Uchwała z dnia 5 września 1995 r.
III AZP 17/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza (autor uzasadnienia), Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz
Łętowski,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Zenona J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 listopada 1994
r., [...] w przedmiocie podwyższenia uposażenia, po rozpoznaniu na posiedzeniu
jawnym dnia 5 września 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 maja 1995 r., [...] do
rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.:

Czy art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz.
179) może stanowić podstawę prawną roszczenia policjanta o podwyższenie wynagro-
dzenia ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Art. 99 ust. 3 ustawy o Policji nie stanowi podstawy prawnej roszczenia
policjanta o podwyższenie uposażenia.

U z a s a d n i e n i e

Zenon J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o "wypłacenie
należności pieniężnej stanowiącej różnicę pomiędzy wynagrodzeniem należnym,
wynikającym z mocy prawa, powiększonym o indeksację płac wraz z ustawowymi
odsetkami od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia zapłaty, a wypłaconym przez KWP
wynagrodzeniem za pracę".
Decyzją z 30 sierpnia 1994 r. Komendant Wojewódzki Policji w P. odmówił
przyznania tego świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komen-
danta Głównego Policji z 15 listopada 1994 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania
Zenona J.
Zenon J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wspomnianą
decyzję Komendanta Głównego. Skarżący podniósł, że przepisy art. 99 ust. 3 i 4 ustawy
o Policji stanowią podstawę jego roszczenia o przyznanie uposażenia co najmniej w
określonej w nich wysokości. Nie zgodził się z tym poglądem Komendant Główny Policji
w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem określony w ustawie o Policji tryb waloryzacji
uposażeń policjantów nie przesądza o jego prawnopodmiotowym charakterze. Z
uregulowanego w ustawie o Policji systemu płacowego wynika, że to przełożeni
dokonują ostatecznego ustalenia wysokości uposażenia policjanta. Ma to miejsce w
drodze rozkazu, co wynika z treści zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z
dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów
(Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu
skargi Zenona J. powziął poważne wątpliwości ujęte w zagadnieniu prawnym
przytoczonym we wstępnej części uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny - jak wynika
z uzasadnienia postanowienia - podziela pogląd wyrażony wielokrotnie przez Sąd
Najwyższy co do tego, że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na
wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.) ma charakter
ustrojowo-finansowy i nie tworzy żadnych praw podmiotowych, z których zatrudnieni
mogliby wywodzić jakiekolwiek roszczenia. Powyższy pogląd można by odnieść do
interpretacji art. 99 ust. 3 ustawy o Policji. Z drugiej strony dopuszczalny jest też pogląd,
że uregulowanie zawarte w tym przepisie ma charakter szczególny i stanowi podstawę
prawną do żądania podwyżki uposażenia policjanta do wysokości minimalnej,
określonej w tym przepisie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Interpretowany przepis art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) istotnie może być rozumiany dwojako. Jego brzmienie
("uposażenie policjantów wzrasta w stopniu nie mniejszym niż przeciętne wynagro-
dzenie pracowników w sferze produkcji materialnej") nie daje jasnej odpowiedzi na
pytanie, czy ustawodawca zawarł w nim gwarancję sukcesywnego podwyższania upo-
sażenia każdego policjanta w miarę wzrostu przeciętnych wynagrodzeń pewnej grupy
pracowników, czy też zadeklarował jedynie przyrost globalnej kwoty przeznaczonej w
budżecie państwa na uposażenia całej grupy zawodowej policjantów. Tylko pierwsze
rozumienie przepisu dawałoby podstawę do ukształtowania roszczenia policjanta o
podwyższenie uposażenia w wysokości co najmniej takiej, jaka odpowiada wzrostowi
przeciętnego wynagrodzenia pracowników w sferze produkcji materialnej.
