Uchwała z dnia 6 lipca 2005 r., III CZP 41/05

Sędzia SN Mirosław Bączyk (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Mieczysława S. przy uczestnictwie
zamawiającego Gminy P. o przetarg nieograniczony, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 6 lipca 2005 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 marca 2005 r.:
,,Czy wskazany w art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177) dzień doręczenia rozstrzygnięcia
protestu jako początek biegu pięciodniowego terminu na wniesienie odwołania od
oddalenia lub odrzucenia protestu odnosi się także do sytuacji, gdy protest został
rozstrzygnięty w terminie z art. 183 ust. 1 ustawy jednak doręczenie rozstrzygnięcia
nastąpiło po jego upływie?"
podjął uchwałę:

Wskazany w art. 184 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) dowód doręczenia
rozstrzygnięcia protestu jako określający początek biegu pięciodniowego
terminu do wniesienia odwołania od oddalenia lub odrzucenia protestu
odnosi się także do sytuacji, w której protest został rozstrzygnięty w terminie
z art. 183 ust. 1 ustawy, jednak doręczenie rozstrzygnięcia nastąpiło po jego
upływie.

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych przedstawił Sądowi Okręgowemu
skargę Mieczysława S. od postanowienia zespołu arbitrów z dnia 15 września
2004 r., odrzucającego odwołanie skarżącego na oddalenie przez zamawiającego
protestu z dnia 4 października 2004 r. W uzasadnieniu tego postanowienia
podniesiono, że zostało ono wniesione po terminie. Protest został złożony
zamawiającemu w dniu 4 października 2004 r., a więc - zdaniem zespołu arbitrów -
pięciodniowy termin wynikający z art. 184 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień
publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm. - dalej: "Pr.z.p.") rozpoczął bieg, licząc
od upływu terminu do rozpatrzenia protestu, tj. od dnia 10 października 2004 r.
Termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem 14 października 2004 r.
Rozstrzygnięcie protestu nastąpiło wprawdzie w dniu 8 października 2004 r. i
zostało doręczone odwołującemu w dniu 11 października 2004 r., to jednak w
okolicznościach sprawy data doręczenia rozstrzygnięcia protestu nie miała żadnego
znaczenia, skoro termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg nie od tego dnia,
lecz z dniem upływu terminu zakreślonego do rozstrzygnięcia protestu. Ten termin
upłynął z dniem 14 października 2004 r., a odwołanie zostało wniesione w dniu 15
października 2004 r.
Rozpoznając skargę Mieczysława S. Sąd Okręgowy przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne o treści sformułowanej
na wstępie uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Jak trafnie wskazał Sąd Okręgowy, treść art. 183 ust. 1 i art. 184 ust. 2 Pr.z.p.
pozwala wyróżnić cztery sytuacje związane z terminem wniesienia odwołania od
oddalenia lub odrzucenia protestu; gdy zamawiający rozstrzygnął protest w
ustawowym terminie pięciu dni, licząc od dnia jego wniesienia i jeszcze przed
upływem tego terminu doręczył rozstrzygnięcie wnoszącemu protest, gdy
zamawiający nie rozstrzygnął w ogóle protestu, gdy zamawiający rozstrzygnął
protest po upływie ustalonego terminu pięciu dni od dnia jego wniesienia i następnie
doręczył rozstrzygnięcie wnoszącemu protest, oraz gdy zamawiający rozstrzygnął
protest w ustawowym pięciodniowym terminie od jego wniesienia, a doręczenie
rozstrzygnięcia wykonawcy nastąpiło po upływie tego terminu.
Zagadnienie prawne przedstawione w niniejszej sprawie dotyczy ostatniej
sytuacji, pozostałe bowiem nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. (...)
Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w wypadku, gdy rozstrzygnięcie protestu
nastąpiło w terminie wskazanym w art. 183 ust. 1, lecz doręczenie rozstrzygnięcia
podmiotowi wnoszącemu protest oraz wykonawcom, którzy przyłączyli się do
protestu, nastąpiło już po upływie tego terminu, termin do wniesienia odwołania
przewidziany w art. 184 ust. 2 należy liczyć tak, jak w wypadku, gdy rozstrzygnięcie
o proteście nastąpiło w terminie, czyli pięć dni od dnia rozstrzygnięcia protestu, czy
też, jak w wypadkach, gdy ma miejsce bezskuteczny upływ terminu do
rozstrzygnięcia protestu, czyli odwołanie należy wnieść w terminie pięciu dni, od
dnia upływu terminu do rozstrzygnięcia protestu.
