Uchwała z dnia 26 września 2002 r., III CZP 48/02

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa, Dyrektora Urzędu
Celnego w W. przeciwko Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych
w Polsce z siedzibą w W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 26 września 2002 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 maja 2002 r.:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa dla rozpoznania roszczeń skierowanych
przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu na podstawie art. 8 i art. 11 Konwencji
Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem
Karnetów TIR sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r (Dz.U. z 1984 r. Nr
17, poz. 76) ?".
podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa Skarbu
Państwa przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu, o którym mowa w art. 1
lit. l Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z
zastosowaniem Karnetów TIR (Konwencja TIR), sporządzonej w Genewie dnia
14 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 17, poz. 76), o wykonanie zobowiązania
określonego w art. 8 tej Konwencji.

Uzasadnienie

Sformułowane w postanowieniu z dnia 9 maja 2002 r. zagadnienie prawne
Sąd Apelacyjny powstało przy rozpoznawaniu apelacji w sprawie, w której Skarb
Państwa reprezentowany przez Dyrektora Urzędu Celnego w W. wniósł
o zasądzenie od Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w
Polsce z siedzibą w W. kwoty 19 151 zł, a powództwo to zostało uwzględnione
przez Sąd pierwszej instancji. Strona pozwana jest stowarzyszeniem poręczającym
wobec Skarbu Państwa z tytułu opłat oraz podatków przywozowych lub
wywozowych, obciążających przewoźnika dokonującego międzynarodowego
przewozu towarów. Odpowiedzialność ta uregulowana jest w Konwencji Celnej
dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów
TIR (Konwencji TIR), sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (Dz.U.
z 1984 r. Nr 17, poz. 76 ze zm.).
Strona pozwana jest stowarzyszeniem poręczającym w rozumieniu art. 1 lit. l
Konwencji, a przedmiotem żądania są należności celne, wymierzone ostateczną
decyzją administracyjną i nieuiszczone przez mołdawską firmę przewozową ,,C.",
która dokonywała międzynarodowego przewozu przy zastosowaniu karnetu TIR,
wystawionego przez pozwane Zrzeszenie.
Sąd Apelacyjny wskazał, że Konwencja, przewidując w art. 8 ust. 1
odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego za należności celne na zasadzie
odpowiedzialności ,,wspólnej i solidarnej" z osobami, od których należne są te
kwoty, nie precyzuje trybu, w jakim ten obowiązek stowarzyszenia poręczającego
powinien być zrealizowany. Sąd Apelacyjny zauważył, że w kwestii tej nie
wypowiedział się dotychczas stanowczo Naczelny Sąd Administracyjny, choć
niektóre jej aspekty były przez ten Sąd dostrzeżone.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, konwencyjne ukształtowanie odpowiedzialności
stowarzyszenia poręczającego jest zbieżne z odpowiedzialnością poręczyciela
według kodeksu cywilnego, a jednocześnie źródłem tej odpowiedzialności nie jest
obowiązek o charakterze publicznoprawnym. Wątpliwości budzi jednak konstrukcja
umowy i źródło zobowiązania, które powstaje na skutek wydania przewoźnikowi
przez stowarzyszenie poręczające karnetu TIR.
Chociaż Sąd Apelacyjny przychylił się do poglądu, że sprawa z powództwa
Skarbu Państwa o zapłatę przez stowarzyszenie poręczające należności
nieuiszczonej przez przewoźnika międzynarodowego jest sprawą cywilną, w której
nie wyłączono właściwości sądu powszechnego, a zatem droga sądowa w niej
przysługuje, wskazane wątpliwości skłoniły go do przedstawienia zagadnienia
prawnego do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kwestia wymagająca podjęcia rozważań w związku z przedstawieniem Sądu
Apelacyjnego pojawiała się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
jednak dotychczas Sąd ten nie zajął w niej wyraźnego stanowiska. Dwukrotnie,
w uchwałach z dnia 8 grudnia 1997 r., FPS 8/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 38) i z dnia
11 maja 1998 r., FPS 5/98 (ONSA 1998, nr 4, poz. 107), Naczelny Sąd
Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odmówił odpowiedzi na pytanie o
drogę sądową do dochodzenia roszczeń przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu
na podstawie Konwencji TIR. Odmowa odpowiedzi była uzasadniona tym, że
wyjaśnienie tej wątpliwości nie było konieczne do rozpoznania skargi wszczynającej
postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach obu uchwał wyjaśnił, że
odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego nie wynika wprost z przepisu, ale
wymaga konkretyzacji i ustalenia w toku odpowiedniego postępowania i w formie
orzeczenia wydanego w tym postępowaniu. Z tej przede wszystkim przyczyny
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że stowarzyszeniu poręczającemu
nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym
przeciwko przewoźnikowi (posiadaczowi karnetu TIR, wydanego mu przez
stowarzyszenie poręczające) w sprawie wymiaru należności celnych. W uchwale z
dnia 11 maja 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że odpowiedzialność
stowarzyszenia poręczającego przypomina konstrukcję prawną poręczenia
analogiczną do poręczenia według prawa cywilnego (art. 876 k.c.), a wydanie
przewoźnikowi przez stowarzyszenie poręczające karnetu TIR powoduje, że -
zgodnie z istotą poręczenia - poręczyciel zaciąga w ten sposób własne
zobowiązanie, mające jednak charakter akcesoryjny w stosunku do zobowiązania
głównego.