Trzeba stwierdzić, że wykładnia językowa nie daje satysfakcjonującej odpowiedzi
na tak postawione pytanie, chociażby dlatego, że użyto w tym przepisie liczby mnogiej,
a w poprzednim (art. 99 ust. 2) i następnym (art. 100) liczby pojedynczej, chociaż
traktują one również o uposażeniu policjanta. Różnicę tę można potraktować jako
nieistotną. Możliwe jest jednakże wyprowadzenie wniosku, że użycie liczby mnogiej w
ustępie 3 art. 99 wskazuje na odmienność charakteru tego przepisu przez odniesienie
go do ogółu policjantów, a nie do każdego policjanta. Nie bezpodstawnie - przy użyciu
tej samej wykładni językowej - można też podejmować próbę rozumienia ustępu 3 jako
uregulowania dotyczącego każdego policjanta.
Niezadowalający efekt wykładni językowej uzasadnia potrzebę sięgnięcia do
innych metod wykładni. W szczególności potrzebne wydaje się zastosowanie wykładni
systemowej. W pierwszym rzędzie należy zwrócić się do systemu kształtowania
uposażeń policjantów w świetle ustawy o Policji i przepisów wykonawczych do niej.
Ustawa ta nie określa wysokości uposażeń policjantów (każdego policjanta) ani
sposobu ich wyliczenia. Stanowi ona w art. 101 ust. 1, że Minister Spraw Wewnętrznych
w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej określa uposażenie zasadnicze
dla typowych stanowisk służbowych oraz wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu
wysługi lat. Ustęp 2 tegoż artykułu traktuje o uposażeniach dla stanowisk nietypowych.
Określenie wysokości uposażenia ma miejsce w drodze zarządzeń Ministra Spraw
Wewnętrznych publikowanych w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych. Zarządzenia te określają stawki uposażenia w prawie wszystkich
przypadkach w systemie tzw. widełkowym, tzn. poprzez wskazanie dolnej i górnej
granicy uposażenia dla danego stanowiska.
System uposażenia policjantów charakteryzuje się więc tym, że ani ustawa, ani
przepisy wykonawcze do niej nie pozwalają na wyliczenie uposażenia każdego
policjanta, tzn. konkretnie określonej osoby. Trzeba więc stwierdzić, że policjant nie ma
roszczenia o wypłatę uposażenia w określonej wysokości, ma jedynie roszczenie o
uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla
zajmowanego stanowiska. Skoro tak, to nie byłoby zgodne z zasadami wykładni
systemowej przyjęcie, że wprawdzie policjant nie ma roszczenia o uposażenie w
konkretnej wysokości (jeżeli przyznane mu decyzją uposażenie mieści się w ramach
określonych w omówionym wyżej zarządzeniu), ma za to - na podstawie art. 99 ust. 3
ustawy o Policji - roszczenie o systematyczny wzrost tego uposażenia.
Takie rozumienie analizowanego przepisu spowodowałoby, że niezwykle trudna do
przeprowadzenia okazałaby się w praktyce zmiana proporcji między uposażeniem
poszczególnych osób. Gdyby uposażenia przyrastały w takim samym stopniu określonym
procentowo, to istniejące różnice uposażeń powiększałyby się, jeżeli chodzi o liczby
bezwzględne i mogłyby ulec zmianie tylko w razie uzyskania środków przewyższających
minimum, o którym mowa w art. 99 ust. 3, co przy istniejących uwarunkowaniach
gospodarki budżetowej należałoby uznać za praktycznie nierealne.
Na opisaną konsekwencję sztywnej indeksacji zwrócił już uwagę Sąd Najwyższy
(wprawdzie w odniesieniu do płac nauczycieli), w wyroku z dnia 14 lipca 1994 r., I PRN
45/94 (OSNAPiUS 1994 nr 8 poz. 129). Niewykluczona byłaby też taka sytuacja, w
której policjant - po zastosowaniu "indeksacji" z art. 99 ust. 3 - uzyskałby wyższe
uposażenie niż stawka przewidziana dla jego stanowiska.