Za uzasadnione należy uznać stanowisko, że w razie wydania przez
zamawiającego rozstrzygnięcia o proteście w terminie określonym w art. 183 ust. 1
zdanie pierwsze, termin do wniesienia odwołania podlegającego rozpoznaniu przez
zespół arbitrów wynosi pięć dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia protestu zgodnie
z art. 184 ust. 2 zdanie pierwsze, bez względu na to, czy doręczenie rozstrzygnięcia
protestu osobie wnoszącej odwołanie nastąpiło jeszcze w czasie, gdy nie upłynął
termin do rozstrzygnięcia protestu, czy też po upływie tego terminu.
Za tym stanowiskiem przemawia przede wszystkim brzmienie przepisów
ustawy. Artykuł 183 ust. 1 Pr.z.p. stanowi, że zamawiający rozstrzyga protest nie
później niż w terminie pięciu dni od dnia jego wniesienia; brak rozstrzygnięcia w tym
terminie uznaje się za jego oddalenie. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że za
warunek dochowania terminu ustawodawca poczytuje samo wydanie
rozstrzygnięcia co do protestu, a nie wydanie rozstrzygnięcia i jego doręczenie
podmiotowi, który wniósł protest, oraz wykonawcom, którzy przyłączyli się do
protestu. Nie ma tu mowy o tym, że warunkiem ,,skuteczności" rozstrzygnięcia co do
protestu miałoby być doręczenie tego rozstrzygnięcia, nie ma więc żadnych
podstaw do przyjmowania założenia, iż w sytuacji, w której rozstrzygnięcie wydane
zostało wprawdzie w terminie wskazanym w art. 183 ust. 1, ale jego doręczenie
nastąpiło już po upływie tego terminu, termin ten nie został dochowany z tym
skutkiem, iż należałoby przyjąć, że ma miejsce brak rozstrzygnięcia protestu w
terminie. Z kolei art. 184 ust. 2 zdanie pierwsze Pr.z.p. stanowi, że odwołanie wnosi
się w terminie pięciu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia protestu lub upływu
terminu do rozstrzygnięcia protestu. Nie może budzić wątpliwości kwestia, że skoro
w świetle art. 183 ust. 1 wydanie rozstrzygnięcia co do protestu w terminie
określonym w tym przepisie oznacza dochowanie tego terminu także wtedy, gdy
doręczenie rozstrzygnięcia nastąpi już po upływie pięciu dni od dnia wniesienia
protestu, to termin do wniesienia odwołania w takiej sytuacji musi być liczony
wyłącznie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia protestu, a nie od dnia upływu terminu
do rozstrzygnięcia protestu.
Ustawa przewiduje dwa sposoby liczenia terminu do wniesienia odwołania.
Pierwszy ma zastosowanie, gdy zamawiający rozstrzygnął protest w terminie pięciu
dni od dnia jego wniesienia; wtedy termin do wniesienia odwołania liczy się
wyłącznie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia podmiotowi wnoszącemu odwołanie.
Drugi sposób liczenia terminu odnosi się do sytuacji, w której zamawiający nie
rozstrzygnął protestu w terminie; wówczas termin do wniesienia odwołania liczony
jest od dnia upływu terminu na rozstrzygnięcie protestu. Literalna wykładnia art. 183
ust. 1 i art. 184 ust. 2 zdanie pierwsze jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, która
wystąpiła w niniejszej sprawie, zastosowanie ma pierwszy sposób liczenia terminu
do wniesienia odwołania. Nie ma tu znaczenia podnoszony w doktrynie argument,
że termin do rozstrzygnięcia protestu przewidziany w art. 183 ust. 1 zdanie
pierwsze jest terminem zawitym. Pomijając w tym miejscu ocenę prawidłowości
tego argumentu podnieść trzeba, że termin z art. 183 ust. 1 zdanie pierwsze
wyznaczony został do rozstrzygnięcia protestu, a nie do rozstrzygnięcia protestu i
doręczenia orzeczenia.
