Uchwała z dnia 3 kwietnia 1996 r.
III AZP 1/96

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze
skargi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w R. na
decyzję ostateczną Wojewody P. z dnia 10 czerwca 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia
wygaśnięcia decyzji przekazujących w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej
w M.N. nieruchomości Skarbu Państwa oraz przekazania tych nieruchomości do
Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia
3 kwietnia 1996 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21
listopada 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211
k.p.a.

Czy na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gos-
podarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm. obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 1995 Nr 57, poz. 299) -
podlegają przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa grunty Skarbu
Państwa użytkowane przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną na których użytkownik
wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny przeznaczony na zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych pracowników takiej spółdzielni i budynek administracyjno-mieszkalny
(agronomówka) wykorzystywany przez użytkownika na cele biurowe i mieszkalne,
przeznaczone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego na adaptację
istniejącej zabudowy tego rodzaju ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gos-
podarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jednolity tekst: Dz.U. z
1995 r., Nr 57, poz. 229) przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa
podlegają także zabudowane grunty Skarbu Państwa użytkowane przez rolniczą
spółdzielnię produkcyjną i przeznaczone w planie zagospodarowania
przestrzennego w dniu wygaśnięcia takiego użytkowania na cele gospodarki
rolnej.


U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne przedstawione w sentencji powstało na tle następującego
stanu faktycznego.
Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w M.N.otrzymała w latach 1968- 1975 w
bezpłatne użytkowanie szereg położonych w tejże wsi nieruchomości rolnych będących
własnością Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi), m.in. działkę nr 1110/1.
W 1969 r. przeprowadzono w M.N. postępowanie scaleniowe, w którym za działkę nr
1110/1 wydzielono ekwiwalent, obejmujący działki oznaczone numerami 820-825.
Po wymianie gruntów w 1979 r. działki te zmieniły oznaczenie na działkę nr 824/1
o powierzchni 8,08 ha. W 1993 r. działkę nr 824/1 podzielono na działki 824/2, 824/3,
824/4.
W 1974 r. na działce nr 824/3 o powierzchni 0,20 ha RSP w M.N. wybudowała z
własnych środków czterorodzinny budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze.
Natomiast na działce nr 824/4 o powierzchni 0,22 ha wybudowała budynek
administracyjno-mieszkaniowy (agronomówkę) i budynek gospodarczy. Obie działki
pozostają ogrodzone i nie są wykorzystywane na cele rolnicze. W miejscowym planie
ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L. działkę nr 824/3 przeznaczono
pod adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z możliwością jej
dogęszczenia, zaś działkę nr 824/4 na adaptację istniejącego budynku administracyjno-
-mieszkalnego, z możliwością jego rozbudowy.
W związku z likwidacją RSP w M.N. kierownik Urzędu Rejonowego w J., decyzją
z dnia 18 kwietnia 1994 r., [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 3, art. 18 i art. 19
ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.),
stwierdził wygaśnięcie kilku decyzji przekazujących tejże Spółdzielni w użytkowanie
szeregu nieruchomości rolnych (m.in. działki nr 824/3 i 824/4) i przekazał je do Zasobu
Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa-Oddział
Terenowy w R., decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda P., decyzją z dnia 10 czerwca
1994 r., [...].
Decyzję tę Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa-Oddział Terenowy w R.
zaskarżyła w dniu 12 lipca 1994 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy w Krakowie, który zarządzeniem z dnia 2 listopada 1994 r. przekazał
skargę według własciwości do rozpatrzenia przez nowo powołany Ośrodek Zamiejscowy
NSA w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, postano-
wieniem z dnia 21 listopada 1995 r., [...], przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozs-
trzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w sentencji, które budząc poważne
wątpliwości warunkuje równocześnie rozwiązanie zaistniałego między stronami sporu,
czy działki nr 824/3 i 824/4 są obecnie nieruchomościami rolnymi w rozumieniu art. 461
k.c. w zw. z art. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r.
Wojewoda P. z powołaniem się na brzmienie art. 461 k.c. twierdzi, że skoro
wymienione działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego RSP w M.N., stanowiąc
jej zaplecze administracyjne, mieszkalne i gospodarcze, to nie przestały być nierucho-
mościami rolnymi Skarbu Państwa. Przemawia też za tym miejscowy plan ogólny za-
gospodarowania przestrzennego gminy L., przewidujący adaptację obiektów Spół-
dzielni. Do przedmiotowej sprawy nie ma zaś zastosowania ustawa z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z
1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdyż jej przepisy nie dotyczą gruntów zabudowanych,
wchodzących w skład gospodarstw rolnych i położonych na obszarach
przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki
rolnej i leśnej (art. 1 ust. 2).
Natomiast skarżąca Agencja prezentuje stanowisko, że nieruchomość rolna w
rozumieniu art. 461 k.c. to przede wszystkim grunt, który jest lub może być, np. po
rekultywacji, wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Pojęcie wytwórczości w rolnictwie należy zaś rozumieć w sposób określony przepisami
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz.
