Uchwała z dnia 11 stycznia 1995 r..
III AZP 10/94

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Janusz Łętowski, Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Gminy Z.G. o statusie miejskim i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z.G. na
decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Z. z dnia
31 maja 1994 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania
wieczystego gruntu i własności obiektów po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia
11 stycznia 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 listopada
1994 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy zakres podmiotowy art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 465
ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę
o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91,
poz. 455) obejmuje także osoby prawne, które istniały w dniu 5 grudnia 1990 r.
jednakże ustały przed dniem 22 grudnia 1992 r., to jest przed dniem wejścia w życie
ustawy z dnia 7 października 1992 r. (Dz. U. Nr 91, poz. 455) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Przepis art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gos-
podarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)
w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 7 października 1992 r., zmieniającej
ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz.
455) nie ma zastosowania do komunalnych osób prawnych, które istniały w dniu
5 grudnia 1990 r., ale utraciły osobowość prawną przed dniem wejścia w życie
ustawy.

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowie-
niem z dnia 3 listopada 1994 r. przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na
podstawie art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. zagadnienie prawne
sformułowane w sentencji uchwały. Zagadnienie to powstało w następującym stanie
faktycznym sprawy administracyjnej, która była rozpoznawana przez organy
administracyjne I i II instancji.
Decyzją z dnia 8 kwietnia 1994 r. zarząd Gminy w Z.G., powołując się na art. 2a
w brzmieniu ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) odmówił
stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Z.G. prawa
użytkowania wieczystego gruntu i własności obiektów i urządzeń znajdujących się na
gruncie.
Rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta Z.G., Kolegium Odwoławcze przy
Sejmiku Samorządowym Województwa Z. decyzją z dnia 31 maja 1994 r. utrzymało w
mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze
stwierdziło, że stan faktyczny sprawy jest niesporny między stronami. W dniu 5 grudnia
1990 r. grunty i obiekty budowlane objęte postępowaniem pozostawały w zarządzie
Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Z.G. Uchwałą [...] z dnia 12 września
1991 r. Rada Miejska w Z.G. na zasadzie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 121 ze zm.), dokonała zmiany formy
organizacyjno-prawnej tego przedsiębiorstwa komunalnego, która przesądziła o jego
likwidacji. W dniu 26 listopada 1991 r. nastąpiło wykreślenie tego przedsiębiorstwa z
rejestru przedsiębiorstw państwowych, prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Z.G. W
miejsce dotychczas działającego przedsiębiorstwa komunalnego został utworzony
zakład budżetowy pod nazwą Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Z.G. Nowa jednostka
organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej może władać gruntami w formie
zarządu określonego w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
Kolegium Odwoławcze uznało, że art. 2a w brzmieniu ustawy z dnia 7 paździer-
nika 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) stworzyło możliwość uwłasz-
czenia komunalnych osób prawnych, czyli stwierdzenia w drodze decyzji właściwego
organu nabycia przez taką osobę prawną użytkowania wieczystego gruntu, znajdują-
cego się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie i prawa własności budynków i innych
urządzeń, znajdujących się na gruncie. Jednakże przepis ten wszedł w życie 23 grudnia
1992 r., gdy już byłe przedsiębiorstwo komunalne nie istniało. Kolegium nie podzieliło
poglądu odwołującego się, że przepis art. 2a w brzmieniu ww. ustawy z dnia 7 paź-
dziernika 1992 r. działa wstecz i obowiązuje od dnia 5 grudnia 1990 r. Wyjaśnienia, na
które powołuje się odwołujący, zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29
stycznia 1993 r., III CZP 171/92 odnoszą się do państwowych osób prawnych, a nie
jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Organ odwoławczy
stwierdził, że wydanie decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania gruntów i własności
budynków, znajdujących się na gruncie, byłoby możliwe, gdyby na "bazie przedsiębior-
stwa" utworzono inną państwową osobę prawną, bowiem uwłaszczenie osób prawnych
nastąpiło z mocy prawa, co nie wymaga wniosku strony zainteresowanej.
Rozpoznając skargę Gminy Miasta Z.G. oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji
w Z.G., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie powstało
zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.