Co prawda w wyroku z dnia 13 marca 1996 r., V SA 417/95 (ONSA 1997, nr 1,
poz. 31), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że do postępowania o
ustalenie obowiązku zapłaty stowarzyszenia poręczającego stosuje się przepisy
kodeksu postępowania administracyjnego, lecz teza ta została pozostawiona bez
uzasadnienia. Inne stanowisko wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1996 r., I SA/Wr 76/96 (nie publ.).
Stanowisko zajmowane w piśmiennictwie nie jest jednolite. Prezentowany jest
zarówno pogląd, że stowarzyszeniu poręczającemu należałoby przyznać status
strony w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot wymiar należności
celnych od przewoźnika, co w ostatecznym wyniku umożliwiałoby wydanie - na
podstawie decyzji w przedmiocie wymierzenia przewoźnikowi należności celnych -
tytułu wykonawczego nie tylko przeciwko przewoźnikowi, ale także przeciwko
poręczycielowi (w wypadku niemożności wyegzekwowania tych kwot od
przewoźnika). Odmienne stanowisko, oparte na stwierdzeniu, że połączenie pozycji
,,poręczyciela" z instytucją odpowiedzialności wspólnej i solidarnej wyraźnie
wskazuje na przynależność tego stosunku do prawa prywatnego, i - konsekwentnie
- uzasadnia rozstrzyganie ewentualnych sporów w procesie sądowym.
Gdy występuje potrzeba ustalenia, czy w konkretnej sprawie dopuszczalna
jest droga sądowa, konieczne jest wyjaśnienie, czy jest to sprawa cywilna (w
znaczeniu materialnym lub formalnym - art. 1 k.p.c.) oraz czy istnieje przepis
szczególny, wyłączający w danej sprawie drogę sądową. W pierwszej zatem
kolejności rozważenia wymaga kwestia charakteru sprawy powstałej pomiędzy
Skarbem Państwa (działającym przez organ celny) a stowarzyszeniem
poręczającym o zapłatę należności celnych (podatkowych) nieuiszczonych przez
posiadacza karnetu TIR, wobec którego zapadła decyzja administracyjna
wymierzająca te należności. Co do ogólnych zasad dokonywania oceny sprawy na
płaszczyźnie art. 1 k.p.c., wystarczy w tym miejscu odwołać się do podstawowej
tezy, że ocena ta zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu, czyli roszczenia
przedstawionego pod osąd oraz od wskazanego przez powoda stanu faktycznego;
jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach, które mogą stanowić źródło
stosunków cywilnoprawnych droga sądowa jest dopuszczalna (por. np.
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97,
OSNC 1999, nr 1, poz. 6 i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999 nr
9, poz. 161).
Ocenę charakteru niniejszej sprawy rozpocząć należy od postanowień
Konwencji TIR, określających zakres i zasady odpowiedzialności stowarzyszenia
poręczającego oraz jego status prawny. Konwencja nie określa rodzaju
postępowania, w którym władze celne dochodzić będą roszczeń od stowarzyszenia
poręczającego, pozostawiając to prawu krajowemu (por. nota wyjaśniająca do art.
11 Konwencji - nr 0.11-2, załącznik nr 6 do Konwencji). Ze sformułowań, którymi
posługuje się Konwencja wynikają wyraźne wskazówki odnośnie do charakteru
stosunku istniejącego między władzami celnymi a stowarzyszeniem poręczającym.
Stosownie do art. 8 ust. 1 Konwencji, stowarzyszenie poręczające zobowiąże się do
uiszczania należnych opłat i podatków (przywozowych i wywozowych),
zwiększonych ewentualnie o odsetki za zwłokę, należące się na podstawie ustaw i
przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą się do
operacji TIR. Stowarzyszenie będzie zobowiązane do zapłacenia tych kwot na
zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami zobowiązanymi.