31 ze zm.). Według nich grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym,
względnie budynkiem administracyjno-mieszkalnym nie nadaje się do prowadzenia
rolniczej działalności wytwórczej. Pojęcie nieruchomości rolnej według art. 461 k.c. nie
jest uwarunkowane przeznaczeniem gruntów w planie zagospodarowania
przestrzennego. Odwoływanie się Wojewody do pojęcia gospodarstwa rolnego rol-
niczej spółdzielni produkcyjnej jest zaś bezprzedmiotowe, gdyż takiego pojęcia nie ma
w ustawie z dnia 19 października 1991 r.
Spór prawny stron dotyczy zatem w ocenie NSA ustalenia przedmiotowego
zakresu art. 461 k.c. w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r.
oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.Zakresy te ze względu na
różne cele wspomnianych ustaw powinny się wykluczać, więc musi istnieć kryterium
wykluczające kolizję powołanych przepisów.
Definicja nieruchomości rolnej według art. 461 k.c. zawiera zwrot "grunty, które
są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie
w zakresie produkcji rolnej, zwierzęcej, ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Przez
działalność wytwórczą należy więc z językowego punktu widzenia rozumieć wymienioną
w tym przepisie produkcję rolniczą.
Kryterium rozdzielenia zakresu przedmiotowego art. 461 k.c. i art. 1 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce gruntami nie może też zdaniem NSA stanowić art. 3 ust. 2 ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych, który pojęcie działalności rolniczej określa w sposób
nie odbiegający od wytwórczości rolniczej w potocznym znaczeniu tego słowa.
Wątpliwości budzi jednak użyty w art. 461 k.c. zwrot o "gruncie, który może być użyty do
prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie". Dotyczy to gruntu, który nie jest
wprawdzie, ale mógłby na taki cel być przeznaczony w przyszłości.
Z kolei art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. odnosi się do gruntów
zabudowanych oraz do gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy
w planach zagospodarowania przestrzennego. Z zakresu tego zostały jednak wyłączone
grunty zabudowane wchodzące w skład gospodarstw rolnych oraz związane z
państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w
planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej
(art. 1 ust. 2 tej ustawy).
Powyższe rozważania uzasadniają według NSA wniosek, iż kryterium rozgra-
niczającym przedmiotowy zakres art. 461 k.c. oraz art. 1 ustawy o gospodarce gruntami
jest pojęcie gospodarstwa rolnego i przeznaczenie gruntów w planie zagospodarowania
przestrzennego. Inna sprawa, że art. 461 k.c. uwzględnia tylko kryterium faktycznego
przeznaczenia nieruchomości i nie odsyła do planów zagospodarowania
przestrzennego. Poza tym Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 grudnia
1984 r., III CZP (OSNCP 1985 z. 10 poz. 149) uznał, że nieruchomość rolna nie
obejmuje nieużytków, a więc gruntów, które nawet przy zastosowaniu odpowiednich
zabiegów agrotechnicznych nie nadawałyby się do produkcji rolniczej. W literaturze
prawniczej można zresztą spotkać pogląd, że grunt rolny przeznaczony przed dniem 31
grudnia 1991 r. w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, nie
należy z mocy prawa do Państwowego Funduszu Ziemi i dlatego nie podlega
przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (por. E. Drozd, Z.
Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Komentarz, Kantor
Wydawniczy "Zakamycze", Kraków 1995, s. 18).
Przedmiotowe działki nr 824/3 i 824/4 były zabudowane i przed wejściem w życie
ustawy z dnia 19 października 1991 r. zostały przeznaczone w planie zagospo-
darowania przestrzennego do adaptacji istniejącej zabudowy przez RSP w M.N. Skoro
jednak wymienione działki wchodziły w tej Spółdzielni w skład jej gospodarstwa rolnego
w rozumieniu art. 553 k.c., to mogą być zdaniem NSA przekazane do Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa.
Wspomniane wyżej działki wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi,
którego grunty są objęte zakresem zastosowania ustawy z dnia 19 października 1991 r.
na podstawie przepisu jej art. 2 ust. 1 pkt. 3. Można by więc twierdzić, że nieruchomości
Skarbu Państwa wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi i przekazane w
użytkowanie rolniczym spółdzielniom produkcyjnym są z chwilą wygaśnięcia takiego
uprawnienia przekazywane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Swoje stanowisko NSA ocenia jednak jako dyskusyjne, chociażby dlatego, że jest
wątpliwe, czy nieruchomość zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym
wchodzi w skład gospodarstwa rolnego rolniczej spółdzielni produkcyjnej, tzn. ma
rzeczywiście związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w ścisłym znaczeniu tego
słowa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zakres normowania przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gos-
podarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jednolity tekst: Dz. U. z 1995
r., Nr 57, poz. 299 ), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 1991 r.", obejmuje
zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. 1. Przepis ten
odnosi się do: nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych
nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania
przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w
zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (pkt 1); innych nieruchomości i
składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki
rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (pkt 2); lasów nie wydzielonych z nieruchomości
określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3).
