Postanowienie z dnia 9 listopada 1995 r.
III ARN 44/95

Wniosek prokuratora o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały organu sa-
morządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, cho-
ciażby prokurator nie zwrócił się poprzednio w tym zakresie do organu, który
wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru (art. 5 ustawy z dnia
20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity: Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70
ze zm.).

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 9 listopada 1995 r., sprawy ze skargi Prokuratora Wojewódzkiego w
W. na uchwałę Rady m. W. z dnia 11 lutego 1991 r., [...] w przedmiocie opłat za wodę
pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę m. W. i odprowadzenie ścieków, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.


U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 28 października 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny
odrzucił skargę Prokuratora Wojewódzkiego w W. na uchwałę Rady m. W. z dnia 11
lutego 1991 r. w przedmiocie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę
m. W. i wprowadzania ścieków. Jest to odrzucenie przez NSA skargi Prokuratora na tę
uchwałę po raz drugi.
Poprzednio NSA orzekł w ten sam sposób postanowieniem z dnia 13 marca
1992 r., [...]. Podstawę tego postanowienia - jak wynika z jego uzasadnienia - stanowiło
przyjęcie przez skład orzekający NSA założenia, że zaskarżona uchwała Rady W.
została wydana na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23
grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych
oraz opłat za wodę i wprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm.) w zakresie
jej kompetencji jako organu założycielskiego komunalnego przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego. Wobec tego uchwała ta - zdaniem NSA - nie jest uch-
wałą organu samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej w
rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm .) a żaden inny przepis nie określa podstawy do
zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ założycielski.
Powyższe postanowienie NSA z dnia 13 marca 1992 r. na skutek rewizji nadz-
wyczajnej Ministra Sprawiedliwości zostało uchylone przez Sąd Najwyższy postano-
wieniem z dnia 3 czerwca 1993 r. III ARN 75/92. Wydanie tego postanowienia po-
przedziło przedstawienie w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o
Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 26, poz. 153 ze zm.) do rozs-
trzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego wynikającego w sprawie
zagadnienia prawnego: czy uchwała rady miejskiej ustalająca stawki za wodę i odpro-
wadzanie ścieków jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. W podjętej w związku
z tym uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r., II AZP 32/92 Sąd
Najwyższy, dostosowując jej treść do konkretnych okoliczności sprawy, w której
wyłoniło się przedstawione zagadnienie prawne wyjaśnia, że: "Prokurator może
wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie uchwały organu
samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzenie
ścieków wydanej na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23
grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych
oraz opłat za wodę i wyprowadzenie ścieków (Dz. U . Nr 47, poz. 234 ze zm.)".
Uwzględniając rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości, Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia z dnia 3 czerwca 1993 r. stwierdził, że
skoro - jak to wyjaśnił skład siedmiu sędziów uchwała [...] Rady Miasta W. z dnia 11
lutego 1991 r. jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 3
ustawy o prokuraturze, na którą przysługują prokuratorowi środki zmierzające do
przywrócenia stanu zgodnego z prawem łącznie z wystąpieniem do sądu adminis-
tracyjnego o jej uchylenie, to odrzucenie takiego wniosku przez NSA stanowiło rażące
naruszenie powołanego przepisu oraz art. 207 § 6 k.p.a.
Po uchyleniu postanowienia o odrzuceniu przedmiotowej skargi Prokuratora
Wojewódzkiego w W., Naczelny Sąd Administracyjny, zamiast rozpoznania sprawy co
do jej istoty, ponownie - postanowieniem wymienionym na wstępie niniejszego
uzasadnienia - odrzucił tę skargę. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdził, że jego związanie, w myśl art. 424 k.p.c. w związku z art.