Analogiczne sformułowanie o ,,zobowiązaniu się do zapłacenia" występuje w
art. 8 ust. 2. W myśl art. 8 ust. 7, właściwe władze powinny, w miarę możliwości,
przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego, zażądać ich
zapłaty od osób bezpośrednio zobowiązanych. W art. 11, precyzującym
szczegółowe zasady realizacji wymienionych zobowiązań przez stowarzyszenie,
Konwencja jednolicie posługuje się terminem ,,żądania" uiszczenia określonych
kwot od stowarzyszenia. Stanowi również, że w wypadku wszczęcia postępowania
sądowego, żądanie zapłaty powinno być skierowane w terminie roku od dnia
uprawomocnienia orzeczenia sądu. W powołanej wcześniej nocie wyjaśniającej do
art. 11 Konwencji przewiduje się możliwość domagania się zapłaty wspomnianych
kwot przez właściwe władze danego państwa, ,,ponieważ chodzi tu o niewykonanie
umowy gwarancyjnej podpisanej przez stowarzyszenia poręczające na mocy
ustawodawstwa wewnętrznego". Posługiwanie się przez Konwencję cytowanymi
pojęciami, zwłaszcza "zobowiązania, umowy, żądania zapłaty", a także
"postępowania i orzeczenia sądowego" (bez uściślenia, że chodzi o sądownictwo
administracyjne), świadczy o tym, iż przyjmuje się tu istnienie stosunku umownego
(zobowiązaniowego), a nie administracyjnego oraz istnienie drogi postępowania
cywilnego. Na rzecz tej tezy przemawiają także sformułowania użyte w ramach
postanowień regulujących status prawny stowarzyszeń poręczających. Przewiduje
się tam, m.in., że jednym z warunków uzyskania przez stowarzyszenie
upoważnienia do wydawania karnetów TIR jest zawarcie pisemnej umowy lub
sporządzenie
innego
dokumentu
prawnego
pomiędzy
stowarzyszeniem
a właściwymi władzami (załącznik nr 9 do Konwencji, pkt 1-e), a także zapewnienie
przez stowarzyszenie w umowie lub innym dokumencie, że będzie się wywiązywać
z zobowiązań określonych w art. 8 Konwencji i będzie poręczać za wszystkie
zobowiązania w związku z operacjami dokonywanymi na podstawie karnetów TIR
(pkt 1-f załącznika).
W związku z międzynarodowym przewozem towarów, przy zastosowaniu
karnetów TIR powstaje kilka powiązanych ze sobą stosunków prawnych: stosunek
pomiędzy organem celnym a posiadaczem karnetu TIR (przewoźnikiem), który ma
charakter publicznoprawny, a ustalenie należności celnych następuje w formie
decyzji administracyjnej, stosunek pomiędzy przewoźnikiem a stowarzyszeniem
poręczającym, mający niewątpliwie charakter cywilnoprawny, oraz stosunek
pomiędzy państwem-stroną Konwencji, działającym przez organy celne, a
stowarzyszeniem poręczającym.
Dla oceny charakteru tego ostatniego stosunku prawnego, poza tym, co
powiedziano wyżej, istotne jest określenie jego źródła. Sąd Apelacyjny przypisuje
zasadnicze znaczenie momentowi wydania przewoźnikowi przez stowarzyszenie
poręczające karnetu TIR, lecz jest to ostatnie ogniwo w łańcuchu zdarzeń prawnych
prowadzących do nawiązania analizowanego stosunku prawnego. Do powstania
tego stosunku konieczne jest upoważnienie przez państwo-stronę Konwencji
stowarzyszenia poręczającego do wydawania przewoźnikom karnetów TIR i
występowania w charakterze poręczyciela posiadaczy tych karnetów; upoważnienie
to udzielane jest w odrębnym porozumieniu lub innym dokumencie prawnym.
Jednocześnie stowarzyszenie poręczające zapewnia, że będzie poręczać za
ewentualne zobowiązania przewoźników-posiadaczy karnetów TIR oraz
zobowiązuje się do uiszczania ciążących na nich należności celnych. Źródłem
stosunku prawnego pomiędzy państwem-stroną Konwencji a stowarzyszeniem jest
więc samodzielne zobowiązanie upoważnionego stowarzyszenia, co oznacza, że
jego odpowiedzialność z tytułu należności nieuiszczonych przez przewoźnika
wynika ze stosunku opartego na zasadzie równorzędności i ma charakter
cywilnoprawny.
Konwencja nie posługuje się jednolitym nazewnictwem, używając zarówno
określenia ,,poręczyciel", ,,poręczający", jak i określenia ,,gwarancja", ,,umowa
gwarancyjna". W piśmiennictwie i powołanej uchwale Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. wyrażono pogląd, że odpowiedzialność
stowarzyszenia jest zbliżona do odpowiedzialności poręczyciela przewidzianej w
kodeksie cywilnym. Konkretna kwalifikacja tego stosunku z punktu widzenia
materialnoprawnego jest kwestią dalszą; z punktu widzenia oceny dopuszczalności
drogi sądowej wystarczająca jest stwierdzenie, że stosunek ten ma charakter
cywilnoprawny.