Nieruchomości rolne w rozumieniu art. 461 k.c. zostały więc przez art.1 pkt 1
ustawy objęte zakresem jej zastosowania bez względu na ich przeznaczenie w planach
zagospodarowania przestrzennego. Z kolei "inne nieruchomości" (tzn. nie będące
gruntami rolnymi według k.c.) położone na obszarach przeznaczonych w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej poddano przepisom
ustawy niezależnie od tego, czy są to grunty niezabudowane, czy też grunty za-
budowane, choćby nawet nie wchodzące w skład gospodarstw rolnych.
To co wyżej powiedziano dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących
się zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w: zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych
(pkt 1); użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych (pkt 2); użytkowaniu lub
faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek
organizacyjnych (pkt 3); Państwowym Funduszu Ziemi (pkt 4).
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), powołana dalej
jako "ustawa z 1985 r.", określa natomiast zasady wywłaszczania nieruchomości oraz
zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy (art. 1 ust. 1). Zasady
gospodarowania gruntami nie odnoszą się jednak do gruntów zabudowanych,
wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym
gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach za-
gospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ust.
1).
Porównanie stylizacji cytowanych przepisów obu ustaw sugeruje, że zakresy ich
zastosowania w odniesieniu do wymienionych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa
częściowo się krzyżują, czego wszakże nie można przypisać zamiarom racjonalnego
prawodawcy. Dlatego w oderwaniu od brzmienia powołanych przepisów przyjąć należy,
że ustawa z 1991 r. zmodyfikowała zakres zastosowania przepisów wcześniejszej
ustawy z 1985 r. Owa modyfikacja polegała na tym, że do Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa weszły też - podlegające przedtem ustawie z 1985 r. - grunty rolne w
rozumieniu art. 461 k.c., przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego
na cele zabudowy, jak też grunty zabudowane, przeznaczone w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, jeżeli obie kategorie
gruntów pozostawały w sytuacji określonej przez art. 2 ustawy z 1991 r. Takimi jednak
nieruchomościami Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa dysponuje przy
odpowiednim zastosowaniu przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, uwzględniając przepisy art. 24 ust. 1 pkt 4, ust. 5 i ust. 6, art. 38a oraz
art. 42-56 ustawy z 1991 r. (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Natomiast Agencja stosuje
wyłącznie zasady określone w ustawie z 1991 r., jeżeli dysponuje nieruchomością rolną
łącznie z innymi nieruchomościami (art. 12 ust. 5). Nadmienić trzeba, że przepisy ust. 4 i
5 (oraz 6) zostały do art. 12 ustawy z 1991 r. dodane przez ustawę nowelizacyjną z dnia
29 grudnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 3).
Po ustaleniach doprecyzowujących zakresy zastosowania obu ustaw można
przystąpić do wykładni art. 16 ustawy z 1991 r. Przepis ten dotyczy znajdującego się w
użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek
organizacyjnych mienia Skarbu Państwa będącego "nieruchomościami rolnymi" w
rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy, a więc zarówno nieruchomościami rolnymi według ko-
deksu cywilnego, jak też "innymi nieruchomościami", nie wyłączając gruntów zabudo-
wanych, położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania
przestrzennego na cele gospodarki rolnej.
Tak pojęte nieruchomości rolne Skarbu Państwa pozostały po wejściu w życie
ustawy nadal we władaniu ich użytkowników na dotychczasowych warunkach aż do
chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa w rozdziałach 6 ("Sprzedaż i
nabywanie nieruchomości") i 8 ("Dzierżawa i najem") ustawy (art. 16 ust. 1). Gdyby
jednak w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy (tj. początkowo dwóch, a
następnie, tzn. od 19 stycznia 1994 r, trzech lat od dnia wejścia ustawy w życie) nie
doszło do zmiany warunków dotychczasowego użytkowania, to użytkowanie
ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej wygasa z mocy prawa
(art. 16 ust. 2). W takiej sytuacji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej,
właściwy ze względu na położenie nieruchomości, stwierdza w drodze decyzji
wygaśnięcie wcześniejszych decyzji o ustanowieniu użytkowania i przekazuje mienie do
Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 16 ust. 3). Przekazanie do Zasobu
obejmuje nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego, jak też inne nierucho-
mości Skarbu Państwa, w tym grunty zabudowane, które w dniu wygaśnięcia prawa ich
użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną były w planie zagospodarowania
przestrzennego przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Za części składowe
nieruchomości oraz za nie pobrane pożytki, które zostaną przejęte wraz z
nieruchomością, dotychczasowemu jej użytkownikowi przysługuje odszkodowanie us-
talone odpowiednio na zasadach art. 30 ust. 2 ustawy (art. 16 ust. 4).
Z wyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści
wskazanej w sentencji.

========================================