Uchwała z dnia 27 kwietnia 2001 r., III CZP 12/01

Przewodniczący Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sędziowie SN: Mirosława Wysocka, Kazimierz Zawada

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Przedsiębiorstwa
Zaopatrzenia Farmaceutycznego ,,C.-S." Spółki Akcyjnej w S. z udziałem dłużnika
Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w G. na skutek
skargi wierzyciela na czynność komornika Sądu Rejonowego w Gryfinie, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 27 kwietnia 2001 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Szczecinie postanowieniem z
dnia 14 lutego 2001 r.
,,Czy Kasa chorych jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art.
831 § 1 pkt 4 k.p.c.
a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie
2. czy w postępowaniu egzekucyjnym umowa zawarta przez Kasę Chorych z
Zespołem Opieki Zdrowotnej o finansowanie usług medycznych (świadczeń
zdrowotnych) jest umową o świadczenie usług w rozumieniu cytowanego przepisu
w sytuacji gdy ZOZ korzysta z dostaw materiałów medycznych Przedsiębiorstwa
Zaopatrzenia Farmaceutycznego ,,C.-S." Spółki Akcyjnej w S.?"
podjął uchwałę:

Kasa chorych nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu
art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu w trybie art. 390 k.p.c. do
rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości powstało na tle
następującego stanu faktycznego:
Komornik Sądu Rejonowego w Gryfinie na wniosek wierzycieli, tj.
Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Farmaceutycznego ,,C.-S." S.A. skierowany
przeciwko dłużnikowi Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki
Zdrowotnej w G., zajął w dniu 21 grudnia 1999 r. wierzytelność dłużnika wynikającą
z posiadania rachunku bankowego w PKO BP, Oddział w G. i wezwał Bank, aby nie
dokonywał wypłat z zajętego rachunku bez zgody komornika do wysokości
egzekwowanej kwoty. W tym samym dniu komornik zajął także wierzytelności
dłużnika należne mu od Zachodniopomorskiej Kasy Chorych.
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2000 r. komornik wyłączył spod egzekucji -
na podstawie art. 831 § 1 pkt 4 i art. 890 § 2 k.p.c. - kwotę 454 856,78 zł. Zgodnie
z art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. nie podlegają egzekucji wierzytelności przypadające
dłużnikowi od państwowych jednostek organizacyjnych z tytułu dostaw, robót i usług
przed ukończeniem dostawy, roboty lub usługi w wysokości nie przekraczającej 75
% każdorazowej wypłaty, chyba że chodzi o wierzytelność pracowników dłużnika z
tytułu pracy wykonywanej przy tychże dostawach, robotach lub usługach. Wierzyciel
złożył skargę na tę czynność komornika podnosząc, że Zachodniopomorska Kasa
Chorych nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 831 § 1 pkt
4 k.p.c.
Sąd Rejonowy w Szczecinie postanowieniem z 5 stycznia 2001 r. oddalił
skargę wierzyciela wywodząc, że kasy chorych są państwowymi osobami
prawnymi, a tym samym są państwowymi jednostkami organizacyjnymi w
rozumieniu art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. Rozpoznając zażalenie wniesione od tego
postanowienia przez wierzyciela, Sąd Okręgowy w Szczecinie przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawne o treści sformułowanej
na wstępie uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Pojęcie ,,państwowa jednostka organizacyjna" użyte w art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.,
występuje też w innych przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Przykładowo
można wskazać na przepisy art. 29, 67 § 2 i art.1060 k.p.c., przy czym
ustawodawca nie wskazał desygnatów tego pojęcia. W przepisach kodeksu
cywilnego znajdujemy pojęcie ,,jednostka organizacyjna". Przykładowo, w art. 33
k.c. stwierdza się, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki
organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, zaś w
art. 37 § 1 k.c. przyjęto, że jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z
chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią
inaczej. Odniesienie pojęć ,,państwowa jednostka organizacyjna" i ,,jednostka
organizacyjna" do kontekstu przepisów, w którym ustawodawca użył tych
sformułowań pozwala wstępnie stwierdzić, że o ile w przepisach art. 33 i 37 k.c.
