Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 6 lutego 1996 r.
III AZP 26/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski
(sprawozdawca), Adam Józefowicz, Andrzej Kijowski (współsprawozdawca), Walery
Masewicz, Stefania Szymańska, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze
skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 czerwca 1993
r. [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby
kancelarii notarialnej, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład
pięciu sędziów Sądu Najwyższego składowi siedmiu sędziów Izby Administracyjnej,
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, postanowieniem z dnia 6 lipca
1995 r., [...];

Czy właściwej izbie notarialnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko no-
tariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii ?

podjął następującą uchwałę:

Izbie notarialnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjne-
go na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i
wyznaczeniu siedziby jego kancelarii.


U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 29 marca 1995 r., [...],
przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozpoznania następujące zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości:
"Czy rada izby notarialnej jest uprawniona do wniesienia skargi do Naczelnego
Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na sta-
nowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii?"
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu tego postanowienia, że
organom samorządu notarialnego powierzono konkretne funkcje o charakterze ad-
ministracyjnym polegające na opiniowaniu kandydatów na notariuszy. Stanowi to
przedmiot ustawowej kompetencji samorządowego organu notarialnego, w ramach
której niejako zastępuje on administracyjny organ państwa. Przez obowiązek realizacji
tych zadań organy samorządu notarialnego z mocy ustawy zostały włączone w proces
decyzyjny innego podmiotu, tj. Ministra Sprawiedliwości. Stały się zatem organami
"współdziałającymi". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ współdziałający
przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie staje się przez realizację tego obowiązku
stroną ani postępowania prowadzonego przez siebie ("postępowania wpadkowego"),
ani też nie jest stroną postępowania zawisłego przed organem właściwym do wydania
decyzji w sprawie administracyjnej. Zdaniem tego Sądu, organ współdziałający, którego
stanowisko nie zostało uwzględnione może jedynie sygnalizować nieprawidłowości
rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem wydającym decyzję,
ewentualnie zwrócić się do prokuratora o podjęcie w tym zakresie stosownych działań.
Tylko w przypadku przyznania takiego uprawnienia wyraźnym przepisem prawa organ
współdziałający może korzystać ze środków zaskarżenia i gwarancji procesowych
ustanowionych w przepisach o postępowaniu administracyjnym w celu obrony sta-
nowiska zajętego w trakcie współdziałania. Bez odrębnej podstawy ustawowej organ
współdziałający nie może wnosić środków zaskarżenia od decyzji wydanej bez
uwzględnienia jego stanowiska. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi
na włączenie organów samorządu notarialnego w proces podejmowania rozstrzygnięcia
i nałożenie na nie obowiązku wydawania opinii, brak jest też podstaw do uznania, że
organy te mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony jako organizacje
społeczne (art. 31 k.p.a.).
Sąd Najwyższy w zwykłym składzie przedstawił składowi powiększonemu roz-
patrywane zagadnienie prawne. Sąd Najwyższy powziął wątpliwość, czy organ wyko-
nujący na podstawie upoważnienia ustawowego funkcje zlecone w zakresie adminis-
tracji, uprawniony na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. do wyrażenia zgody, opinii lub stano-
wiska w innej formie, a zatem współuczestniczący w procesie podejmowania decyzji,
może następnie korzystać z prawa skargi do Sądu Administracyjnego, jeżeli jego racje
nie zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji.
Skład zwykły Sądu Najwyższego podniósł także, iż przymiot strony w postępo-
waniu administracyjnym przysługuje temu, czyjego interesu prawnego dotyczy pos-
tępowanie (art. 28 k.p.a.). Powstaje wobec tego wątpliwość jak wytłumaczalny byłby
interes izby notarialnej do zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu
notariusza, jeżeli zważy się, że interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny,
konkretny i sprawdzalny. Czy wzgląd na nasycenie lokalnego rynku pracy notariuszy na
określonym terenie i wynikającej stąd potrzeby czasowego zamknięcia dostępu do
zawodu dla nowych kandydatów, może być utożsamiany z interesem prawnym w
rozumieniu prawa procesowego ?
