Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 26 czerwca 1997 r.
III ZP 18/97

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza, Adam Józefowicz (współsprawozdawca), Maria Mańkowska, Jadwiga
Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 1997 r. wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Naj-
wyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpo-
wiedź na następujące pytanie prawne:

Czy postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 5 ustawy z dnia
16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) i nie
zakończone ostateczną decyzją administracyjną, podlega umorzeniu po wejściu w życie
ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
(Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 5 ustawy z dnia
16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) i
nie zakończone ostateczną decyzją administracyjną do dnia wejścia w życie
ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) podlega umorzeniu.


U z a s a d n i e n i e

Po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) zarysowała się rozbieżna,
w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, praktyka rozstrzygania spraw adminis-
tracyjnych, wszczętych na podstawie art. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie
ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.). Powyższy przepis ustawy
zmieniającej Prawo lokalowe przewiduje, że organ gminy dokonuje przydziału lokalu, z
uwzględnieniem obowiązujących norm zaludnienia, osobom, które zajęły lokal lub
pozostały w lokalu bez tytułu prawnego przed dniem 1 sierpnia 1974 r. Stosownie zaś
do przepisu art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
postępowanie wszczęte na podstawie ustaw, o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2 tej
ustawy, tj. ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o
wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (jednolity tekst: Dz. U. z 1968 r. Nr 36,
poz. 249 ze zm.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity
tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) i nie zakończone do dnia wejścia w życie
ustawy, tj. do dnia 12 listopada 1994 r. podlega umorzeniu. Nie dotyczy to jednak
postępowania wszczętego na podstawie przepisów rozdziału 12 w Dziale II i art. 156-
161 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 63 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie rozstrzyga wprost o losach postę-
powania administracyjnego wszczętego na podstawie ustawy zmieniającej Prawo
lokalowe i nie zakończonego decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej pierwszej
ustawy.
Stosowanie przepisu art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w uzasad-
nieniu wyroku z dnia 8 października 1996 r. II SA/Lu 193/96 (nie opublikowany) wyraził
pogląd, że "przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
nie pozbawiły organów administracyjnych prawa do wydawania w sprawach wszczętych
i nie zakończonych przed 12 listopada 1994 r. decyzji w trybie art. 5 ustawy o zmianie
ustawy - Prawo lokalowe, o czym świadczy zapis zawarty w art. 63 w związku z art. 67
pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r." Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 1996 r., I SA 486/95 (ONSA 1997 nr 1 poz. 20)
stwierdził, że: "Organ II instancji, rozpatrujący po dniu 12 listopada 1994 r. sprawę w
wyniku odwołania od decyzji wydanej przed tą datą z powołaniem się na art. 5 ustawy
zmieniającej Prawo lokalowe, ma obowiązek zastosować art. 63 ustawy o najmie lokali i
dodatkach mieszkaniowych, mimo że w przepisie tego artykułu nie wymieniono
expressis verbis ustawy wskazanej w art. 67 pkt 3 tej ustawy".
W ocenie Rzecznika zagadnienie objęte pytaniem może budzić uzasadnione
wątpliwości. W szczególności analiza treści przepisu art. 63 zdanie pierwsze ustawy o
najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych może prowadzić do wniosku,
że postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej
Prawo lokalowe nie podlega umorzeniu po wejściu w życie tej pierwszej ustawy.
Sytuacje, w których postępowania administracyjne podlegają umorzeniu zostały wy-
czerpująco określone w art. 63 zdanie pierwsze ustawy. Powyższy przepis nie wymienia
wśród takich postępowań postępowania wszczętego na podstawie art. 5 ustawy
zmieniającej Prawo lokalowe.
