UCHWAŁA Z DNIA 27 MARCA 2003 R.
I KZP 3/03

Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., w imieniu
Policji skutecznie może złożyć (podpisać) jedynie terenowy organ Policji
bądź upoważniony przez ten organ policjant.

Przewodniczący: sędzia SN T. Grzegorczyk.
Sędziowie: SN J. Sobczak, SA del. do SN R. Sądej (sprawoz-
dawca).
Zastępca Prokuratora Generalnego: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Mariana U., po rozpoznaniu przekazanego
na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. w zw. z art. 109 § 2 k.p.w. przez Sąd
Okręgowy w Z., postanowieniem z dnia 20 grudnia 2002 r., zagadnienia
prawnego, wymagającego zasadniczej wykładni ustawy:

,,Czy do skutecznego przyjęcia pochodzących od Policji wniosków o ukara-
nie za wykroczenie konieczne jest podpisanie ich przez terenowy organ
Policji danego stopnia, bądź przez funkcjonariuszy upoważnionych przez
ten organ do występowania przed Sądem w charakterze oskarżyciela pu-
blicznego, czy też wystarczające jest podpisywanie tych wniosków przez
podlegających temu organowi również innych policjantów ?"

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi j a k w y ż e j.



Z u z a s a d n i e n i a :

Przedstawione przez Sąd Okręgowy w Z. zagadnienie prawne
wyłoniło się w następującym układzie procesowym:
Pismem z dnia 8 października 2002 r. Pierwszy Zastępca Komendan-
ta Powiatowego Policji w K. przesłał do Sądu Rejonowego w Z., materiały z
czynności wyjaśniających wraz z wnioskiem o ukaranie Mariana U. za wy-
kroczenie z art. 97 k.w. Wniosek ten sporządził i podpisał w dniu 1 paź-
dziernika 2002 r. sierżant Tomasz T. Po skierowaniu sprawy na rozprawę,
w dniu 12 listopada 2002 r., Sąd Rejonowy w Z., na podstawie art. 5 § 1
pkt 9 k.p.w., postępowanie umorzył, uznając, że w sprawie brak jest skargi
uprawnionego oskarżyciela. Sąd Rejonowy wskazał, że sporządzający i
podpisujący wniosek sierżant Tomasz T. nie został upoważniony do wystę-
powania przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego, a - zda-
niem Sądu Rejonowego - podstawę wszczęcia postępowania mogą sta-
nowić tylko takie wnioski o ukaranie, które pochodzą bądź to od Komen-
danta jako organu Policji, bądź to od funkcjonariuszy upoważnionych przez
dany organ Policji do występowania w roli oskarżyciela publicznego.
Postanowienie Sądu Rejonowego zaskarżył zażaleniem Pierwszy
Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w K. Zarzucał on bezzasad-
ność zaskarżonego postanowienia, wywodząc, iż treść kodeksu postępo-
wania w sprawach o wykroczenia nie daje podstaw do uznania, że wnioski
o ukaranie muszą sporządzać i podpisywać policjanci dysponujący spe-
cjalnym upoważnieniem do występowania przed sądem w charakterze
oskarżycieli publicznych, skoro wszyscy policjanci podlegają właściwemu
organowi terytorialnemu i wszystkie wnioski sporządzają w jego imieniu.
Ponadto autor zażalenia dodał, że wniosek o ukaranie w niniejszej sprawie
,,został złożony" do Sądu Rejonowego przez Komendanta Powiatowego
Policji w K.
Sąd Okręgowy, rozważając argumentację zawartą w zażaleniu,
uznał, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postę-
powania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148) ani przepi-
sy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr
7, poz. 58) nie pozwalają na jednoznaczne jego rozstrzygnięcie, a w kon-
sekwencji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 441 §1 k.p.k. w zw.
z art. 109 § 2 k.p.w. Sąd Okręgowy wskazał, że przedstawiony w zagad-
nieniu prawnym problem występuje niezależnie od merytorycznej oceny
samego zaskarżonego postanowienia, jako że ,,można mieć wątpliwości"
czy nawet przy przyjęciu, iż nie każdy policjant jest uprawniony do złożenia
wniosku o ukaranie, konsekwencją uchybienia w tym zakresie będzie wy-
stąpienie ujemnej przesłanki procesowej. Dalej Sąd Okręgowy rozważał, że
z jednej strony T. Grzegorczyk w komentarzu do kodeksu postępowania w
sprawach o wykroczenia wyraził pogląd o konieczności posiadania przez
policjanta podpisującego i składającego wniosek, jeśli sam nie pełni funkcji
organu, stosownego upoważnienia (Warszawa 2002, s. 121), a z drugiej
strony uznawał zasadność twierdzeń autora zażalenia, iż przepisy kodeksy
postępowania w sprawach o wykroczenia nie wprowadzają takiego wyma-
gania. W konkluzji, odwołując się w szczególności do treści art. 99 k.p.w.,
Sąd Okręgowy zajął własne stanowisko, stwierdzając konieczność podpi-
sania i złożenia wniosku przez konkretny organ Policji, a zatem niemoż-
ność skutecznego wykonania tej czynności procesowej przez policjanta
niemającego stosownego upoważnienia organu Policji.