Uczestnicząca w postępowaniu Izba Notarialna w G. wniosła o udzielenie odpo-
wiedzi twierdzącej. Natomiast Minister Sprawiedliwości oraz prokurator wnieśli o
udzielenie odpowiedzi przeczącej.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył , co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga rozważenia
dwóch podstawowych kwestii: czy postępowanie o powołanie notariusza i wyznaczenie
siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego lub obowiązku izby notarialnej i
(jeżeli uznać istnienie takiego interesu prawnego) czy uczestniczenie tej izby (a ściślej
mówiąc rady izby notarialnej) w procesie podejmowania decyzji administracyjnej o
powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii przez wydawanie opinii,
wyklucza możliwość uczestniczenia izby notarialnej w postępowaniu administracyjnym
w charakterze strony. Nie budzi bowiem wątpliwości, że powołanie notariusza następuje
w formie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obo-
wiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój
interes prawny lub obowiązek. W omawianym przypadku chodzi o rozważenie, czy
postępowanie w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kan-
celarii dotyczy interesu prawnego lub obowiązku izby notarialnej. Powszechnie przyj-
muje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w
płaszczyźnie prawa materialnego, a nie procesowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994 z. 10 poz. 199
[...], według którego interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w
przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną
jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postę-
powania).
Jednakże w tym zakresie występują rozbieżności, co do konkretności przepisów
prawa materialnego, z których może być wyprowadzany interes prawny, konieczny dla
uznania danego podmiotu stroną postępowania administracyjnego. Wypowiadany jest
pogląd, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej,
która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes
prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa
powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie
czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub
ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak
pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w
którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy
administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa
powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania
stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, który decyduje o tym, czy
określony podmiot posiada kwalifikacje strony w postępowaniu w danej sprawie jest ka-
tegorią materialnoprawną. O tym bowiem, czy i kto go posiada, można orzec wyłącznie
na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Są to w istocie te same
normy, które kształtują sprawę administracyjną. Określają one bowiem nie tylko przed-
miot stosunku prawnego (węzeł uprawnień i obowiązków), który decyduje o istnieniu
sprawy administracyjnej, ale także podmiot, w stosunku do którego właściwy organ jest
upoważniony do "rozstrzygnięcia", czyli konkretyzacji stosunku prawnego. Zmierza się
w ten sposób do uznania interesu prawnego danego podmiotu tylko wtedy, jeżeli wynika
on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę
wydania decyzji.
W tym ujęciu izba notarialna nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu w
postępowaniu o powołanie notariusza, gdyż z normy art. 10 ustawy z dnia 14 lutego
1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91), poza obowiązkiem wydania opinii w
tym przedmiocie (co jest elementem współkompetencji), nie wynikają dla niej żadne
prawa czy obowiązki. Uznaje się, że przepis art. 10 Prawa o notariacie nie dotyczy
interesu prawnego samorządu notarialnego, lecz tworzy wyłącznie instytucję współ-
kompetencji. Inne przepisy prawa o notariacie np. art. 35 nie mogą stanowić podstawy
do uznania interesu prawnego izby notarialnej. Obowiązek właściwego przygotowania
kandydatów na notariuszy regulują bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Spra-
wiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 189), które określają m.in.
środki zapewniające skuteczność podejmowanych przez samorząd notarialny działań w
tym względzie. Natomiast skuteczność nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez
notariuszy oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności zawodu notariusza
zapewniają przepisy rozdziału 6 Prawa o notariacie, traktujące o odpowiedzialności
dyscyplinarnej notariuszy. Fakt, że organy samorządu zawodowego czuwają nad
przestrzeganiem przez notariuszy zarówno prawa, jak i powagi oraz godności zawodu
notariusza nie uzasadnia jeszcze poglądu, że organy te mają interes prawny w
postępowaniu dotyczącym powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii.