Możliwość odmiennej wykładni Rzecznik uzasadnia tym, że pod rządami Prawa
lokalowego w miejscowościach objętych szczególnym trybem najmu podstawą
nawiązania stosunku najmu była ostateczna decyzja administracyjna o przydziale lokalu
mieszkalnego. Decyzja ta była źródłem powstania stosunku najmu, miała więc w istocie
charakter konstytutywny. Uwagi te, w ocenie Rzecznika, należy odnieść także do
decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe. Wraz z
wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
istotnej zmianie ulega forma nawiązania stosunku najmu. Od dnia 12 listopada 1994 r.
jedynym źródłem powstania stosunku najmu lokalu mieszkalnego jest umowa najmu. Z
tym dniem utraciła również moc ustawa - Prawo lokalowe. Po dniu wejścia w życie
ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie istnieje zatem
materialnoprawna podstawa do rozstrzygania przez organy administracji państwowej w
formie decyzji administracyjnej konstytutywnej o nawiązaniu stosunku najmu. Za takim
poglądem, zdaniem Rzecznika, przemawia art. 64 ustawy, który reguluje w okresie
przejściowym również sytuację prawną osób, o których była poprzednio mowa w art. 5
ustawy zmieniającej Prawo lokalowe. Z przepisu tego wynika, że regulacja sytuacji
prawnej tych osób może być, po wejściu w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych, dokonana wyłącznie przy użyciu instrumentów o
charakterze cywilnoprawnym. Tym samym postępowanie administracyjne wszczęte na
podstawie art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe i nie zakończone do dnia 12
listopada 1994 r. decyzją ostateczną, podlegałoby umorzeniu. Rzecznik Praw
Obywatelskich opowiada się za takim rozumieniem powołanych przepisów prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) utraciły moc przepisy
następujących ustaw: 1) ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie
oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 i
z 1990 r. Nr 34, poz. 198), 2) ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe
(jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz.
108, Nr 34, poz. 178 i Nr 35 poz. 192, z 1990 r. Nr 4, poz. 19, Nr 32, poz. 190 i Nr 34
poz. 198, z 1991 r. Nr 115, poz. 496 oraz z 1994 r. Nr 85, poz. 388), 3) ustawy z dnia 16
lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz. 124 i z 1989 r. Nr
20, poz. 108), 4) ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe
(Dz. U. Nr 32, poz. 190). Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 67 ustawy ("tracą
moc") nakazuje przyjąć, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 12 listopada 1994 r.,
przepisy ustaw wymienionych w tym przepisie utraciły moc obowiązującą. Ustawa o
najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie zawiera przepisu stanowiącego o
dalszym, po dniu jej wejścia w życie, obowiązywaniu tych ustaw nawet w takim
zakresie, w jakim czyni to w stosunku do przepisów wykonawczych wydanych na
podstawie niektórych przepisów Prawa lokalowego. Przepis art. 68 ust. 2 ustawy
przewiduje, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15 ust. 4 Prawa
lokalowego zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów (wykonawczych), lecz
nie dłużej niż przez sześć miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis zaś art. 68
ust. 3 stanowi, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 54 ust. 4 Prawa
lokalowego zachowują moc nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie
ustawy. Należy zatem przyjąć, że utrata mocy obowiązującej ustaw wymienionych w
art. 67 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie została
ograniczona żadnymi warunkami, które zezwalałyby na dalsze obowiązywanie tych
ustaw, nawet okresowe, po dniu wejścia w życie ustawy nowej.
2. W rozdziale 8 ustawy "Przepisy szczególne, przejściowe i końcowe" uregu-
lowano nie tylko kwestię uchylenia przepisów dotychczasowych, lecz także zagadnienia
związane ze stosowaniem przepisów, które utraciły moc obowiązującą. W
szczególności przepis art. 63 ustawy stanowi, że postępowanie administracyjne wsz-
częte na podstawie ustaw, o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2, i nie zakończone do dnia
wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną podlega umorzeniu. Powyższy przepis
odnosi się jedynie do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia
1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków
oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, natomiast nie dotyczy
postępowań wszczętych na podstawie ustaw zmieniających Prawo lokalowe,
wymienionych w art. 67 pkt 3 i 4 ustawy. Z semantycznej wykładni tego przepisu Na-
czelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z
dnia 8 października 1996 r., II SA/Lu 193/96 (nie publikowany) wysnuł wniosek, że
postępowanie wszczęte na podstawie art. 5 ustawy z 1987 r. zmieniającej Prawo lo-
kalowe i nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych decyzją ostateczną nie podlega umorzeniu. Poglądu tego
nie można podzielić. Przede wszystkim z tego powodu, że nie uwzględnia konsekwencji
wyraźnego i nie budzącego wątpliwości brzmienia art. 67 ustawy, w którym
przewidziano utratę mocy obowiązującej tej ustawy zmieniającej Prawo lokalowe. Utrata
mocy obowiązującej przepisu prawnego ma ten skutek, że przepisy dotychczasowe nie
mogą być stosowane po wejściu w życie nowej ustawy, chyba że nowa ustawa
przewiduje wyraźnie dalsze obowiązywanie tych przepisów w ograniczonym
przedmiotowo i czasowo zakresie. W przypadku zaś, gdy brak jest wyraźnych podstaw
ustawowych do przyjęcia dalszego obowiązywania przepisów dotychczasowych,
przepisy te mogą być stosowane wyjątkowo tylko wówczas, gdy przepis ustawy nowej
wyraźnie zezwala na prowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego na ich
podstawie także po dniu wejścia w życie nowych przepisów. Ustawodawca powinien
ponadto wyraźnie określić, że takie postępowanie będzie się toczyć według przepisów
dotychczasowych.
