Uchwała z dnia 20 czerwca 1995 r.
III AZP 11/95

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Teresa Flemming-Kulesza, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Haliny K. na decyzję Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 8
września 1994 r. [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnego, po rozpoznaniu na
posiedzeniu jawnym dnia 20 czerwca 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego
przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca
1995 r., [...] - do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy warunek określony w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 paź-
dziernika 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.)
stosuje się do bezrobotnego, który po okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnego
pobierał zasiłek wychowawczy na podstawie przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r.,
Nr 76, poz. 454 z późn. zm.)"?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Bezrobotna zarejestrowana w rejonowym urzędzie pracy w terminie 6 mie-
sięcy od dnia ustania prawa do zasiłku wychowawczego przyznanego w okresie
przerwy w zatrudnieniu, o której mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (jednolity
tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze zm.) nabywała ponownie prawo do
zasiłku dla bezrobotnych mimo, iż nie spełniała warunku określonego w art. 20
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.
U. Nr 106, poz. 457 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne, przytoczone na wstępie uchwały, sformułowane zostało
przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania przez ten Sąd, wniesionej w
trybie art. 196 k.p.a., skargi na decyzję właściwego kierownika wojewódzkiego urzędu
pracy, odmawiającą przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która poprzednio już z
zasiłku korzystała.
Bezspornie ustalone okoliczności faktyczne przedstawiają się jak następuje:
Skarżąca utraciła pracę w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczegól-
nych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczą-
cych zakładu pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4, poz. 19 ze
zm.), na skutek likwidacji jej zakładu pracy. Po rozwiązaniu stosunku pracy skarżąca od
stycznia 1992 r. pozostaje bez pracy. Jako bezrobotna pobierała zasiłek do dnia 24
kwietnia 1993 r. w okresie przedłużonym w związku z urodzeniem dziecka w czasie
zwykłego okresu zasiłkowego (10 maja 1992 r.). Następnie, do dnia 29 sierpnia 1994 r.,
otrzymywała zasiłek wychowawczy z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a gdy utraciła
już uprawnienie do zasiłku wychowawczego zwróciła się do właściwego urzędu pracy o
ponowne ustalenie, że jest bezrobotną i przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych. W
ostatecznie zakończonym postępowaniu skarżąca uzyskała ustalenie swego statusu
bezrobotnej, natomiast odmówiono jej zasiłku dla bezrobotnych ze względu na to, że
nie spełniała określonego w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o
zatrudnieniu i bezrobociu warunku pozostawania w stosunku pracy (stosunku
służbowym) lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej
działalności przez co najmniej 180 dni, w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień
zarejestrowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego bezrobotna zarzuciła naru-
szenie art. 20 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, który to przepis
- zdaniem skarżącej - wyłącza warunek z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy nie tylko wobec
bezrobotnego po urlopie wychowawczym, ale także wobec bezrobotnej, która nie będąc
na urlopie wychowawczym otrzymywała zasiłek wychowawczy.
W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi Najwyższemu do rozs-
trzygnięcia kontrowersyjnego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny
wskazał, że w sprawie niniejszej bez znaczenia jest to, że skarżąca ubiega się
ponownie o zasiłek. Wprawdzie art. 21 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stwier-
dza, że bezrobotny nabywa ponownie prawo do zasiłku, jeżeli spełnił warunki określone
w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, to jednak jest oczywiste, że także przy ponownym ubieganiu
się o zasiłek zastosowanie ma art. 20 ust. 2 ustawy, określający wypadki, w których
warunku określonego w ust. 1 pkt 2 nie stosuje się. Poglądu tego nie podważał nikt z
uczestników postępowania i nie budzi on także wątpliwości Sądu Najwyższego, co
pozwala na ograniczenie rozważań do stosunku pomiędzy wymienionymi już przepisami
art. 20 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ścisła wykładnia tego ostatniego
przepisu pozwalałaby przyjąć, że odnosi się on wyłącznie do osób, które korzystały z
urlopu wychowawczego. Nie miałby zatem ten przepis zastosowania do osoby, która nie
korzystała z urlopu wychowawczego, chociażby został jej przyznany zasiłek
wychowawczy. Za taką wykładnią przemawia zasada niestosowania wykładni rozsze-
rzającej przepisów określających wyjątki. Takie rozumienie przepisu budzi jednakże
wątpliwości w świetle § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w
sprawie urlopów wychowawczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze
zm.), według którego okres pobierania zasiłku wychowawczego w przypadkach w tym
przepisie określonych, zrównany został z okresem zasiłku wychowawczego w zakresie
uprawnień określonych w rozporządzeniu. Można stąd wyprowadzić wniosek, że
bezrobotny, który nabył prawo do zasiłku wychowawczego w zakresie niektórych
uprawnień jest zrównany z pracownikiem korzystającym z urlopu wychowawczego.