O tym, że tak właśnie stosunek ten rozumiały i kształtowały strony, a więc
państwo-strona Konwencji (reprezentowane przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł)
oraz stowarzyszenie poręczające (pozwane Zrzeszenie Międzynarodowych
Przewoźników Drogowych w Polsce), świadczy zawarte pomiędzy nimi
porozumienie z dnia 17 lutego 1999 r. W porozumieniu tym Prezes Głównego
Urzędu Ceł upoważnił pozwane Zrzeszenie do występowania w charakterze
poręczyciela w rozumieniu art. 6 Konwencji TIR, a Zrzeszenie zobowiązało się m.in.
wywiązywać się ze zobowiązań określonych w art. 8 Konwencji oraz poręczać za
wszelkie zobowiązania powstałe na polskim obszarze celnym w związku z
operacjami przewozowymi, a także zawrzeć umowę ubezpieczenia swej
odpowiedzialności. W porozumieniu określono również, jakim warunkom powinno
odpowiadać żądanie zapłaty kierowane przez organ celny do stowarzyszenia,
przewidziano, że zmiany porozumienia wymagają formy pisemnej i mogą być
wprowadzone za zgodą obu stron, a nawet stwierdzono, że do rozpatrywania
sporów majątkowych powstałych w związku z realizacją niniejszego porozumienia,
właściwy jest sąd powszechny. Strony zatem same ukształtowały łączący je
stosunek jako stosunek cywilnoprawny, oparty na zasadzie równorzędności. Jak
wynika z wcześniejszych rozważań, charakter ten harmonizuje z treścią
i znaczeniem pojęć konwencyjnych.
W tej sytuacji do rozważenia pozostała jeszcze kwestia, czy takiej kwalifikacji
stosunku prawnego łączącego strony nie stoi na przeszkodzie charakter należności,
których uiszczenie - na wypadek niezapłacenia ich przez przewoźnika-posiadacza
karnetu TIR - ,,poręcza" stowarzyszenie. Są to należności o charakterze
publicznoprawnym, których pierwotnym źródłem powstania jest stosunek
administracyjnoprawny zachodzący pomiędzy takim przewoźnikiem a organem
celnym, w ramach którego została wydana decyzja administracyjna określająca
wysokość należności. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy
odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego nie powinna być zakwalifikowana
tak samo. Jednakże, w wypadku odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego
na podstawie Konwencji mamy do czynienia z samodzielnym, odrębnym
stosunkiem prawnym, którego źródłem jest porozumienie stron i zobowiązanie się
stowarzyszenia do spełnienia świadczenia za pierwotnie zobowiązanego, na
warunkach określonych w Konwencji i porozumieniu. Obowiązek stowarzyszenia
nie ma więc już więc charakteru publicznoprawnego. Uznanie dopuszczalności
drogi sądowej, w sprawach dotyczących odpowiedzialności osób trzecich za
zobowiązania publicznoprawne dłużników znalazło już wyraz w orzeczeniach Sądu
Najwyższego (por. uchwałę z dnia 19 stycznia 1993 r., III CZP 162/92, OSNC nr 6,
poz. 103 i wyrok z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1147/97, OSP 2000, nr 4, poz. 65).
Samodzielne, własne zobowiązanie określonego podmiotu, mające charakter
prywatnoprawny, może dotyczyć - zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego -
zobowiązań innego podmiotu mających charakter publicznoprawny; nie traci ono
wskutek tego charakteru cywilnoprawnego.
Sprawa
powstała
w
wyniku
sporu
pomiędzy
stronami
takiego
cywilnoprawnego stosunku, jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c.
W sprawie tej dopuszczalna jest droga sądowa (art. 2 § 1 k.p.c.), nie została ona
bowiem przez przepisy szczególne przekazana do właściwości innych organów (art.
2 § 3 k.p.c.). Brak przepisów przyznających konkretnym organom kompetencję do
wydawania w takich sprawach decyzji administracyjnej oznacza brak legalnych
podstaw do przyjęcia w nich drogi postępowania administracyjnego.
Omówione względy uzasadniały przyjęcie - co znalazło odzwierciedlenie
w uchwale podjętej stosownie do art. 390 § 1 k.p.c. - że w sprawie z powództwa
Skarbu Państwa, reprezentowanego przez organ celny, przeciwko stowarzyszeniu
poręczającemu o wykonanie zobowiązania wynikającego z Konwencji TIR, droga
sądowa jest dopuszczalna.