Kończąc uzasadnienie wystąpienia do Sądu Najwyższego, Sąd
Okręgowy w Z. stwierdził, że przedstawione zagadnienie będzie miało
istotne znaczenie dla praktyki, albowiem w okręgu Sądu występującego z
pytaniem, tego rodzaju wniosków o ukaranie jest jeśli nie większość, to
,,bardzo dużo".
Zastępca Prokuratora Generalnego złożył wniosek o podjęcie w od-
powiedzi na przedstawione zagadnienie prawne uchwały o treści: ,,wniosek
o ukaranie może sporządzić i podpisać każdy policjant jednostki Policji, od
której pochodzi wniosek". Analizując przepisy art. 57 § 1 k.p.w., prokurator
doszedł do wniosku, że wymagają one jedynie złożenia wniosku przez or-
gan upoważniony do występowania w charakterze oskarżyciela publiczne-
go, a skoro art. 17 § 1 k.p.w. jako taki określa Policję, to przepisy te nie
ograniczają uprawnienia do złożenia wniosku do określonego kręgu imien-
nie upoważnionych funkcjonariuszy. Także przepisy ustawy o Policji - wy-
wodził dalej prokurator - nie dają podstaw do wniosku, że jedynie organy
Policji są uprawnione do złożenia wniosku o ukaranie, gdyż, zgodnie z art.
5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy, ,,są one organami wyłącznie w zakresie
załatwiania spraw administracyjnych". Odwołując się do pojęcia ,,Policja",
jakim posługują się również inne ustawy (kodeks postępowania karnego
czy prawo o ruchu drogowym), prokurator stwierdzał, że dla skuteczności
podejmowanych czynności przez poszczególnych policjantów nie jest wy-
magane ich specjalne upoważnienie. Z faktu, że wewnątrz Policji funkcjo-
nują podziały na różnego rodzaju służby i zadania nie wynika, aby ograni-
czały one uprawnienia policjantów do wykonywania innych czynności niż
tylko te wynikające z zakresu obowiązków. Dokonywane np. zarządzeniami
Komendanta Głównego Policji podziały zadań, zdaniem prokuratora, mają
jedynie charakter wewnętrzny, zmierzający do usprawnienia działania Poli-
cji, nie ograniczając jednak uprawnień poszczególnych policjantów do dzia-
łania w ramach wykonywania zadań wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o
Policji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Formułując zagadnienie prawne Sąd Okręgowy w Z. nie wskazał
konkretnego przepisu, jaki - jego zdaniem - wymaga zasadniczej wykładni
ustawy. Niemniej jednak z treści pytania, sytuacji procesowej, na tle której
się wyłoniło, oraz z uzasadnienia stanowiska Sądu Okręgowego jedno-
znacznie wynika, że przepisami sprawiającymi trudności interpretacyjne są
art. 57 § 1 k.p.w. w zw. z art. 17 § 1 k.p.w. i użyte w nich zwroty: ,,wniosek
złożony przez organ uprawniony do występowania w charakterze oskarży-
ciela publicznego" oraz ,,oskarżycielem publicznym (...) jest Policja" - czy te
normy kompetencyjne wymagają podpisania i złożenia wniosków o ukara-
nie przez terenowy organ Policji danego stopnia bądź funkcjonariuszy
przezeń upoważnionych, czy też obejmują każdego policjanta podlegają-
cego temu organowi. (...)
Przepis art. 57 § 1 k.p.w., przewiduje, że ,,Podstawę do wszczęcia
postępowania stanowi wniosek o ukaranie złożony przez organ uprawniony
do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w danej sprawie
(...)".
Przede wszystkim należy rozważyć zagadnienie, czy ustawowy zwrot
o ,,złożeniu wniosku przez organ uprawniony do występowania w charakte-
rze oskarżyciela publicznego" zawiera wymaganie jednoczesnego podpi-
sania wniosku przez ów organ, czy też wymagania wobec ,,organu upraw-
nionego" ogranicza jedynie do tego rodzaju czynności, jaka miała miejsce
w niniejszej sprawie, to jest ,,przesłania" przezeń ,,materiałów (...) wraz z
wnioskiem". Zdecydowanie opowiedzieć należy się za pierwszą z tych
możliwości.