wyraźnie wiąże się pojęcie ,,jednostki organizacyjnej" z jednostką wyposażoną w
osobowość prawną, o tyle treść przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w
których posłużono się zwrotem ,,państwowe jednostki organizacyjne" nie pozwala
na wysunięcie takiego wniosku. Przeciwnie, treść art. 29 i 67 § 2 k.p.c. upoważnia
do stwierdzenia, że w przepisach tych chodzi przede wszystkim o państwowe
jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które reprezentują w
postępowaniu cywilnym szczególną osobę prawną, tj. Skarb Państwa (stationes
fisci). Jeśli dodano zastrzeżenie, że przede wszystkim chodzi o takie jednostki, to
dlatego, że bez trudu można wskazać przypadki, kiedy Skarb Państwa reprezentuje
inna państwowa osoba prawna np. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa,
Agencja Prywatyzacji itp. Upoważnia to do wniosku, że określenie ,,państwowa
jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne
wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne, niż Skarb
Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. W
takim też znaczeniu użyto tego pojęcia w art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c.
Gdy chodzi o państwowe osoby prawne, to są one wyraźnie wyróżnione
w przepisach kodeksu cywilnego (np. art. 34, 40 i 441 k.c.) oraz przeciwstawiane
Skarbowi Państwa, aczkolwiek ustawodawca obecnie zrezygnował nawet z
przykładowego wyliczenia państwowych osób prawnych. Można jednak stwierdzić,
że są to państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną, a
jednocześnie wyodrębnione od Skarbu Państwa nie tylko organizacyjnie,
finansowo, ale także prawnie. Z kolei, państwowa jednostka organizacyjna bez
osobowości prawnej to, najogólniej biorąc, jednostka organizacyjna Skarbu
Państwa, wyodrębniona organizacyjnie na zasadzie i w trybie określonym
w przepisach dotyczących jej utworzenia i funkcjonowania, wyposażona z reguły
w mienie Skarbu Państwa, działająca w jego imieniu w zakresie określonym
przepisami dotyczącymi jej utworzenia.
Odnosząc te rozważania do kasy chorych, należy stwierdzić, że skoro zgodnie
z art. 66 ust. 2 i 67 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), kasy chorych uzyskują
osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru, to odpowiedzi w istocie wymaga
pytanie, czy kasy chorych są państwowymi osobami prawnymi, oczywiście innymi
niż Skarb Państwa. Negatywna odpowiedź na to pytanie przesądzi o wyłączeniu
kasy chorych z pojęcia ,,państwowa jednostka organizacyjna" w rozumieniu art. 831
§ 1 pkt 4 k.p.c.
W zbiorze osób prawnych można wyróżnić - wedle rozmaitych cech - pewne
rodzaje osób prawnych, wśród nich państwowe osoby prawne. Dają się one
wyodrębnić ze względu na ich majątkowe, a także strukturalne powiązania
z państwem. Ogólną wzmiankę o państwowych osobach prawnych zawiera art. 34
k.c., wymieniając z nazwy jedynie Skarb Państwa jako cywilnoprawną
personifikację państwa. Obecnie brak zaś nawet przykładowego katalogu innych
państwowych osób prawnych. Inne - poza Skarbem Państwa - państwowe osoby
prawne tworzy się przede wszystkim dlatego, aby przesunąć kompetencje w
zakresie cywilnoprawnych stosunków gospodarczych z urzędników państwowych
(pełniących funkcje organów państwowych jednostek organizacyjnych bez
osobowości prawnej, reprezentujących w stosunku cywilnoprawnym Skarb
Państwa) na rzecz profesjonalnych menedżerów pełniących funkcje organów
państwowych osób prawnych. Dzięki wyodrębnieniu tych innych państwowych osób
prawnych, rezultaty ich działalności ekonomicznej są mierzalne i mogą stanowić
zobiektywizowaną podstawę dla motywowania aktywności nie tylko osób pełniących
funkcję organów, lecz wszystkich pracowników. Państwowe osoby prawne, jako
odrębne od Skarbu Państwa, mają swój majątek (mienie), jednakże ich pierwotny
fundusz założycielski pochodzi z majątku Skarbu Państwa. Z tego też względu
Skarb Państwa nabywa majątek po zlikwidowanej państwowej osobie prawnej oraz
czerpie zyski z jej działalności. Dobitnie wyraża to art. 441 § 2 k.c. stanowiąc, że
uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych
określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój.