Zdaniem tego Sądu celem omawianej regulacji ustawowej było ograniczenie
funkcjonowania instytucji zarządu i zastąpienie jej w obrocie prawami rzeczowymi, to
jest własnością i użytkowaniem wieczystym, a więc instytucjami prawa cywilnego. Do
dnia 22 grudnia 1992 r. nie było możliwe wydawanie decyzji stwierdzających nabycie
użytkowania wieczystego gruntów i własności obiektów, położonych na gruntach,
pozostających w zarządzie komunalnych osób prawnych. Dopiero ww. ustawa z dnia 7
października 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości, zawiera przepis art. 2a umożliwiający nabycie gruntów
Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste i własności znajdujących się na nich
obiektów przez komunalne osoby prawne, w których zarządzie pozostawały grunty w
dniu 5 grudnia 1990 r. Nabycie praw następowało z tą datą przez osoby komunalne,
które istniały w dniu 5 grudnia 1990 r., jak również w dniu 22 grudnia 1992 r. Poważne
wątpliwości powstają w sytuacji, gdy komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5
grudnia 1990 r. przestała istnieć przed dniem 22 grudnia 1992 r. Zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego - nie budzi wątpliwości, że omawiana norma wbrew zasadzie
nieretroakcji wyposażona jest w moc wsteczną w tym sensie, że jej działanie powoduje
powstanie z mocy prawa nabycie praw rzeczowych po stronie komunalnych osób
prawnych przy równoczesnej utracie bądź ograniczeniu prawa własności po stronie
Skarbu Państwa lub gminy w okresie poprzedzającym wejście w życie aktu
obejmującego ww. normę prawną. Powyższe założenia i przesłanki wykładni
gramatycznej wydają się przemawiać za tym, że obojętne jest, czy komunalna osoba
prawna istniała jeszcze w dniu 22 grudnia 1992 r., zwłaszcza że nabycie praw
następuje z mocy prawa według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a adresat tej normy
prawnej nie istnieje w dniu jej wejścia w życie. W związku z tym powstaje wątpliwość,
czy wsteczne działanie obejmować może także podmioty prawa, które przestały działać
przed ustanowieniem normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że
naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz uznawanej za fundamentalną podstawę
państwa prawnego, godzi w art. 1 Konstytucji RP. Z tego względu istnieje potrzeba
zwężającej wykładni omawianej normy prawnej, zawartej w art. 2a w brzmieniu ustawy
z 7 października 1992 r., mającej moc wsteczną.Z drugiej strony ustawodawca,
zmierzający do ograniczenia funkcjonowania instytucji zarządu, dąży do usunięcia
skutków tego zarządu osób prawnych, które w czasie ich istnienia przed wejściem w
życie ustawy wchodziły w różnego rodzaju stosunki prawne z innymi podmiotami.
Ustanie działania tych osób prawnych przed wejściem w życie ustawy powodowało
przejście przysługujących im praw majątkowych na organ założycielski. W związku z
tym nowa ustawa dotyczyłaby w istocie innych osób prawnych, niż komunalne osoby
prawne, tworząc prawa gmin do gruntów leżących poza ich granicami, co nie wydaje się
zgodne z istotą normy prawnej, zmierzającej do uwłaszczenia komunalnych osób
prawnych kosztem gmin, a nie do przysporzenia majątku innym gminom.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, opartej na bezspornie
ustalonym przez organy administracyjne I i II instancji stanie faktycznym sprawy,
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do trafnego przekonania, że obowiązująca regu-
lacja prawna, mająca zastosowanie w sprawie, nasuwa poważne wątpliwości, które
powinny być usunięte przed wydaniem orzeczenia. Należy podzielić ten pogląd, gdyż
przedstawione zagadnienie prawne ma rzeczywiście istotne znaczenie dla
prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na tle wszechstronnej i należycie umotywowanej
analizy obowiązującego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie
dostrzegł, że poważne wątpliwości powstają w związku z unormowaniem zawartym w
art. 2a w brzmieniu ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie
ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455),
które nie jest jasne. Przepis ten stanowi, że art. 2 ust. 1 i 3 ustawy stosuje się
odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa wieczystego użytkowania
gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy
prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że przepis art. 1
pkt 1 tej ustawy nadał nowe brzmienie m.in. art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.