W ramach wykładni systemowej pożyteczne jest także porównanie systemu
uposażania policjantów z zasadami rządzącymi wynagradzaniem innych grup zawo-
dowych zatrudnionych w tzw. sferze budżetowej. I tak wynagrodzenie nauczycieli
ukształtowane jest w znacznej mierze podobnie do uposażenia policjantów. Podobieńs-
two to sprowadza się do "widełkowego" sposobu określenia płacy nauczycieli w
przepisach wykonawczych do Karty Nauczyciela (zarządzeniach Ministra Edukacji
Narodowej) oraz do deklaracji zawartej w tejże Karcie w art. 31 ust. 2, który stanowi, że
zasady corocznego podwyższania przeciętnego wynagrodzenia nauczycieli określają
przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej. Te ostatnie
przepisy zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na
wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.) określały tzw.
normatywny wskaźnik wynagrodzenia.
Sąd Najwyższy we wspomnianym wyżej wyroku, a także w innym wyroku, z 7
czerwca 1994 r., I PRN 28/94 (OSNAPiUS 1994 nr 9 poz. 144), przyjął, że nauczyciele
nie mają roszczenia (prawa podmiotowego) do wynagrodzenia wynikającego z owego
normatywnego wskaźnika wynagrodzenia, czyli do corocznego podwyższania
wynagrodzenia wyliczonego przy użyciu tego wskaźnika.Obecnie po uchyleniu wymie-
nionej ustawy odmienną nieco konstrukcję przyjęto w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r.
o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o
zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 163).
Regulacje prawne dotyczące uposażeń policjantów i wynagrodzeń nauczycieli
oczywiście różnią się między sobą. Są jednak w tym sensie podobne, że ustawy
pragmatyczne zawierają przepisy deklarujące wzrost dochodów, tyle że Karta Nau-
czyciela czyni to poprzez dodatkowe odesłanie do przepisów innej ustawy. Sama
konstrukcja prawna jest jednak w zasadniczych elementach podobna.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy
wyrażone w przytoczonych wyrokach i jest zdania, że można je odpowiednio odnieść do
analizy przepisu art. 99 ust. 3 ustawy o Policji. Ustawa ta nie zawiera odesłania do
ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, jednakże
podobną rolę co owo odesłanie pełni unormowanie art. 99 ust. 4, który stanowi, że Rada
Ministrów ustala corocznie wysokość środków przeznaczonych na wzrost uposażeń
policjantów. Oznacza to - podobnie jak w przypadku nauczycieli - że odpowiedni wzrost
uposażeń policjantów jest zadaniem Rady Ministrów, niewywiązanie się z tego zadania
nie rodzi natomiast prawa podmiotowego po stronie każdego policjanta.
Stosowanie zasad wykładni systemowej uprawnia też do porównania analizo-
wanych przepisów z regulacjami całkowicie odmiennymi, np. dotyczącymi sędziów i
prokuratorów zawartymi w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów
powszechnych (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) oraz w ustawie z
dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70
ze zm.). Przepisy te określały, że wynagrodzenia tych grup zawodowych stanowiły
wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej (obecnie
wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze
budżetowej). Taki sposób regulacji, w powiązaniu z treścią przepisów wykonawczych do
wskazanych ustaw, pozwala każdej osobie wykonującej zawód sędziego lub
prokuratora na obliczenie należnego wynagrodzenia."Indeksacja" wynagrodzeń tych
osób nie jest zatem uregulowana poprzez ogólną deklarację powiązaną z ustawowym
nałożeniem na Radę Ministrów obowiązku zapewnienia środków na podwyżki.
Te istotne różnice prowadzą do wniosku, że jedynie wynagrodzenie uregulowane
w przepisach prawnych "mnożnikowo" pozwala na ukształtowanie roszczenia każdego
pracownika o wynikającą z tych przepisów podwyżkę. Różnice te znalazły wyraz w
ustawie z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich
prywatyzacji (Dz. U. Nr 44, poz. 202 ze zm.). Grupy zawodowe otrzymujące wy-
nagrodzenie określane "mnożnikowo" (tzn. oprócz sędziów i prokuratorów osoby zaj-
mujące kierownicze stanowiska państwowe)- podobnie jak policjanci - są uprawnione do
otrzymania rekompensacyjnych świadectw udziałowych, co spowodowane jest ws-
trzymaniem z dniem 1 lipca 1991 r. działania mechanizmów podwyższania ich do-
chodów. Jednakże co do sędziów, prokuratorów i osób zajmujących kierownicze sta-
nowiska państwowe, ustawodawca przewidział wyjątek, wyłączając z grona uprawnio-
nych do otrzymania rekompensacyjnych świadectw udziałowych osoby, "których
roszczenia z powyższego tytułu zostały w pełni zaspokojone" (art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. c).
