądem postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania o
zasiedzenie spornej nieruchomości był zobowiązany zawiesić postępowanie w sprawie
przydziału lokalu mieszkalnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o
zasiedzenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy wymaga
ustalenia znaczenia budzącego poważne wątpliwości art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994
r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509).
Ostateczna decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz Agaty i Piotra
małżonków T. została bowiem wydana w sierpniu 1992 r. na podstawie przepisów
ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r., Nr
30, poz. 165 ze zm.), natomiast wniosek strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji
został złożony w dniu 16 grudnia 1994 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o
najmie lokali mieszkalnych. Analizując treść art. 63 ustawy o najmie lokali Sąd
stwierdził, że z datą wejścia w życie tej ustawy wszystkie postępowania administracyjne
nie zakończone decyzją ostateczną podlegają umorzeniu, z wyjątkiem wszczętych i
będących w toku postępowań wymienionych w zdaniu drugim powołanego przepisu. Cel
ustawy oraz wykładnia gramatyczna i systemowa przepisu art. 63 prowadzić może do
wniosku, że pozostawiona została możliwość prowadzenia wyłącznie wszczętych przed
wejściem w życie ustawy postępowań nadzwyczajnych. W takim przypadku wydanie
decyzji we wznowionym przed 12 listopada 1994 r. postępowaniu nadzwyczajnym
powinno mieć za podstawę materialnoprawną przepis art. 63 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych w związku z przepisami Prawa lokalowego.
Treść przepisu art. 63 tej ustawy nasuwa zdaniem Sądu wątpliwość, czy dopusz-
czalne jest wszczęcie i prowadzenie wymienionych w tym przepisie postępowań, w
których wniosek został złożony po dniu 12 listopada 1994 r. Za niedopuszczalnością
prowadzenia takich Anowych@ postępowań nadzwyczajnych przemawiają argumenty
wynikające z samego charakteru nowej regulacji prawnej, przywracającej
cywilnoprawne formy gospodarowania zasobami mieszkaniowymi, jak również fakt, że
po dniu 12 listopada 1994 r. w ewentualnie wznowionych postępowaniach nie byłoby
podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji, albowiem we wznowionym
postępowaniu przy rozstrzyganiu bierze się pod uwagę stan prawny istniejący w dacie
wydania decyzji.
Powyższy pogląd może jednak budzić wątpliwości, bowiem prowadzi do po-
zostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Dlatego
też w ocenie Sądu za zasadne można uznać odmienne stanowisko, w myśl którego
umorzeniem nie są objęte postępowania zmierzające do wzruszenia wadliwej decyzji
ostatecznej niezależnie od tego, czy zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie
ustawy o najmie lokali mieszkalnych, czy też po tej dacie.
Prokurator wniósł o udzielenie odpowiedzi przeczącej na przedstawione
zagadnienie prawne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 391 § 1 KPC w związku z art. 211 KPA i art. 68 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.)
przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości ma powstać przy rozpoznawaniu określonej skargi, a jego
rozstrzygnięcie ma być niezbędne do załatwienia sprawy, której dotyczy skarga.
Tymczasem zagadnienie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny
ma charakter ogólny, bowiem zmierza do wyjaśnienia także innych wątpliwości, jakie
mogłyby się wyłonić w procesie stosowania art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o naj-
mie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), zwanej
niżej Austawą o najmie lokali mieszkalnych@. Na tle stanu faktycznego i prawnego
rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy przyjąć, że wątpliwości Naczelnego Sądu
Administracyjnego odnoszą się do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia przez organ
administracji państwowej złożonego po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 12
listopada 1994 r., wniosku strony o stwierdzenie nieważności, wydanej przed tym
dniem, decyzji ostatecznej o przydziale lokalu mieszkalnego. Sąd Najwyższy nie był
zatem zobowiązany do rozpoznania przedstawionego zagadnienia prawnego w takim
zakresie, w jakim dotyczyło dopuszczalności rozpatrzenia złożonego po tym dniu
wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji.
Z treści art. 63 zdanie pierwsze ustawy o najmie lokali mieszkalnych wynika w
sposób nie budzący wątpliwości, że przepis zobowiązuje właściwy organ administracji
państwowej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawie
przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z
1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.) i nie zakończonego, do dnia wejścia w życie tej
pierwszej ustawy, decyzją ostateczną.
Wątpliwości Sądu budzi natomiast zdanie drugie art. 63 ustawy, zgodnie z
którym przepis art. 63 zdanie pierwsze nie dotyczy postępowania wszczętego na
podstawie przepisów rozdziału 12 w dziale II i art. 156-161 Kodeksu postępowania
administracyjnego, tj. postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępo-
wania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowań określonych w art.