W wyniku takiej wykładni w wyroku z dnia 9 marca 1988 r., IV SAB 30/87 (OSPiKA
1989 z. 6 poz. 133) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że samorząd radców
prawnych nie jest stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu ad-
ministracyjnym w sprawach o wpis na listę aplikantów radcowskich i o zwolnienie od
wymogu odbycia aplikacji radcowskiej, gdyż sprawy o wpis na listę radców prawnych
nie są własnymi sprawami samorządu radców prawnych. Są to sprawy dotyczące
innych osób, a samorząd radcowski może w nich występować jako organizacja
społeczna współdziałająca w ich rozstrzyganiu przez organ administracji państwowej.
Zdaniem Sądu Najwyższego, brak jest podstaw do takiej, zwężającej interpretacji
pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy podzielić stanowisko, że
omawiany interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej
dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do
jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W tym
zakresie należy uznać, że określenie strony jest aktualne w sytuacji, kiedy
postępowanie w procesie administracyjnym już się toczy i kiedy w wyniku tego
postępowania może wynikać dla określonego podmiotu ograniczenie lub zniesienie
przysługującego mu uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obo-
wiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem. W rozważanym zagadnieniu przyjęcie
takiego poglądu, prowadzi do konieczności rozważania całokształtu praw i obowiązków
organów samorządu notarialnego w płaszczyźnie prawa materialnego, w aspekcie po-
wołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Takie rozważania prowadzą
do uznania istnienia interesu prawnego organów samorządu notarialnego w takiej
sprawie. W wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 (Monitor Prawniczy 1995 nr
1 str. 24, Rejent 1994 nr 12 str. 108) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rada
właściwej izby notarialnej jest sui generis stroną postępowania administracyjnego w
sprawach o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii. Z tego tytułu
przysługuje jej prawo wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Ministra
Sprawiedliwości w tym przedmiocie. Zgodnie z przepisem art. 10 Prawa o notariacie
rady właściwych izb notarialnych mają prawo i obowiązek opiniowania wniosków o
powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii. Ponadto stosownie do art.
35 tej ustawy rady izb notarialnych mają obowiązek właściwego przygotowania
zawodowego kandydatów na notariuszy oraz czuwania nad przestrzeganiem przez
notariuszy zarówno prawa jak i powagi oraz godności zawodu notariusza. Nie byłoby
możliwe spełnienie przez rady większości powyższych uprawnień bez wyposażenia ich
we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia
decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby
jego kancelarii. Nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących
przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego
obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetel-
ności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto
będzie jej członkiem. Przynależność do korporacji zawodowej notariuszy nie jest
dobrowolna, a istnienie interesu prawnego izby notarialnej w zaskarżeniu decyzji o
powołaniu notariusza wynika z regulacji art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58
i 73 Prawa o notariacie. Samorząd notarialny powinien mieć zapewnioną możliwość
ochrony interesów swych członków i realizacji zadań, do których został powołany.
Każdy samorząd zawodowy, a do takiego należy również samorząd notarialny, ma na
celu ochronę interesów zawodowych swych członków. Prawo o notariacie daje
samorządowi notarialnemu podstawę do ochrony interesów prawnych notariuszy, którzy
tworzą izbę notarialną. Z istoty samorządu zawodowego wynika, że podstawowym
obowiązkiem jego organów jest reprezentowanie notariatu i ochrona praw jego
członków. Chodzi tu o takie obowiązki jak dbałość o poziom usług świadczonych przez
notariuszy poprzez wizytowanie kancelarii (art. 44), organizowanie i prowadzenie
aplikacji notarialnej oraz nadzór w tym zakresie (art. 35 i 40), a w szczególności "nadzór
nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych
oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza" (art. 35 pkt 2 ). Izba
notarialna ma prawny obowiązek ochrony interesów notariuszy w niej zrzeszonych, a
zatem odpowiada kryteriom określonym w art. 28 k.p.a. jako strona. W rozstrzygnięciu
kwestii powołania notariusza izba notarialna jest żywotnie zainteresowana. Ma ona
obowiązek sprawowania bezpośredniego nadzoru nad nowopowołanym notariuszem.