Tytułem przykładu można wskazać na takie uprawnienia wynikające z
przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r.
o przedsiębiorstwach państwowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze
zm.), z dniem likwidacji lub upadłości przedsiębiorstwa mienie tego
przedsiębiorstwa, pozostałe po likwidacji lub upadłości, w tym środki finansowe,
przejmuje Minister Skarbu Państwa albo Agencja Własności Rolnej Skarbu
Państwa. W razie komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego wszystkie udziały
lub akcje obejmuje Skarb Państwa, który - w razie prywatyzacji pośredniej - zbywa
te akcje (udziały), a uzyskane środki zasilają przede wszystkim budżet państwa
(por. ustawę z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych, Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.). Skarb Państwa -
działając jako organ założycielski - ma istotny wpływ na funkcjonowanie
państwowych osób prawnych, z reguły decydując o ich utworzeniu, przekształceniu
lub likwidacji. Wynika to wyraźnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia
1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa
(Dz.U. Nr 106, poz. 443 ze zm.). Minister Skarbu Państwa może także zgłosić
sprzeciw wobec czynności prawnych państwowych osób prawnych w zakresie
rozporządzenia składnikami majątku trwałego, jeżeli przedmiot czynności
przekracza równowartość 50 000 euro (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach
wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa).
Można zatem stwierdzić, że państwowe osoby prawne, mimo ich
wyodrębnienia z ogólnej masy mienia państwowego, którym dysponuje Skarb
Państwa, z ekonomicznego punktu widzenia należą do państwa, które wyposażyło
je w mienie, ma ono znaczący wpływ na ich powstanie, funkcjonowanie
przekształcenie i likwidację. Te uprawnienia Skarbu Państwa wynikają przede
wszystkim z ustaw ustrojowych dotyczących tych państwowych osób prawnych.
Tę charakterystykę państwowych osób prawnych należy odnieść do kas
chorych jako osób prawnych, poszukując odpowiedzi co do rodzaju tych osób
prawnych w przepisach ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła
system ubezpieczenia zdrowotnego, który jest powszechny i obowiązkowy. Oparty
został w szczególności na zasadach solidarności społecznej, samorządności,
samofinansowania, prawa wolnego wyboru lekarza i kasy chorych, zapewnienia
równego dostępu do świadczeń, działalności kas chorych nie dla zysku,
gospodarności i celowości działania (art. 1 a). Według art. 4 ustawy, ubezpieczenie
zdrowotne realizowane jest przez kasy chorych, nazwane ,,instytucjami
ubezpieczenia zdrowotnego". W przepisie tym określono też ogólne ramy
działalności kas chorych wskazując m.in., że kasy chorych w celu zapewnienia
ubezpieczonym świadczeń określonych ustawą gromadzą środki finansowe,
zarządzają nimi oraz zawierają umowy ze świadczeniodawcami. Ubezpieczeni
wnoszą do kasy chorych składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Kasy chorych nie
mogą prowadzić działalności gospodarczej, prowadzić zakładów opieki zdrowotnej,
nie mogą też być ich właścicielem ani posiadać w jakiejkolwiek formie praw
własności do podmiotów prawnych prowadzących zakłady opieki zdrowotnej.
Organizację i zakres działania kas chorych określają przepisy rozdziału 6 tej
ustawy. Oparto je na następujących założeniach.
Po pierwsze, regionalne kasy chorych oraz ich oddziały tworzy Minister
Zdrowia, który nadaje im też pierwszy statut (art. 167 ust. 8 i rozporządzenie z dnia
7 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia regionalnych kas chorych i ich oddziałów,
określenia ich siedzib i obszaru działania oraz nadania im statutów, Dz.U. Nr 152,
poz. 989). Branżowe kasy chorych tworzy i znosi Rada Ministrów w drodze
rozporządzenia (art. 69 c).