U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), które dotyczyły gruntów stanowiących własność Skarbu
Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) oraz budynków i innych
urządzeń oraz lokali, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób
prawnych. Tylko te osoby prawne były podmiotami nabycia praw, określonych w tych
przepisach. Uprawnienia takie nie przysługiwały w dniu 5 grudnia 1990 r. innym osobom
prawnym, a w szczególności komunalnym osobom prawnym. Zmiana treści art. 2 ust. 1
i 3 w poprzednio obowiązującym brzmieniu, wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7
października 1992 r. miała na celu usunięcie przez ustawodawcę niezamierzonej
nieprawidłowości redakcyjnej tych przepisów z jednoczesną retroaktywną mocą
obowiązującą nowelizacji tych przepisów, jak to zasadnie wywiódł Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu swej uchwały z dnia 29 stycznia 1993 r., III CZP 171/92 (OSNCP 1993 z.
6, poz. 109).
Przepis art. 2a w brzmieniu ustawy z dnia 7 października 1992 r. - nakazujący
stosować odpowiednio znowelizowane przepisy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy w nowym ich
brzmieniu stworzył nowe uprawnienia dla komunalnych osób prawnych, które przed
wejściem w życie tej ustawy, to jest według art. 4 ustawy, przed dniem 23 grudnia 1992
r. takich uprawnień nie miały. Uprawnienia takie mogły zatem nabyć komunalne osoby
prawne, które w dniu wejścia w życie ustawy istniały i miały zdolność nabycia prawa, w
chwili powstania tego prawa. Jednocześnie według tego przepisu osoby te mogły nabyć
z mocy prawa uprawnienia, wymienione w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 października
1992 r., jeżeli grunty, budynki i inne urządzenia miały w swym zarządzie w dniu 5
grudnia 1990 r. Innymi słowy, aby komunalna osoba prawna mogła nabyć uprawnienie
wymienione w tych przepisach musi spełniać dwa warunki prawne, to jest powinna
istnieć w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 23 grudnia 1992 r. Brak któregokolwiek z tych
warunków uniemożliwia nabycie ograniczonych praw rzeczowych do gruntu oraz
własności budynków i innych urządzeń. Skoro nabycie praw następuje z dniem wejścia
w życie ustawy (23 grudnia 1992 r.) z mocą wsteczną obowiązującą od 5 grudnia 1990
r., to istniejący podmiot musi istnieć w dniu nabycia prawa i mieć zdolność do nabycia
prawa. Jeżeli komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. przestała
istnieć, to utraciła zdolność nabywania praw, która kończy się z chwilą utraty
osobowości prawnej i zdolności prawnej. Wsteczne działanie omawianego przepisu art.
2a w brzmieniu ustawy z dnia 7 października 1992 r. nie może dotyczyć nieistniejących
osób prawnych, które nie mogą nabywać praw. Z tego względu ustawodawca nakazuje
w art. 2a w brzmieniu tej ustawy odpowiednio stosować przepisy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy
do komunalnych osób prawnych, które są podmiotami prawa. Podobne stanowisko zajął
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1994 r., III ARN 48/94 (OSNAPiUS
1995 Nr 2 (14) poz. 15) formułując tezę, że "gmina, jako następca prawny nieistniejącej
w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91,
poz. 455) komunalnej osoby prawnej, nie może uzyskać nie nabytego przez swego
poprzednika prawa użytkowania wieczystego gruntów".
W tym świetle należy uznać za słuszne poglądy Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego, że celem ustawodawcy było uregulowanie praw majątkowych osób komu-
nalnych, a nie sytuacji prawnej innych osób prawnych, tj. gmin, jako ich organów
założycielskich. Słusznie zatem pisze Naczelny Sąd Administracyjny w końcu uzasad-
nienia swego postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego, że "nie wydaje
się zgodne z istotą normy prawnej, zmierzającej do tak zwanego uwłaszczenia
komunalnych osób prawnych głównie kosztem gmin, a nie przysporzenia majątku
samym gminom", nawet poza ich granicami, jeżeli ich przedsiębiorstwa komunalne
prowadziły działalność gospodarczą na terenie innych gmin na gruntach, stanowiących
mienie komunalne tych gmin. Zdaniem Sądu Najwyższego omawiana regulacja prawna
zmierzała do umocnienia istniejących i funkcjonujących komunalnych osób prawnych,
ich odrębności i samodzielności oraz sytuacji majątkowej i prawnej w stosunku do
mienia komunalnego będącego w ich zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r.
Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że na
przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne, budzące poważne wątpliwości należało udzielić odpowiedzi, jak w sentencji
uchwały.

========================================