Sytuację, w której zamawiający rozstrzyga o proteście w terminie wskazanym
w art. 183 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawodawca traktuje jako typową, dlatego
według art. 183 ust. 2, rozstrzygnięcie protestu wraz z uzasadnieniem oraz
pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania zamawiający przekazuje
podmiotowi, który wniósł protest, oraz wykonawcom, którzy przyłączyli się do
protestu. W art. 184 ust. 2 zdanie pierwsze, dotyczącym długości i momentu
początkowego biegu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności mówi
się o wypadku, w którym termin ten jest liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia
protestu. Regułą powinno być więc rozstrzyganie przez zamawiającego o proteście
w terminie i ustawodawca ma na względzie przede wszystkim ten wypadek. Z tego
powodu zasadą jest, że odwołanie wnosi się w terminie pięciu dni od dnia
doręczenia rozstrzygnięcia protestu. Reguła interpretacyjna, zgodnie z którą brak
rozstrzygnięcia protestu w terminie uznaje się za oddalenie protestu, ma służyć
ochronie podmiotu wnoszącego protest przed tym, aby zamawiający powstrzymując
się od wydania rozstrzygnięcia mógł uniemożliwić mu skorzystanie z dalszych
środków ochrony przewidzianych w ustawie (odwołania, które rozpoznaje zespół
arbitrów, i skargi, o której orzeka sąd okręgowy). Sytuacja, w której zamawiający nie
rozstrzyga protestu w terminie powinna mieć jednak charakter wyjątkowy, ponieważ
zamawiający ma zasadniczo obowiązek rozstrzygnięcia protestu. Ta okoliczność
sprzeciwia się przyjęciu rozszerzającej wykładni art. 183 ust. 1.
Przyjęcie tezy, że wydanie rozstrzygnięcia co do protestu w terminie
wskazanym w art. 183 ust. 1 zdanie pierwsze oznacza brak tego rozstrzygnięcia w
terminie, jeżeli nie zostało ono w tym terminie doręczone zgodnie z art. 183 ust. 2,
mogłoby prowadzić do istotnych negatywnych skutków. Po pierwsze, oznaczałoby,
że zamawiający, który rozstrzygnął o proteście w terminie pięciu dniu od dnia jego
wniesienia, mógłby to rozstrzygnięcie pozbawić jakiegokolwiek znaczenia prawnego
wskutek zaniechania jego doręczenia. Po drugie, zamawiający mógłby bardzo
często nie mieć wpływu na to, czy rozstrzygnięcie protestu będzie uważane za
wydane z dochowaniem terminu przewidzianego w art. 183 ust. 1, jeśli bowiem
rozstrzygałby o proteście np. w trzecim dniu od dnia jego wniesienia, a następnie
doręczył rozstrzygnięcie za pośrednictwem poczty (por. art. 27 ust. 1 i 2 Pr.z.p.), to
dochowanie terminu byłoby zależne wyłącznie od tego, w jaki sposób funkcjonuje
poczta. Po trzecie wreszcie, uprawnionym do wniesienia odwołania może być nie
tylko podmiot, który wniósł protest, ale także wykonawca, który przyłączył się do
protestu. Nie można wykluczyć, że gdy zamawiający rozstrzygnąłby protest w
terminie określonym w art. 183 ust. 1 zdanie pierwsze, a następnie doręczył go
podmiotom uprawnionym do wniesienia odwołania, doręczenie mogłoby nastąpić w
stosunku do każdego z nich w różnym terminie - przed upływem pięciodniowego
terminu przewidzianego w art. 183 ust. 1 zdanie pierwsze albo po jego upływie.
W efekcie w tej samej sprawie, tzn. w odniesieniu do tego samego protestu, raz
należałoby przyjmować, że protest został rozstrzygnięty w terminie, a innym razem,
że zamawiający nie rozstrzygnął protestu w terminie.
Z tych przyczyn podjęto uchwałę, jak wyżej.