Powołanie notariusza jest ingerencją w strukturę izby. Izbie służy prawo przeciw-
stawienia się takiej ingerencji, godzącej w jej dobro. Kompetencje Ministra Spra-
wiedliwości nie mogą być wyłączne i pozbawiać gwarancji organów samorządowych
uczestnictwa w postępowaniu z uprawnieniami, choćby o charakterze kontrolnym, gdyż
w ten sposób uniemożliwiono by korporacji wykonanie jej podstawowych, ustawowych
zadań.
Zdaniem Sądu Najwyższego interes prawny organów samorządu notarialnego,
którego dotyczy omawiana decyzja Ministra Sprawiedliwości ma co najmniej dwa
istotne elementy, wynikające z zakresu ich uprawnień i obowiązków:
1) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby notariuszem została osoba
posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, prezentująca odpowiedni poziom
wiedzy i wykształcenia, a także odpowiednie kwalifikacje moralne, a nie została nim
osoba nie posiadająca tych cech;
2) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza
została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez niego
funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak i interesu całej
korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy (właściwe rozmiesz-
czenie kancelarii).
Konkludując ten fragment analizy, należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie
powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego
i obowiązków organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego
punktu widzenia izba notarialna powinna być traktowana jako strona postępowania ad-
ministracyjnego, a nie strona sui generis.
3. Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy współuczestniczenie izby notarialnej
w procesie wydawania decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości uznania jej jako
strony postępowania administracyjnego.
Panuje zgodny pogląd, że organ administracji (choćby nawet nie był organem
administracji państwowej czy publicznej, a więc np. pełnił tzw. czynności administracji
zleconej), wydający decyzję administracyjną, nie może być traktowany jako strona
postępowania. Nie może więc zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego de-
cyzji zapadłej w sprawie, np. decyzji organu drugiej instancji zmieniającej jego własną
decyzję (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84,
OSNCP 1985 z. 7 poz. 86, OSPiKA 1986 z. 2 poz. 26; postanowienie Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982 z. 1 poz. 49;
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1993 r.,
SA/Wr 767/93, ONSA 1994 nr 4 poz. 144; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92, ONSA 1993 z. 2 poz. 43; wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990 z. 4 poz.
7).
Pogląd ten przenoszony jest także na status organów współuczestniczących w
podejmowaniu decyzji administracyjnych (współdziałających, współkompetentnych) na
podstawie art. 106 k.p.a. ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
12 grudnia 1994 r., II SA 1538-1539/94, Wokanda 1995 nr 4 str. 40 i wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994 nr 6
str. 34).
Odnosząc tę wykładnię do analizowanej problematyki można uznać, że organy
samorządu notarialnego jako współuczestniczące na zasadzie art. 106 k.p.a. w wydaniu
decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, nie mogą uzyskać statusu strony postępowania
administracyjnego. Wywodzi się, że izba notarialna w sprawach powołania notariusza i
wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest organem "współdecydującym" w rozumieniu
art. 106 k.p.a., a zatem nie może być stroną w postępowaniu, w którym bierze udział w
procesie rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Wydając opinie w sprawie, rada
właściwej izby notarialnej jest organem administracji w rozumieniu art. 1 § 2 k.p.a. Rada
ta jest organem organizacji samorządowej i z mocy prawa (art. 10 Prawa o notariacie)
została powołana do załatwiania (poprzez wyrażenie stanowiska) spraw
indywidualnych, należących do jej właściwości i rozstrzyganych w drodze decyzji
administracyjnej. Według tego poglądu przepisy prawa materialnego mogą nakazywać
działanie "za zgodą=, "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu", "po porozumieniu", "w
porozumieniu, "po zasięgnięciu opinii", "po skonsultowaniu się", itp. Niewątpliwie, te
dwie ostatnie formy nie są wiążące dla organu podejmującego decyzję w sprawie. Z
procesowego punktu widzenia stanowią one część materiału dowodowego zebranego w
sprawie, do którego organ prowadzący postępowanie winien się ustosunkować w
uzasadnieniu decyzji, zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec
tego, w przypadku niezasadnego odrzucenia przez Ministra Sprawiedliwości
przeciwwskazań podniesionych w opinii, izba notarialna może zwrócić się do
prokuratora o podjęcie działania zmierzającego do usunięcia stanu niezgodnego z
prawem.