W języku polskim pojęcie ,,złożyć" wcale jednoznaczne nie jest. Spo-
śród pięciu różnych znaczeń wskazywanych w ,,Słowniku języka polskiego"
(pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 1034), przy analizie po-
mawianego zagadnienia w grę mogą wejść dwa znaczenia: pierwsze -
,,przynieść i położyć coś, kogoś gdzieś; zanieść coś na jedno miejsce,
zgromadzić coś w jakimś miejscu", i drugie - ,,< wręczyć coś komuś>>: złożyć kaucję, okup (...); składać gdzieś dokumenty,
świadectwa (...); złożyć podanie, prośbę, memoriał, projekt, wniosek, zaża-
lenie (...)". Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ulega wątpliwości, że ustawo-
dawca w art. 57 § 1 k.p.w. posłużył się drugim z zacytowanych znaczeń, w
którym czynność ,,złożenia" nie oznacza jedynie fizycznego przemieszcze-
nia określonej rzeczy, ale nierozerwalnie wiąże się z istotą dokonywanej
czynności konwencjonalnej (por. Z. Ziembiński: Logika praktyczna, War-
szawa 1974, s. 106). To przecież ,,wniosek o ukaranie" jest rzeczywistą i
materialną podstawą wszczęcia postępowania sądowego, a nie samo pi-
smo go przekazujące. Immanentnie zatem związane z czynnością proce-
sową ,,złożenia" wniosku o ukaranie jest również jego podpisanie przez ,,or-
gan uprawniony". Jedynie podpisanie wniosku przez ,,organ uprawniony"
pozwala na przyjęcie, że zaistniała czynność konwencjonalna, wyrażająca
wolę realizacji procesowych uprawnień do wszczęcia postępowania sądo-
wego przez podmiot uprawniony do występowania w charakterze oskarży-
ciela publicznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nie-
racjonalnych konsekwencji, iż to nie ,,wniosek o ukaranie" stanowiłby pod-
stawę wszczęcia postępowania sądowego, ale sama czynność przesłania
lub przekazania go przez organ uprawniony. Ponadto, interpretując art. 57
§ 1 k.p.w., nie należy pomijać treści art. 92 § 1 k.p.w., który stanowi o moż-
liwości ,,złożenia ustnie do protokołu" wniosku o ukaranie. ,,Złożyć" taki
wniosek może, rzecz jasna, jedynie ,,organ uprawniony", wskazany w art.
17 § 1 k.p.w. W tym zatem miejscu pojęcie ,,złożyć" zostało użyte zupełnie
jednoznacznie, jako bezpośrednia i merytoryczna czynność procesowa,
podobnie jaki w przypadku przepisów regulujących ,,złożenie" zeznań lub
wyjaśnień (np. art. 74 § 1 bądź art. 75 § 1 k.p.w.), a nie jako inna czynność,
jedynie związana z czynnością wywołującą określone skutki procesowe.
Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest to, czy ustawodawca przez
określenie w art. 17 § 1 k.p.w., iż ,,Oskarżycielem publicznym we wszyst-
kich sprawach o wykroczenia jest Policja (...)", kompetencje takie nadał
wszystkim funkcjonariuszom tej formacji, czy jedynie jej organom struktu-
ralnym.
Analizując tę kwestię, należy zauważyć, że już kolejne paragrafy art.
17 k.p.w., określając inne podmioty będące oskarżycielami publicznymi
bądź mające takie uprawnienia, stanowią, iż: 1) w sprawach o wykroczenia
przeciwko prawom pracownika oskarżycielem publicznym ,,jest inspektor
pracy" (§ 2); 2) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują także
,,organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli pań-
stwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miej-
skim)" (§ 3); 3) Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, nadać w
sprawach o wykroczenia uprawnienia oskarżyciela publicznego także in-
nym podmiotom (§ 4), przy czym delegacja ta w szerokim zakresie została
wykorzystana. W końcu, art. 18 § 1 k.p.w. przewiduje, że ,,W każdej spra-
wie o wykroczenie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator, stając się
oskarżycielem publicznym".
Jak z tego wynika, ustawodawca w różny sposób określał podmioty
będące oskarżycielami publicznymi w sprawach o wykroczenia (bądź ma-
jącymi takie uprawnienia) - albo używając ogólnej nazwy instytucjonalnej:
,,Policja" i ,,straż gminna (miejska)", albo wskazując na ,,organy administracji
rządowej i samorządowej, organy kontroli państwowej i kontroli samorządu
terytorialnego", albo też wprost przyjmując, że oskarżycielami publicznymi
są ,,inspektor pracy" lub ,,prokurator".