3. Za przyjęciem tego stanowiska przemawiają jeszcze inne względy. Należy
przede wszystkim zwrócić uwagę na zasadniczą zmianę charakteru prawnego regulacji
gospodarowania lokalami mieszkalnymi. Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych w zdecydowanej większości jej przepisów przynależy
merytorycznie i funkcjonalnie do przepisów prawa cywilnego i przewiduje nawiązanie
stosunku najmu lokali mieszkalnych na podstawie czynności cywilnoprawnych (umowa
najmu). Stosownie do przedmiotu regulacji (stosunki względnie sprawy cywilne)
wszelkie spory wynikające ze stosunków najmu należą do drogi sądowej. Jest to
sytuacja prawna całkowicie odmienna od ukształtowanej przepisami Prawa lokalowego,
które przewidywało administracyjnoprawne formy nawiązywania stosunku najmu
(decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego) i drogę postępowania administracyjnego w
załatwianiu spraw z tym związanych. W tym kontekście całkowicie racjonalne jest
stanowisko ustawodawcy wyrażone w przepisie art. 63 ustawy, że dalsze prowadzenie
postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie przepisów ustaw wy-
mienionych w art. 67 pkt 1 i 2 po dniu wejścia w życie ustawy jest niedopuszczalne i
postępowanie takie, nie zakończone do tego dnia decyzją ostateczną, podlega umo-
rzeniu. W przepisie art. 63 zdanie drugie ustawy od tej reguły uczyniono wyjątek w
odniesieniu do tzw. postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie przyjęto, że przepis ten
nie dotyczy postępowania wszczętego na podstawie przepisów rozdziału 12 w dziale II i
art. 156-161 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego
z dnia 5 lipca 1996 r., III AZP 4/96 (OSNAPiUS 1997 nr 4 poz. 42) stwierdzono, że
"Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przydziale
lokalu, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) nie podlega
umorzeniu na podstawie art. 63 tej ustawy". Należy zatem przyjąć, że skoro przepis art.
63 ustawy nie odsyła do art. 67 ust. 3 i 4, to z braku takiego odesłania wynika, że
postępowania wszczęte na podstawie ustaw zmieniających Prawo lokalowe i nie
zakończone do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną nie tylko podlegają
umorzeniu, lecz także nie jest dopuszczalne stosowanie wobec tych postępowań
przepisu art. 63 zdanie drugie ustawy.
4. Przepis art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe przewidywał, że w sto-
sunku do osób, które zajęły lokal lub pozostawały w lokalu bez tytułu prawnego przed
dniem 1 sierpnia 1974 r., właściwe terenowe organy administracji państwowej dokonują
przydziałów lokali tym osobom, z uwzględnieniem obowiązujących norm zaludnienia.