160 i 161 tego Kodeksu. W związku z tym należy stwierdzić, że dyspozycją art. 63
zdanie drugie ustawy o najmie lokali mieszkalnych objęte są wymienione w tym
przepisie tzw. postępowania nadzwyczajne wszczęte i nie zakończone przed dniem
wejścia w życie ustawy, natomiast użyty w przepisie art. 63 zdanie drugie tej ustawy
zwrot: A nie dotyczy@ odnosi się do określonego w przepisie art. 63 zdanie pierwsze
ustawy obowiązku umorzenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że przepis art. 63
zdanie drugie dopuszcza prowadzenie postępowań w sprawach z zakresu Prawa lo-
kalowego, wszczętych na podstawie powołanych wyżej przepisów KPA przed dniem
wejścia w życia ustawy, które to postępowania nie zostały do tego dnia zakończone
decyzją ostateczną. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia o
przedstawieniu do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego bu-
dzącego poważne wątpliwości, użyte w art. 63 zdanie pierwsze i zdanie drugie wy-
rażenia Awszczęte@ i Awszczętego@ należy rozumieć jednakowo, a zatem jako odno-
szące się do spraw będących w toku. Należy ponadto stwierdzić, że za takim stano-
wiskiem przemawia także wykładnia systemowa, uwzględniająca zamieszczenie
powyższego przepisu w rozdziale 8 ustawy APrzepisy szczególne, przejściowe i koń-
cowe@. Z charakteru tego przepisu jako przepisu przejściowego wynika bowiem, że
reguluje on kwestie związane z oddziaływaniem ustawy o najmie lokali mieszkalnych na
byt prawny postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia tej ustawy.
W świetle przedstawionych wyżej argumentów należy przyjąć, że przepis art. 63
ustawy nie ma zastosowania w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności
wydanej po rządami Prawa lokalowego ostatecznej decyzji o przydziale lokalu
mieszkalnego został złożony po dniu wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkal-
nych. W tym przypadku postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego
zostało bowiem zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejściem w życie tej
ostatniej ustawy, a zatem nie ma do niego zastosowania zdanie pierwsze powyższego
przepisu, natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej
decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nie zostało przed tym dniem wszczęte, co z
kolei wyklucza zastosowanie art. 63 zdanie drugie ustawy. W związku z tym należy
stwierdzić, że skoro ustawodawca w przepisie art. 63 zdanie drugie ustawy dopuścił
możliwość dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
takiej decyzji, wszczętego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a ponadto nie
ustanowił wyraźnego zakazu wzruszania w tym trybie decyzji ostatecznych wydanych
na podstawie przepisów Prawa lokalowego, po dniu wejścia w życie ustawy o najmie
lokali mieszkalnych, to należy przyjąć, że kwestia dopuszczalności rozpatrzenia
wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o przydziale lokalu
mieszkalnego powinna być oceniona w świetle art. 156 § 2 Kodeksu postępowania
administracyjnego. Sąd Najwyższy podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że przepis
ten nie określa terminu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem
wniosek taki może być złożony w każdym czasie, chyba że co innego wynika z
przepisów szczególnych [por. art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.)]. W konsekwencji należy przyjąć, że złożony po
dniu 12 listopada 1994 r. wniosek strony o stwierdzenie nieważności, wydanej przed
tym dniem, ostatecznej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego powinien być
rozpatrzony i załatwiony przez właściwy organ administracji państwowej w trybie i na
zasadach określonych w art. 156 i następnych Kodeksu postępowania
administracyjnego, co oznacza, że nie jest dopuszczalne umorzenie takiego
postępowania na podstawie art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych w związku z
art.105 § 1 KPA. W ocenie Sądu Najwyższego powołanie się na cel ustawy o najmie
lokali mieszkalnych, jakim jest zastąpienie administracyjnego trybu gospodarowania
lokalami mieszkalnymi formami cywilnoprawnymi nie może prowadzić do pozostawienia
w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych o przydziale lokalu
mieszkalnego, wydanych z rażącym naruszeniem prawa, nawet wówczas, gdy zostały
podjęte na podstawie uchylonych przepisów. Właściwy organ administracji państwowej
oceniając zasadność złożonego po dniu wejścia w życie ustawy o najmie lokali
mieszkalnych wniosku strony o stwierdzenie nieważności takiej decyzji jest zo-
bowiązany do zachowania szczególnej staranności i ostrożności przy stwierdzaniu, czy
zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 KPA. W przypadku bowiem osta-
tecznego stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego należy
uznać, że w świetle art. 63 zdanie pierwsze ustawy o najmie lokali mieszkalnych po-
nowne, merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego przez or-
gan administracji państwowej jest niedopuszczalne.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================