Przedstawiony sposób określania podmiotów będących oskarżycie-
lami publicznymi umożliwia przyjęcie wniosku, że nie każdy ,,policjant -
funkcjonariusz policji" z samej tylko racji wykonywanego zawodu może stać
się oskarżycielem publicznym w sprawach o wykroczenia. Taki status w
kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia ustawodawca przewi-
dział jedynie w odniesieniu do dwóch podmiotów: inspektora pracy i proku-
ratora. To, że zgodnie z art. 17 § 1 k.p.w., oskarżycielem publicznym jest
,,Policja", nie oznacza jednak, że jest nim każdy ,,policjant". Dlatego też
zgodzić należy się z powołanym już poglądem, wyrażonym w Komentarzu
do kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 2000, s.
121), iż jeżeli w konkretnej sprawie nie podejmuje czynności procesowych
oskarżyciela publicznego sam organ Policji, to inni policjanci, jako działają-
cy w jego imieniu, powinni dysponować stosownym upoważnieniem. Iden-
tyczny pogląd wyrażony został jeszcze na gruncie uprzednio obowiązują-
cego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U z 1971 r. Nr
12, poz. 116 ze zm.). Odpowiadający artykułowi 57 § 1 obecnego kodeksu
art. 27 § 1 d. k.p.w., (po nowelizacji z 1998 r. - Dz. U. Nr 113, poz. 717)
stanowił, że ,,Okarżycielem publicznym przed kolegium we wszystkich
sprawach o wykroczenia jest Policja". T. Staniszewski w Komentarzu do
kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (Warszawa 1999, s.
300) stwierdzał, że ,,oskarżycielem publicznym przed kolegium jest Policja
jako instytucja; przed kolegium może więc występować organ uprawniony
do tego w art. 6 ustawy o Policji (tj. komendant stosownej jednostki, funk-
cjonariusz Policji, który posiada upoważnienie komendanta do występowa-
nia przed kolegium); upoważnienie może mieć charakter ogólny (do wystę-
powania w charakterze oskarżyciela publicznego we wszystkich sprawach)
bądź szczególny (do występowania w wyżej wymienionej roli w konkretnej
sprawie)".
Sąd Najwyższy w orzecznictwie kodeksu postępowania w sprawach
o wykroczenia z 1971 r. nie dokonywał wykładni dotyczącej wzajemnego
powiązania pojęć ,,oskarżyciel publiczny" - ,,Policja" - ,,policjant". Niemniej
jednak warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 22 czerwca 1993 r., w której, określając kompetencje
do zaskarżania wyroków sądów rejonowych, Sąd Najwyższy wprost posłu-
giwał się pojęciem ,,organ Policji": ,,w postępowaniu sądowym co do orze-
czeń w sprawach o wykroczenia (rozdział 46 k.p.k.) organ Policji działający
w charakterze oskarżyciela publicznego (art. 457 § 2 k.p.k.) nie ma upraw-
nień do zaskarżania wyroku sądu rejonowego ..." (OSNKW 1993, z. 7-8,
poz. 40). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy posługiwał się wielo-
krotnie pojęciem ,,organy Policji", mimo że udzielał odpowiedzi na pytanie
prawne, w którym sąd pytał o ,,uprawnienia Policji", a nie ,, uprawnienia or-
ganów Policji".
Pozostając w kręgu poprzednio obowiązującego kodeksu postępo-
wania w sprawach o wykroczenia, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden
element. Otóż, art. 20 § 1 tego kodeksu (po nowelizacji z 1998 r.) przewi-
dywał, że ,,podstawę do wszczęcia postępowania stanowi wniosek o uka-
ranie złożony na piśmie przez Policję, straż gminną (miejską) organ admi-
nistracji rządowej (...)". Brzmienie obecnie obowiązującego art. 57 § 1
k.p.w. zdecydowanie wyraźniej zaakcentowało ów ,,organ uprawniony" do
występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, co stanowi kolejny
argument przemawiający za stanowiskiem, że to nie każdy ,,policjant" może
być oskarżycielem publicznym, lecz tylko działający w imieniu Policji organ
tej formacji bądź upoważniony przezeń funkcjonariusz.
