Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 8 czerwca 2000 r.
III ZP 11/00


Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz
Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Jadwiga
Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wasilewski (współsprawozdawca - autor uzasadnie-
nia), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2000 r. wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich, skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do roz-
poznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego, o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na
następujące pytanie prawne:


Czy pozostawienie bez rozpoznania podania o wszczęcie postępowania ad-
ministracyjnego (art. 64 KPA) następuje w formie decyzji administracyjnej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 KPA podania o
wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

U z a s a d n i e n i e


I. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Sądu Najwyższego w trybie art.
16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich
(Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ze zm.) z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej
na celu odpowiedź na pytanie: ,,Czy pozostawienie bez rozpoznania podania o
wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 64 KPA) następuje w formie decyzji
administracyjnej ?"
W uzasadnieniu postawionego pytania, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił
w szczególności uwagę na istniejącą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego rozbieżność w kwestii sposobu interpretacji art. 64 KPA. Bowiem zarówno w
odniesieniu do art. 64 § 1 KPA, który stanowi, że w sytuacji, gdy w podaniu, jakie
wpłynęło do organu administracji publicznej, ,,nie wskazano adresu wnoszącego i nie
ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie po-
zostawia się bez rozpoznania", jak i w odniesieniu do art. 64 § 2 KPA, wedle którego
,,Jeżeli podanie nie stanowi zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach
prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu
dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania
bez rozpoznania". Opis nakazanego tymi przepisami zachowania organu adminis-
tracji publicznej, zawarty w słowach ,,podanie pozostawia się bez rozpoznania", w
odniesieniu do takich samych lub porównywalnych sytuacji faktycznych interpretowa-
ny jest: a) nieraz jako tożsamy z obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej (art.
104 KPA), która formalnie zakończy to postępowanie, choć nie rozstrzygnie sprawy
co do istoty (por. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r. - III SAB 14/85; wyrok
NSA z dnia 3 lutego 1992 r. - IV SA 1377/91, OSP z 1993 r. Nr 10 poz. 205); b) a
nieraz jako tożsamy ze zwolnieniem z tego obowiązku, wobec przyjęcia, że w takiej
sytuacji organ administracji publicznej nie wydaje ani decyzji, ani postanowienia, bo-
wiem ,,pozostawienie podania bez rozpoznania" w ogóle nie jest aktem administra-
cyjnym i nie wywołuje żadnych skutków prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 23
stycznia 1996 r. - II SA 1473/94, OSP z 1997 r. Nr 7-8 poz. 136).
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, na aprobatę zasługuje stanowisko,
zgodnie z którym - mając na uwadze dyspozycję art. 64 w związku z art. 61 § 3 KPA
- ,,pozostawienie bez rozpoznania" podania o wszczęcie postępowania, oznacza dla
organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Za
takim stanowiskiem przemawia także i to, że wydanie w takiej sytuacji decyzji admi-
nistracyjnej stwarza możliwość formalnego korzystania z dalszej drogi prawnej (od-
wołania, a następnie skargi sądowej), która jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 45
ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Każde podanie, w tym także żądanie, wyjaśnienie, odwołanie lub zażalenie,
skierowane do organu administracji publicznej albo w celu wszczęcia jurysdykcyjne-
go postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisach Działu II Kodeksu
postępowania administracyjnego, albo w związku z toczącym się już postępowaniem
jurysdykcyjnym ,,powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi,
jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach
szczególnych" (art. 63 § 2 KPA). Jeżeli więc art. 61 § 1 KPA stanowi, że jurysdyk-
cyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony i w
takim wypadku datą wszczęcia tego postępowania jest dzień doręczenia żądania
organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 KPA), to oznacza to, że wszczęcie ju-
rysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego
podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy
czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze - wskazuje ono osobę, od
której pochodzi oraz jej adres; w sensie normatywnym oba te elementy zostały bo-
wiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, czyli jej
oznaczenia i możliwości ustalenia miejsca jej pobytu, celem nawiązania z nią kon-
taktu (aspekt podmiotowy administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego); po
drugie - określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania (aspekt przedmiotowy
jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego); oraz po trzecie - czyni zadość
także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami
ustawowymi. W konsekwencji, ustawa stanowi w sposób kategoryczny, że jeżeli w
skierowanym do organu administracji publicznej podaniu o wszczęcie jurysdykcyjne-
go postępowania administracyjnego nie został wskazany adres osoby, która je
wniosła, a organ administracji publicznej nie ma możliwości ustalenia adresu tej
osoby na podstawie posiadanych danych, to wówczas ,,podanie pozostawia się bez
rozpoznania" (art. 64 § 1 KPA), czyli nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania
administracyjnego, a tylko ono kończone jest wydaniem decyzji (art. 104 - art. 105
KPA). W danym wypadku podanie nie spełnia bowiem wymagań koniecznych w celu
wszczęcia na jego podstawie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego,
niemożliwe jest bowiem nawiązanie kontaktu z osobą, która wnosi o jego wszczęcie
(art. 28 KPA). Tymczasem organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić
stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, począwszy od chwili jego
wszczęcia (art. 10 KPA), a przede wszystkim ma obowiązek zawiadomienia jej o
wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 KPA) i następnie także o wszelkich dalszych
czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu (art. 39 i 40 KPA). Z tej właśnie
przyczyny, także w toku postępowania, strony oraz ich przedstawiciele i peł-
nomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ prowadzący postępowanie o każdej
zmianie swego adresu (art. 41 § 1 KPA), a w razie zaniedbania tego obowiązku
przyjmuje się, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek
prawny (art. 41 § 2 KPA). Naruszenie obowiązku prawnego zapewnienia stronie
udziału w postępowaniu stanowi natomiast podstawę do wznowienia postępowania
(art. 145 § 1 pkt 4 KPA).
Stąd w sytuacji, o której mowa jest w art. 64 § 1 KPA, nie może zostać
wszczęte jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, co oznacza także, że poda-
nie to (żądanie) nie może być załatwione poprzez wydanie decyzji (art. 104 i 105
KPA a contrario). Tym niemniej, w tym wypadku ,,pozostawienie podania bez rozpoz-
nania" nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku jego załatwienia w
sposób zgodny z zasadą praworządności (art. 6 KPA) oraz zasadą pisemności (art.
14 w związku z art. 10 § 3 KPA). Stąd wniosek, że w takiej sytuacji organ administra-
cji publicznej ma nie tylko obowiązek urzędowej rejestracji wniesienia tego podania
(żądania), lecz także obowiązek dokonania w aktach stosownej adnotacji o przyczy-
nie ,,pozostawienia podania bez rozpoznania".
Podobnie rzecz się przedstawia w wypadku, gdy podanie (żądanie) określa
wprawdzie osobę, od której pochodzi i jej adres oraz żądanie, ale nie czyni ono za-
dość ,,innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa", a wnosząca je osoba,
pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia przez organ o konieczności usunięcia
stwierdzonych braków, nie usunęła ich w terminie siedmiu dni - wówczas organ ad-
ministracji publicznej również ,,pozostawia bez rozpoznania" takie podanie (art. 64 §
2 KPA). Ponieważ jednak w tym wypadku organowi znany jest adres osoby wnoszą-
cej podanie (żądanie), należy stanąć na stanowisku, że organ ten jest obowiązany
zawiadomić osobę, która wniosła podanie, także o tym, że zostało ono ,,pozostawio-
ne bez rozpoznania" (art. 237 § 3 w związku z art. 238 KPA).
Jednakże w każdym wypadku, gdy organ ,,pozostawia podanie bez rozpozna-
nia" (art. 64 § 1 i § 2 KPA), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej
naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczę-
cia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego
przez nią podania (żądania), przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995
r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która po-
winna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
========================================