Postanowienie z dnia 5 października 1994 r.
III ARN 53/94

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przewidziana w art. 98 ust.
3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96
ze zm.) nie może być przez sąd administracyjny odrzucona na podstawie art. 204
§ 1 k.p.a. tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta
uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po
rozpoznaniu w dniu 5 października 1994 r. sprawy ze skargi Gminy S.-K. na rozstrzyg-
nięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia 23 lipca 1993 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia
nieważności uchwały [...] Rady Miasta S.-K. z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawie
sprzedaży działek budowlanych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Spra-
wiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warsza-
wie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 lutego 1994 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie
U z a s a d n i e n i e

Rada Miasta S.-K. uchwałą [...] z dnia 30 czerwca 1993 r. ustaliła zasady
sprzedaży działek budowlanych byłym właścicielom na zasadzie pierwszeństwa, po
cenach nabycia przez Skarb Państwa zaktualizowanych przez biegłego rzeczoznawcę.
Wojewoda K. rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia 23 lipca 1993 r. stwierdził
nieważność tej uchwały, ponieważ została podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.
z 1989 r. Nr 14, poz. 74), który nie obowiązywał w dniu podjęcia powyższej uchwały.
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i -
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) zniosła bowiem pierwszeństwo
nabycia nieruchomości, które przewidywał art. 17 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tej ustawy z
1989 r. Oparcie przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie prawa stanowi,
zdaniem Wojewody, rażące naruszenie prawa i daje tym samym podstawę do
stwierdzenia nieważności tej uchwały.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie, Rada Miasta S.-K. wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody K.
zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz
sprzeczność ustaleń Wojewody z "faktycznym brzmieniem uchwały". Zdaniem skar-
żącego zarzut oparcia przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie art. 17
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest chybiony, ponieważ
uchwała dotyczyła nabytych a nie zrealizowanych uprawnień właścicieli działek,
natomiast powyższy przepis tej ustawy powołano jedynie w celu określenia przedmiotu
uchwały. Postanowienia uchwały są zgodne z prawem, gdyż Rada Miasta nie wyraziła
zgody na sprzedaż działek na rzecz byłych właścicieli po cenie obowiązującej w dacie
wykupu, lecz postanowiła sprzedać działki na rzecz tych właścicieli bez przetargu po
cenie zaktualizowanej przez biegłego rzeczoznawcę.
Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując
argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził
ponadto, że również powołany przez skarżącego przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) nie
mógł stanowić podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, bowiem zgodnie z wyrokiem
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1992 r. [...], w sprawach objętych
ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepis ten nie ma
zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowie-
niem z dnia 28 lutego 1994 r., [...] skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego podstawą wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego
na rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o
samorządzie terytorialnym uchwała danej gminy. Skoro Rada Miasta S.-K. nie podjęła
uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta do złożenia skargi na rozstrzygnięcie
nadzorcze Wojewody K., to zdaniem Sądu brak ten, zgodnie z przyjętą już praktyką
orzeczniczą, nie może być uzupełniony po złożeniu skargi.
Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył
rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, domagając się jego uchylenia i
przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie do merytorycznego rozpoznania. Rewizja zarzuca zaskarżonemu posta-
nowieniu rażące naruszenie art. 204 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 2 ust.
3 ustawy o samorządzie terytorialnym, podając w uzasadnieniu, że wykładnia prawa
dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest sprzeczna z ustawową zasadą
sądowej ochrony samodzielności gminy oraz dotychczasowym orzecznictwem
Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie zawiera dostatecznego uzasadnienia zarzutu
rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Biorąc natomiast
z urzędu pod rozwagę okoliczność, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z
przepisami prawa materialnego, Sąd Najwyższy miał m.in. na uwadze, że
samodzielność gminy gwarantowana m.in. przez prawo złożenia skargi na rozstrzyg-
nięcie nadzorcze zagrażające tej samodzielności nie powinna być rozpatrywana tylko w
takim kontekście, czy uchwała właściwego organu gminy stanowi konieczny element
aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tzn. element inicjujący akt zaskarżenia i
upoważniający Prezydenta Miasta do złożenia w jej imieniu skargi do sądu. Przyjmując
za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, że czynność organu gminy
polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie
wewnętrzne, Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny
wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III
ARN 41/94 (OSNAPiUS 1994 nr 6 poz. 92), zgodnie z którym daty podjęcia tej uchwały
nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle
prawo do skargi, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo
gminy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia
takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. Zawarty w powołanym wyżej
przepisie ustawy o samorządzie terytorialnym zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest
uchwała organów gminy, należy rozumnieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania
skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny musi być uchwała organu gminy, która
może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o
zasadności skargi. Sąd Najwyższy rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do
zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu wyżej powołanego postanowienia Sądu
Najwyższego, że tylko w tym kontekście nabierają właściwego znaczenia te normy
ustawy samorządowej, które kształtują ustrój samorządu terytorialnego, m.in. prawo
gminy do wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym, prawo do ochrony
sądowej przed działaniami ograniczającymi samodzielność gminy. Należy w związku z
tym przyjąć, że nieprzedłożenie uchwały organu gminy, o której mowa w art. 89 ust. 3
ustawy o samorządzie terytorialnym, w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu
administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w
niniejszym składzie w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu
powyższego postanowienia Sądu Najwyższego, że: po pierwsze - okoliczności tej nie
należy traktować jako braku formalnego skargi w rozumieniu cytowanego przepisu
k.p.a., skoro uchwała ta stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi,
a zatem upoważnienie organu gminy do wniesienia skargi może być udzielone w
uchwale przedstawionej w czasie toczącego się postępowania przed sądem
administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności
skargi; po drugie - granice wstępnej kontroli skargi dokonywanej w trybie art. 204 § 1
k.p.a. nie mogą być dowolnie poszerzone, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa
skargi do sądu, a w konsekwencji ograniczenie ochrony sądowej; po trzecie - brak
uchwały organów gminy w dniu wniesienia skargi nie czyni jej "niedopuszczalną" w
rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a., skoro uchwała taka stanowi "podstawę wniesienia
skargi", tzn. akt o wewnętrznym odniesieniu do organu gminy składającego skargę, a
nie element wymagań odnoszących się do jej formy lub treści; po czwarte - wstępna
kontrola dopuszczalności skargi została uregulowana całościowo w art. 204 k.p.a. i nie
jest możliwe konstruowanie innych, nie przewidzianych w tym przepisie, metod i form tej
kontroli.
W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny odrzucając skargę Miasta
S.-K., wykroczył poza upoważnienie wynikające z art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6
k.p.a. Skoro ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem
art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy stwierdzić, że Sąd
Administracyjny zaskarżonym postanowieniem rażąco naruszył art. 2 ust. 3 tej ustawy,
bowiem bezpodstawnie odmówił skarżącemu Miastu ochrony sądowej. Do istoty
określonej w art. 2 ust. 3 ustawy zasady sądowej ochrony samodzielności gmin należy
bowiem nie tylko prawo gminy do złożenia skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz także
prawo do rozpatrzenia tej skargi w sprawnym, rzetelnym i sprawiedliwym postępowaniu
sądowym.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. w
związku z art. 211 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

========================================