Za stanowiskiem tym przemawia także dalsza analiza przepisów
obowiązującego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W
szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy rozdziału 17, regulujące
postępowanie mandatowe. W art. 95 § 1 k.p.w. stwierdzono, że ,,Postępo-
wanie mandatowe prowadzi Policja (...)", ale już w następnym paragrafie
tego artykułu wskazano, że uprawnionymi do nakładania grzywny w drodze
mandatu karnego są ,,policjanci". Jeśliby to wszyscy ,,policjanci" mieli mieć
uprawnienia i kompetencje ,,Policji" - jak postulował to prokurator - to roz-
różnienie to nie znajdowałoby przekonującego uzasadnienia. Tymczasem
uzasadnienie to rysuje się w sposób dość oczywisty. Całość postępowania
mandatowego prowadzi ,,Policja", a ,,policjant" ma jedynie uprawnienie do
nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego. Nie ma już jednak prawa
do wystąpienia w wnioskiem do sądu o ukaranie sprawcy wykroczenia,
gdyż to leży w kompetencji wyłącznie ,,organu, którego funkcjonariusz na-
łożył grzywnę" - art. 99 k.p.w. Właśnie treść art. 99 k.p.w. (do którego traf-
nie odwoływał się już Sąd Okręgowy) w zestawieniu z art. 95 k.p.w. wyraź-
nie wskazuje, że w postępowaniu mandatowym to jedynie ,,organ Policji"
uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Jeżeli natomiast
jedynie ,,organ Policji" jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o uka-
ranie w ramach postępowania mandatowego, to nie ma przekonujących
powodów, dla których w innych postępowaniach toczących się na podsta-
wie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, krąg
podmiotów uprawnionych do dokonania tej czynności miałby być zupełnie
inny. Ponieważ to postępowanie mandatowe należy do najmniej złożonych
(vide: art. 97 § 1 k.p.w.), stawianie w jego ramach wyższego standardu
,,złożenia" wniosku o ukaranie sprawcy wykroczenia, niż we wszelkich in-
nych rodzajach postępowań, racjonalnego uzasadnienia nie znajduje.
Przedstawianej argumentacji nie sprzeciwiają się przepisy ustawy z
dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta w art. 6 wyraźnie określa tere-
nowe organy Policji, a w art. 6f oraz art. 6g określa reguły ścisłego podpo-
rządkowania hierarchicznego zarówno terenowych organów Policji, jak i
wszystkich policjantów. W imieniu ,,Policji", jako jednolitej formacji,
występują jej organy stosownego szczebla, a nie poszczególni
,,pracownicy", a sytuacja ta jest taka sama, jak w przypadku praktycznie
wszystkich wyodrębnionych podmiotów życia społecznego.
Wniosek o ukaranie, o którym mowa w art. 57 § 1 k.p.w., jest właśnie
wystąpieniem w imieniu ,,Policji", jako tej jednolitej formacji, a zatem sku-
tecznie może go złożyć jedynie terenowy organ Policji bądź upoważniony
przez ten organ policjant. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Policji, do za-
dań ,,Policji" należy wykonywanie m.in. czynności dochodzeniowo-
śledczych, a nie do ogólnego zakresu kompetencji każdego policjanta, jaki
przewidziały przepisy art. 15-17 tej ustawy. Komendant właściwej jednostki
organizacyjnej Policji ustala dla niej regulamin (art. 7 ust. 4) i zgodnie z nim
powierza policjantom określone zakresy obowiązków służbowych. Jeśli np.
w ich ramach powierzone zostanie także sporządzanie wniosków o ukara-
nie, to oczywiście będzie to należyte upoważnienie policjanta do działania
jako oskarżyciel publiczny w rozumieniu art. 17 §1 i art. 57 § 1 k.p.w. Rzecz
jasna, upoważnienia takiego właściwy organ Policji udzielić może indywi-
dualnie w konkretnej sprawie.
Na zakończenie niniejszych rozważań należy dodać, iż Sąd Okręgo-
wy w uzasadnieniu swojego pytania wyraził w pełni zasadne wątpliwości co
do rzeczywistego wystąpienia w sprawie ujemnej przesłanki procesowej.
Ponieważ jest to kwestia uboczna i nie wymaga rozwinięcia, można jedynie
zauważyć, że przecież o takiej ujemnej przesłance nie mogłoby być mowy,
gdyby wniosek o ukaranie nie został w ogóle podpisany, jako że zastoso-
wanie znajdowałby wówczas przepis art. 59 § 1 k.p.w. - tym bardziej zatem
trudno akceptować umorzenie postępowania na podstawie art. 5 § 1 pkt 9
k.p.w. w sytuacji, gdy podpis złożony został, tyle że przez policjanta nie
dysponującego wymaganym upoważnieniem (argumentum a maiori ad mi-
nus).
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd Najwyższy uchwalił
udzielić odpowiedzi jak na wstępie.