Pojawia się jednakże wątpliwość, ze względu na § 18 tegoż rozporządzenia, co do
zakresu takiego zrównania, czy okres pobierania zasiłku wychowawczego powinien być
traktowany jako okres urlopu wychowawczego także w zakresie uprawnień określonych
w odrębnych przepisach, a dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w obecnie obowiązującej
ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z
1995 r., Nr 1, poz. 1) sposób ujęcia przedmiotowego zagadnienia w jej art. 23 ust. 2 pkt
2 jest podobny do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1991 r., co dodatkowo
przemawia za celowością wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego przez
Sąd Najwyższy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr
106, poz. 457 ze zm.), która ma zastosowanie do rozpatrywanego w sprawie stanu
faktycznego, określiła w art. 20 ust. 1 warunki prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mia-
nowicie zasiłek przysługiwał bezrobotnemu, dla którego nie ma odpowiedniej pracy
(propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac
interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy) oraz
jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w
stosunku pracy albo w stosunku służbowym co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpie-
czeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez okres co najmniej
180 dni. Z dalszych uregulowań ustawy, tj. jej art. 20 ust. 2 wynika jednak, że wymie-
nione wyżej, określone w art. 20 ust. 1 pkt 2, wymagania co do zatrudnienia (ubez-
pieczenia) są zasadniczą, ale nie wyłączną postacią normatywnego określenia
przesłanek prawa do zasiłku. Prawo do zasiłku nie może przecież być uwarunkowane
poprzednim zatrudnieniem wobec bezrobotnych, którzy jak np. absolwenci nie mieli
jeszcze sposobności zatrudnienia lub którzy, jak np. korzystający z urlopu wychowaw-
czego nie pracowali z ważnych i za takie uznanych w systemie prawa, przyczyn. Nie
można zatem zrozumieć zakresu zwolnień bezrobotnych od warunku pozostawania w
stosunku pracy, przewidzianych w siedmiu punktach art. 20 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu
i bezrobociu w oderwaniu od tej podstawowej racji tego przepisu, którą jest
unormowanie, odmienne od zasadniczego modelu, warunków prawa do świadczeń z
tytułu pomocy pieniężnej dla bezrobotnych, którzy nie pracowali poprzednio ze
szczególnych, w systemie prawa przewidzianych powodów. W poddanym interpretacji
przepisie art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stanowi się o
wyłączeniu warunku z art. 20 ust. 1 pkt 2 w stosunku do bezrobotnych po urlopach
wychowawczych, zarejestrowanych w okresie 6 miesięcy od dnia zakończenia urlopu.
Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o instytucję urlopów wychowawczych, funkcjonującą
w systemie ochrony pracy kobiet zapewniającym prawo do urlopu bezpłatnego w celu
sprawowania opieki nad małym dzieckiem (art. 186 § 1 kodeksu pracy). Zasady tej
ochrony zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w
sprawie urlopów wychowawczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 76, poz. 454 ze
zm.) a dla wyjaśnienia rozważanego zagadnienia prawnego istotna jest szczególnie
regulacja z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, według której okres urlopu
wychowawczego - z zastrzeżeniami, które dla stanu faktycznego sprawy niniejszej nie
mają znaczenia - traktuje się jak okres zatrudnienia w zakładzie pracy, w którym
pracownica korzystała z tego urlopu.
W świetle prawnego zrównania okresu urlopu wychowawczego z okresem
zatrudnienia, stają się oczywiste racje, które legły u podstaw wyjaśnianej regulacji z
ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Jeżeli bowiem okres korzystania z urlopu wycho-
wawczego jest równoważny z okresem zatrudnienia, to stanowi on zastępczą i to na
równych prawach, formę spełnienia warunku z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o
zatrudnieniu i bezrobociu.
Ta sama metoda regulacji prawnej ochrony praw kobiet, poprzez kreację fikcji
prawnej, że okres przerwy w zatrudnieniu poświęconej opiece nad małym dzieckiem
jest traktowany jak okres zatrudnienia, została rozszerzona na określone sytuacje, w
których wobec rozwiązania stosunku pracy ze szczególnych przyczyn kobieta nie może
skorzystać z urlopu wychowawczego, ale te same racje przemawiają za objęciem jej
ochroną analogiczną do zasad urlopu wychowawczego. Ma to miejsce wówczas, gdy
pracownica nie może skorzystać z zapewnionego przez ustawodawstwo pracy urlopu
wychowawczego dla sprawowania opieki nad małym dzieckiem w razie rozwiązania jej
stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989
r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn
dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4, poz.
19 ze zm.). W takiej sytuacji, w przepisach powołanego rozporządzenia Rady Ministrów
w sprawie urlopów wychowawczych, zostało przewidziane przyznanie prawa do zasiłku
wychowawczego w okresie odpowiadającym okresowi urlopu wychowawczego, do
którego pracownica byłaby uprawniona, gdyby stosunek pracy nie został rozwiązany z
przyczyn określonych w powołanej ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. (§ 15 ust. 1) oraz
ustalenie, że okres ten traktuje się jak okres urlopu wychowawczego w wymiarze do 6
lat (§ 15 ust. 2 zdanie ostatnie).
Jeżeli przepis o urlopach wychowawczych traktuje przedmiotową sytuację (okres
przerwy w zatrudnieniu odpowiadający okresowi urlopu wychowawczego, do którego
pracownica byłaby uprawniona, gdyby stosunek pracy nie został rozwiązany z przyczyn
określonych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r.), jak okres urlopu wychowawczego
także okres zatrudnienia, to brak jest podstaw do innego określenia pojęcia urlopu
wychowawczego w obszarze przepisów o zatrudnieniu i bezrobociu. Byłaby to bowiem
niedopuszczalna interpretacja zwężająca na niekorzyść bezrobotnych, sprzeczna z
celami ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu i systemowym ukształtowaniu ochrony pracy
kobiet.
Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagad-
nienie jak w sentencji uchwały.

========================================