Z treści tego przepisu wypływa wniosek, że:
- po pierwsze - osoby otrzymujące wynagrodzenie "mnożnikowe" mimo zawieszenia
mechanizmów bieżącej ich waloryzacji, zachowały roszczenia o podwyższenie wy-
nagrodzeń,
- po drugie - roszczenia te mogły zostać zaspokojone i ustawodawca dopuszcza taką
sytuację.
Sytuacja taka nie jest natomiast przewidziana między innymi w odniesieniu do
policjantów. Zastosowanie wykładni systemowej prowadzi zatem do wniosku, że w
świetle całokształtu regulacji prawnej dotyczącej uposażeń policjantów oraz przy po-
równaniu unormowania z art. 99 ust. 3 i 4 z innymi przepisami określającymi wzrost
wynagrodzeń innych grup zawodowych, niemożliwe jest udzielenie twierdzącej odpo-
wiedzi na przedstawione zagadnienie prawne. Powyższe wywody należy jeszcze uzu-
pełnić przedstawieniem zmian w omawianej regulacji prawnej. Otóż przepisom art. 99
ust. 3 i 4 ustawy o Policji została nadana nowa treść przez art. 17 ustawy z dnia 23
grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze
budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 34, poz. 163).
Obecnie brzmią one następująco:
"3. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność prognozowanego prze-
ciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej.
4. Wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, o której mowa w ust.
3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia".
W chwili obecnej charakter prawny normy ust. 3 nie budzi już zatem żadnych
wątpliwości. Z jego treści nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszcze-
gólnej osoby o ukształtowanie uposażenia, ponieważ mowa jest o wynagrodzeniu
"przeciętnym". Wskazać też należy, że działanie przepisu art. 99 ust. 3 i 4 ustawy o
Policji już uprzednio było zawieszane poczynając od 1 lipca 1991 r.:
- w 1991 r. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o
wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. (Dz. U. Nr 87 poz. 396), z tym że
Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91 (OTK 1992 cz.
I poz. 8) uznał między innymi przepis ten za niezgodny z Konstytucją (z art. 1, art. 3
ust. 1 i art. 7) w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem jego wejścia w życie, a
także po dniu wejścia w życie z powodu nieustanowienia vacatio legis (art. 1, art. 3 ust.
1) oraz za niezgodny z art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji. Sejm przyjął owo orzeczenie,
lecz nie dokonał zmiany zakwestionowanych przepisów,
- w 1992 r. na podstawie art. 16 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach
gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 83) oraz art. 24 ust. 2 pkt
3 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 229), z
tym, że za okres od 1 stycznia do 9 marca 1992 r. wspomniany przepis ustawy z dnia
25 stycznia 1992 r. utracił moc na podstawie obwieszczenia Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 1994 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 338),
- w 1993 r. na podstawie art. 9 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. o kształ-
towaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. oraz o
zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie
(Dz. U. z 1993 r., Nr 1, poz. 1),
- w 1994 r. na podstawie art. 10 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształto-
waniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r. (Dz. U. Nr
129, poz. 601).
Z przedstawionych przepisów ustaw nie można wprost wyprowadzić jednoz-
nacznego wniosku co do odpowiedzi na rozpatrywane pytanie. Można natomiast na ich
podstawie stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy było początkowo zawieszenie
mechanizmu podwyższania uposażeń policjantów, a wreszcie odmienne jego ukształto-
wanie. Wzmacnia to przedstawiony wyżej pogląd co do charakteru prawnego normy art.
99 ust. 3 ustawy o Policji w jej poprzednim brzmieniu.
Z tych wszystkich względów należało podjąć uchwałę o wyżej podanej treści.

========================================