Należy wskazać na wyjątkowość tego przepisu, który umożliwiał w drodze decyzji
administracyjnej swoistą legalizację bezprawnego zajmowania lokalu. Powstaje
zagadnienie, czy po wejściu w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych dopuszczalne byłoby podejmowanie decyzji o przydziale lokalu miesz-
kalnego osobom wymienionym w art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe. Należy w
związku z tym wskazać, że do osób, które przed dniem 12 listopada 1994 r. nie
uzyskały decyzji ostatecznej o przydziale zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu
mieszkalnego, nie stosuje się przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i do-
datkach mieszkaniowych, bowiem nie został z nimi nawiązany stosunek najmu w ro-
zumieniu przepisów Prawa lokalowego. Osoby te zarówno przed wejściem w życie
ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jak i po tym dniu, są
osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, a zatem nie ma wobec
nich zastosowania przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że jej przepisy stosuje
się do najmu nawiązanego przed dniem jej wejścia w życie, z uwzględnieniem
przepisów rozdziału 8. Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie wskazał we wniosku, że
sytuacja prawna tych osób jest określona w art. 64 ustawy, który przewiduje, że
właściciel lub zarządca budynku, jeżeli nie zostanie zawarta umowa najmu, może
wytoczyć powództwo o nakazanie przez sąd opróżnienia lokalu z osób, które w dniu
wejścia w życie ustawy zajmowały go bez tytułu prawnego i nakazuje w takim przypad-
ku odpowiednie stosowanie przepisu art. 33 ustawy o najmie lokali i dodatkach
mieszkaniowych. Powyższy przepis obejmuje swą hipotezą sytuację osób uregulowaną
w nie obowiązującym już przepisie art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe. Oznacza
to, że uregulowanie sytuacji prawnej tych osób może być dokonane po dniu wejścia w
życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wyłącznie przy
użyciu form cywilnoprawnych. Tym samym, jak trafnie podkreślił Rzecznik Praw
Obywatelskich, postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 5 ustawy
zmieniającej Prawo lokalowe i nie zakończone do dnia 12 listopada 1994 r. decyzją
ostateczną, podlega umorzeniu.
5. Przepis art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe ustanawiał wprawdzie na
rzecz osób, które zajęły lokal lub pozostały w lokalu bez tytułu prawnego przed dniem 1
sierpnia 1974 r., prawo do żądania przydziału lokalu, jednakże nie oznacza to, że
zastosowanie w odniesieniu do tych osób przepisu art. 64 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych narusza zasadę ochrony praw nabytych. W
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęty jest pogląd, że nakaz ochrony praw
obywateli niewadliwie nabytych, zakaz retroaktywnego ograniczenia ich uprawnień, jak
również naruszania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo
prawa, nie mają charakteru absolutnego, a z samej istoty dopuszczają - w określonych
sytuacjach - odstępstwa od nich w praktyce ustawodawczej (zob. np. orzeczenie z dnia
24 maja 1994 r. K 1/94). Należy w związku z tym podkreślić, że art. 5 ustawy
zmieniającej Prawo lokalowe zmierzał do legalizacji bezprawnego zajmowania lokalu
mieszkalnego. Uwzględniając ten szczególny charakter powyższego przepisu Sąd
Najwyższy doszedł do przekonania, że w aktualnym stanie prawnym istnieje potrzeba
dania pierwszeństwa innym wartościom prawnie chronionym niż uprawnieniom osób,
które z naruszeniem prawa objęły w posiadanie lokal mieszkalny. Przyjęcie, że
uprawnienia te byłyby chronione także po dniu wejścia w życie ustawy o najmie lokali
mieszkalnych na zasadach i w trybie obowiązujących przed tym dniem, oznaczałoby, że
interesy tych osób podlegają intensywniejszej ochronie prawnej, niż interesy osób, które
złożyły wnioski o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach przewidzianych w Prawie
lokalowym, co narusza podstawowe zasady państwa prawnego uwzględniającego
zasadę sprawiedliwości społecznej.
6. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że organ odwoławczy
jest obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji powinien
stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, że
jeżeli w okresie między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a rozpatrze-
niem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji,
organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed
organem pierwszej instancji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W
odniesieniu do rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że także w
tym kontekście proceduralnym brak jest podstaw do przyjęcia wniosku o dopusz-
czalności kontynuowania po dniu wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie
art. 5 ustawy zmieniającej Prawo lokalowe i nie zakończonego do tego dnia decyzją
ostateczną.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.

========================================