Po drugie, kasy chorych są instytucjami samorządnymi, reprezentującymi
ubezpieczonych (art. 66 ust. 1). Są one zatem specyficznymi korporacyjnymi
osobami prawnymi, gdyż ich członkami są osoby ubezpieczone. Osoby te przez
wnoszenie składki na powszechne ubezpieczenie tworzą majątek kasy chorych.
Mają one jednak ograniczony wpływ na wybór przedstawicieli organów kas chorych,
gdyż wybierają tylko delegatów do sejmiku województwa, który wybiera członków
rady kasy chorych. Kasy chorych nie mają przy tym wpływu na ustalenie wysokości
składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż określa to ustawa (art. 19).
Po trzecie, przychodami kasy chorych są składki na ubezpieczenie zdrowotne,
dochody z lokat i papierów wartościowych emitowanych i gwarantowanych przez
Skarb Państwa, odsetki od składek, darowizny i zapisy, kwoty z tzw. wyrównania
finansowego oraz środki na zadania wykonywane przez kasy chorych, a
finansowane z budżetu państwa w ramach programów zdrowotnych i polityki
zdrowotnej (art. 127).
Po czwarte, nadzór nad legalnością działalności kas chorych sprawuje Urząd
Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych jako centralny organ administracji rządowej
(art. 15 i 131 a).
Wśród tych unormowań decydujące znaczenie należy przypisać art. 66 ust. 1
ustawy, w którym stwierdzono, że kasa chorych jest instytucją samorządną,
reprezentującą ubezpieczonych. Wynika z tego, że jedną z podstawowych zasad,
na których oparto powszechne ubezpieczenie zdrowotne, jest zasada
samorządności. Samorządność zaś zakłada niezależność od organów administracji
rządowej i samorządu terytorialnego, samodzielność w zakresie tworzenia struktur
organizacyjnych oraz niezależność w wykonywaniu zadań. Trzeba przyznać, że tak
rozumiana samorządność nie jest pełna, skoro regionalne kasy chorych tworzy
Minister Zdrowia, zaś branżowe - Rada Ministrów, skoro pierwotny (ale tylko
pierwotny) statut nadaje kasom Minister, a centralny organ administracji rządowej
(Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych) nadzoruje działalność kas, ale tylko z
punktu widzenia legalności, i wreszcie, skoro radę kasy chorych - jako jeden z jej
organów - wybiera sejmik wojewódzki (a więc organ jednostki samorządu
terytorialnego). Te ograniczenia samorządności kas chorych nie przekreślają jednak
tej cechy.
Podstawowe jednak znaczenie w kwestii przynależności kas chorych do
państwowych lub niepaństwowych osób prawnych ma stwierdzenie, że Skarb
Państwa przy ich tworzeniu nie wyposaża je w mienie państwowe. Majątek kasy
chorych tworzą przede wszystkim ubezpieczeni przez wnoszenie składek na
ubezpieczenie zdrowotne. Działalność kas chorych nie jest prowadzona dla zysku,
a ubezpieczenie zdrowotne oparte jest na zasadzie samofinansowania, zaś w
przypadku wystąpienia niedoboru pożyczkę może udzielić tylko sejmik
województwa. Te okoliczności prawdopodobnie przesądziły też, że w ustawie z dnia
9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 45, poz.
437) wśród podmiotów zobowiązanych do stosowania procedury zamówień
publicznych dopisano jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego oraz
Krajowy Związek Kas Chorych. Zaliczenie kas chorych do państwowych osób
prawnych obligowałoby je do stosowania procedury zamówień publicznych. To
nowelizacja ustawy w zamówieniach publicznych przesądziła o tym, że kasy
chorych nie stosują procedury zamówień publicznych przy zawieraniu umów o
udzielenie świadczeń zdrowotnych oraz usług transportu sanitarnego. W ten sposób
na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych nie zaliczono kas chorych do
państwowych jednostek organizacyjnych (państwowych osób prawnych). Jest to
dodatkowy argument przemawiający za tym, że także na gruncie przepisów
kodeksu cywilnego kasa chorych nie jest państwową osobą prawną, zaś na gruncie
przepisów kodeksu postępowania cywilnego (w tym art. 831 § 1 pkt 4) - państwową
jednostką organizacyjną. Wobec negatywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie,
bezprzedmiotowe jest udzielenie odpowiedzi na dalsze pytanie.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.