Wypowiadane są także poglądy całkowicie odmienne. Uważa się, że opinia rady
izby notarialnej jest wprawdzie istotnym elementem decyzji Ministra, gdyż bez tej opinii
decyzja dotknięta byłaby istotną wadą. Sama opinia nie jest jednak wiążąca dla Ministra
Sprawiedliwości. Nie ma więc znaczenia to, że izba notarialna bierze udział w procesie
powoływania notariusza przez opiniowanie jego wniosku. Owa opinia nie oznacza więc
wykluczenia izby notarialnej z postępowania w charakterze strony. Stwierdza się, iż
partnerowi współdziałającemu przy wydawaniu decyzji należy zapewnić odpowiedni
wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wpływ taki zapewnia izbie notarialnej status strony w
postępowaniu administracyjnym. Gdyby izba notarialna dopuszczała zainteresowanych
do wykonywania zawodu sama, w drodze decyzji własnego organu, nie służyłby jej z
całą pewnością atrybut strony w tym postępowaniu. Usytuowanie organu izby jako
podmiotu "współdziałającego" przy przedmiotowej decyzji nie przesądza natomiast
wcale o niemożności uznania izby za stronę postępowania.
Te ostatnio przedstawione poglądy należy podzielić. Uwzględniają one bowiem
zróżnicowanie form w jakich może występować tzw. współdziałanie z art. 106 k.p.a.
Prawne formy współdziałania organów nie tworzą bowiem jednolitej grupy. Oświad-
czenia woli zainteresowanych podmiotów mogą pozostawać w różnych powiązaniach i
niejednakowo przedstawia się wpływ współdziałających podmiotów na skuteczność
prawną czynności wymagających współdziałania.
Najluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest
współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu
opinii, rad itp. Współdziałanie w tej postaci jest niekiedy przewidziane przez przepisy
prawa jako warunek skuteczności prawnej określonych czynności. Należy uznać, że
podmioty "konsultujące się" czy "zasięgające opinii" nie są prawnie związane
stanowiskiem podmiotów współdziałających. Celem tych form współdziałania jest po-
szerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki
innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego. Można co
najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje
stanowisko odbiegające od opinii. Ściślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów
administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu "w porozumieniu", "w uz-
godnieniu", "po porozumieniu", "po uzgodnieniu" z innym podmiotem. Chodzi tu o roz-
szerzenie kręgu podmiotów uczestniczących we współdecydowaniu o określonym
problemie.
Te dwie formy współdziałania w rozumieniu art. 106 k.p.a. należy wyraźnie
odróżnić. Jeżeli podmiot współdziałający współdecyduje o treści decyzji (ma być ona
wydana po uzgodnieniu z nim), to działa on jako organ administracji. Jego udział w
postępowaniu ma bowiem dwie istotne cechy. Jego pozycja jest nadrzędna wobec
strony (cecha stosunku administracyjnoprawnego) i jego działania mają względem
strony charakter władczy (cecha decyzji administracyjnej). Jest on więc organem ad-
ministracji w istocie podejmującym rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej.
Oczywiście w takiej sytuacji nie może on być uznany za stronę postępowania.
Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja wówczas, gdy organ współdziałający
wydaje jedynie opinię, nie wiążącą organu podejmującego decyzję. Między tak współ-
działającym podmiotem, a stroną nie ma stosunku nadrzędności i nie podejmuje on
względem strony czynności władczych. W takiej sytuacji nie ma przeszkód aby taki
"organ" uzyskał status strony postępowania, jeżeli oczywiście posiada interes prawny w
rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wypowiadany jest pogląd, że art. 10 Prawa o notariacie przewiduje wyłączną
formę udziału organów samorządu notarialnego w postępowaniu dotyczącym powołania
notariusza i w pełni realizuje ich uprawnienia. Jak łatwo zauważyć, gdyby ograniczyć
rolę izby notarialnej do wydania niewiążącej opinii, to jej pozycja byłaby zdecydowanie
słabsza niż każdej innej strony postępowania. Każda bowiem ze stron ma prawo
przedstawiać swoje poglądy, a nawet jej uprawnienia są zdecydowanie większe.
Należałoby się więc zastanowić, czy rzeczywiście ustawodawca chciał przez ten przepis
ograniczyć uprawnienia izb notarialnych. Pogląd ten nie wydaje się możliwy do przyjęcia
z uwagi na powierzenie samorządowi zawodowemu notariuszy niezwykle istotnych
uprawnień i obowiązków w funkcjonowaniu notariatu. Wykluczenie izby notarialnej z
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze strony ozna-
czałoby pozbawienie organów izb notarialnych współdecydowania, kto będzie ich
członkiem. Przede wszystkim jednak, odjęcie izbom notarialnym statusu strony w postę-
powaniu administracyjnym usunęłoby ostatnią, jedyną możliwość uruchomienia kontroli
decyzji o powołaniu notariusza. Gdyby odmówić izbie notarialnej przymiotu strony, nie
istniałaby w ogóle praktyczna możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji Ministra, nie uwzględniającej
opinii izby. Należy to podkreślić, gdyż w ten sposób zrealizowane może być
podstawowe uprawnienie obowiązujące w państwie prawnym, jakim jest prawo do sądu.
Jeżeli dokonuje się wykładni prawa z uwzględnieniem tego aspektu sprawy to należy
raczej domniemywać istnienie prawa do sądu niż jego wykluczenie (por. uzasadnienie
uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 1993 r., III AZP 20/93, OSNCP 1994
z. 6 poz. 119, PiP 1995 nr 6 str. 109). Podkreślenia wymaga też, że opinię w
przedmiocie powołania notariusza wydaje rada izby notarialnej, a ewentualną stroną
postępowania byłaby sama izba notarialna, jako organ samorządu.
Samorząd zawodowy notariuszy i tak jest wystarczająco ograniczony w swych
uprawnieniach, w porównaniu z innymi podobnymi samorządami zawodowymi, przez to,
że o dopuszczeniu do zawodu decyduje organ administracji. Trudno więc przypisywać
ustawodawcy dążenie do jeszcze dalszego ograniczenia jego uprawnień. Wobec
powyższego można zasadnie postawić kwestię, po co w ogóle ustawodawca wpro-
wadził regulację art. 10 Prawa o notariacie, skoro jako strona postępowania
administracyjnego izba notarialna także mogłaby przedstawić swoje stanowisko w
przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Zdaniem
Sądu Najwyższego regulacja ta ma głębokie uzasadnienie i sprowadza się do nas-
tępujących elementów:
- ustawodawca w ten sposób wprowadził obowiązek wydania przez organy
samorządu notarialnego opinii w tej sprawie. Z jednej strony zobowiązuje to izby nota-
rialne do takiego działania (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r., I PO
4/94, OSNAPiUS 1994 nr 3 poz. 52 i z dnia 24 maja 1994 r., I PO 7/94, OSNAPiUS
1994 nr 6 poz. 106), a z drugiej strony oznacza, że decyzja podjęta bez takiej opinii
dotknięta byłaby istotną wadą;
- wydanie takiej opinii w ramach współdziałania z art. 106 k.p.a. (a więc w formie
postanowienia) umożliwia osobie wnoszącej o powołanie złożenie zażalenia jeszcze
przed wydaniem decyzji, a więc zdecydowanie wzmacnia jej gwarancje procesowe.
Biorąc powyższe argumenty pod rozwagę Sąd Najwyższy w składzie powięk-
szonym podjął uchwałę jak w sentecji.

=======================================