211 k.p.a., oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Sądu Najwyższego
uchylającym poprzednie odrzucenie skargi nie dotyczy cywilnoprawnego charakteru
zaskarżonej uchwały Rady m. W. Zdaniem NSA, Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w
składzie siedmiu sędziów (III AZP 32/92) oraz w postanowieniu uchylającym odrzucenie
skargi (III ARN 75/92) rozpatrywał przede wszystkim kompetencję prokuratora do
zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego, które nie dotyczą spraw z
zakresu administracji publicznej, o których jest mowa w art. 101 ustawy o samorządzie
terytorialnym. Skład orzekający NSA podzielił ocenę Sądu Najwyższego, że kom-
petencja prokuratora wynikająca z art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze przekracza zakres
zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawach administracji
publicznej. Jednakże ta kompetencja prokuratora ma swoje granice w adminis-
tracyjnoprawnym charakterze uchwały organu samorządu terytorialnego i nie może
dotyczyć czynności cywilnoprawnych bo te nie zostały poddane kontroli sądu
administracyjnego lecz mogą być rozpatrywane wyłącznie na drodze postępowania
przed sądem powszechnym. Skład orzekający uważa, że ta ostatnia sytuacja zachodzi
w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem w rozpoznawanej sprawie Rada W. uchwałą z dnia
11 lutego 1991 r. ustaliła "opłaty za pobór wody i odbiór ścieków, to ostateczny odbiorca
tej uchwały obywatel lub inny podmiot, ma możliwości odrzucenia oferty cenowej lub jej
przyjęcia", co oznacza, że "sprawa będąca przedmiotem regulacji ww. uchwały staje się
sprawą cywilnoprawną". Ponadto zastrzegając, że jest to tylko argument dodatkowy,
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż także na gruncie wykładni językowej art. 5
ust. 3 ustawy o prokuraturze należałoby uważać, że w wypadku, o którym jest mowa w
zdaniu trzecim tego przepisu, tj. o możliwości wystąpienia prokuratora z wnioskiem do
sądu administracyjnego o uchylenie uchwały organu samorządu terytorialnego,
prokurator powinien najpierw zwrócić się z sygnalizacją do właściwego organu o
doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W dniu 17 lipca 1995 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od
przedstawionego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28
października 1994 r. zarzucając temu postanowieniu rażące naruszenie prawa, a w
szczególności art. 207 § 6 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o Prokuraturze, art. 424 k.p.c. w
zw. z art. 211 k.p.a. oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister Sprawiedliwości uważa, że zaskarżone postanowienie wynika z błędnej
interpretacji przez NSA powołanych przepisów oraz jest niezgodne z oceną prawną i
wskazaniami zawartymi w wiążącym NSA postanowieniu Sądu Najwyższego. Pozostaje
w błędzie NSA uważając, że nie jest właściwy do kontroli zaskarżonej uchwały m. Rady
W. Co innego bowiem wynika z przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie
terytorialnym. Żaden z zawartych w tym rozdziale przepisów, za wyjątkiem art. 101
ustawy, nie ogranicza możliwości zaskarżenia do Sądu Administracyjnego innych
uchwał niż stanowiące w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że
Sąd Administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem wszystkich uchwał
samorządu terytorialnego, jeżeli skargę wniósł organ nadzoru lub jeżeli wniosek o uchy-
lenie uchwały złożył prokurator. Podmioty te działają w interesie publicznym, nie włas-
nym. Ograniczenie wynikające z art. 101 dotyczy tylko podmiotów bezpośrednio
zainteresowanych w sprawie, której uchwała dotyczy i których interes znajduje oparcie
w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Uchwała [...] Rady m. W. z dnia
11 lutego 1991 r. nie jest uchwałą kształtującą stosunki cywilnoprawne. Uchwała ta jest
adresowana do przedsiębiorstwa i w stosunku do tego podmiotu zawiera postanowienia
o charakterze władczym. Uchwała pośrednio rzutuje na ewentualne kształtowanie
stosunków cywilnoprawnych między przedsiębiorstwem a osobami korzystającymi z
jego usług i te osoby, jako nielegitymowane przepisami materialnego prawa
administracyjnego nie mogą wnieść na uchwałę skargi w trybie art. 101 ustawy o
samorządzie terytorialnym. Takie stanowisko znajduje oparcie w uzasadnieniu uchwały
Sądu Najwyższego w przedmiotowej sprawie.
Niezależnie od motywów jakie Sąd Najwyższy powołał, to w treści samej uchwały
zajął stanowisko, że wniosek prokuratora o uchylenie uchwały organu samorządu
terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzania ścieków wydanej
na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 1986 r. w sprawie
urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i
wprowadzanie ścieków podlega rozpoznaniu przez Sąd Administracyjny. Uchwała ta
wiązała Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nie można również uznać za trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego,
że przepis art.. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze zobowiązuje prokuratora do uprzedniego
zwrócenia się do organu, który wydał wadliwą, zdaniem prokuratora, uchwałę albo do
właściwego organu nadzoru z wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie, a wyjątkowo
wprost do Sądu Administracyjnego. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, niewątpliwie
zredagowałby dyspozycje jednoznacznie. Gramatyczna i logiczna wykładnia przepisu
art. 5 ust. 3 o prokuraturze wskazuje, że ustawodawca prokuratorowi pozostawił wybór
środka, który ma służyć do usunięcia stanu niezgodnego z prawem:... Prokurator działa
jako organ strzegący praworządności i ta funkcja ma priorytetowe znaczenie przy
celowościowej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze. Kwestia ewentualnego
współdziałania z organami państwowymi (samorządowymi) ma w tym przypadku
drugorzędne znaczenie.
Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii o charakterze ustrojowym
(zakres kontroli uchwał samorządu terytorialnego i związane z tym uprawnienia
prokuratora a także kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać, że
naruszony został także interes Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister Sprawiedliwości wniósł w tej sytuacji o uchylenie zaskarżonego posta-
nowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do merytorycz-
nego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawiona w rewizji nadzwyczajnej argumentacja w pełni uzasadnia posta-
wione zaskarżonemu postanowieniu zarzuty. Postanowienie to, po pierwsze - rażąco
narusza wskazane w rewizji przepisy prawa materialnego, poprzez bezpodstawną
odmowę Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznania wniosku Prokuratora
Wojewódzkiego w W. o uchylenie, według jego twierdzenia, niezgodnej z prawem
określonej uchwały Rady m. W. Po drugie, zaskarżone postanowienie rażąco narusza
zasadę ustrojową systemu sądownictwa, według której Sąd Najwyższy jest naczelnym
organem sądowym i sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów w
zakresie orzekania (art. 61 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na
podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84, poz. 426). Zaskarżone postanowienie
sprzeczne jest z art. 424 k.p.c., według którego: "W razie przekazania przez Sąd
Najwyższy sprawy do ponownego rozpoznania sądowi właściwemu lub
równorzędnemu, do postępowania przed tym sądem stosuje się przepisy obowiązujące
ten sąd. Sąd ten związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu
Sądu Najwyższego".
Ten sam wniosek Prokuratora Wojewódzkiego w W. o uchylenie uchwały Rady
m. W. z dnia 11 lutego 1991 r. w sprawie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zao-
patrzenia w wodę m.st. Warszawy i odprowadzanie ścieków - jak to przedstawiono we
wstępnej części niniejszego uzasadnienia - został już poprzednio przez Naczelny Sąd
Administracyjny odrzucony bez merytorycznego rozpoznania, co Sąd Najwyższy uznał
za bezpodstawne i rażąco sprzeczne z prawem.
W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. zawarta została
ocena zagadnienia prawnego odpowiadająca, co należy podkreślić, konkretnym oko-
licznościom niniejszej sprawy. Rozstrzygający sprawę z rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości skład Sądu Najwyższego przedstawił wynikające w tej sprawie
zagadnienie prawne składowi powiększonemu. W podjętej w związku z tym uchwale
składu siedmiu sędziów Sąd Najwyższy rozstrzygnął wątpliwości dotyczące tej sprawy
mając na uwadze konkretny wniosek Prokuratora (nazwany w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym skargą) i indywidualnie określoną co do przedmiotu i podstawy
prawnej, uchwałę organu samorządu terytorialnego.
W tej sytuacji już w sentencji uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyż-
szego z dnia 11 lutego 1993 r. III AZP 32/92, została wyjaśniona wątpliwa poprzednio
kwestia kompetencji prokuratora i odpowiadającej mu właściwości drogi sądowoadmi-
nistracyjnej w rozpatrywanej sprawie. W uchwale tej Sąd Najwyższy expressis verbis
wyjaśnił, że: "Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze
(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 25, poz. 103 ze zm.) prokurator może wystąpić do
sądu administracyjnego z wnioskiem o uchylenie uchwały organu samorządu
terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, wydanej
na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 1986 r. w sprawie
urządzeń zaopatrywania w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i
wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm.)".
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 75/92 Sąd
Najwyższy podkreślił prejudycjalne znaczenie powołanej uchwały składu siedmiu sę-
dziów oraz stwierdził, że dotyczy ona tej właśnie sprawy i że w konsekwencji nie jest
dopuszczalne odrzucenie przez NSA przedmiotowego wniosku Prokuratora. Wynika to
między innymi z następującego wskazania: "Jeżeli bowiem uchwała nr 59 Rady m. W. z
dnia 11 lutego 1991 r. jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art.
5 ust. 3 ustawy o prokuraturze, na którą, w razie niezgodności z prawem, przysługują
prokuratorowi środki zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem łącznie
między innymi z prawem wniesienia wniosku do sądu administracyjnego o jej uchylenie
- to odrzucenie takiego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny jako
niedopuszczalnego stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu oraz art. 207 § 6
k.p.a.)".
W świetle oceny prawnej i wskazań zawartych w postanowieniu Sądu Najwyż-
szego z dnia 3 czerwca 1993 r., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do
merytorycznego rozpatrzenia sprawy wynikającej z przedmiotowego wniosku Proku-
ratora Wojewódzkiego w W.
Po podjęciu postanowienia Sądu Najwyższego, wiążącego Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny stosownie do art. 424 k.p.c., nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które
mogłyby wskazywać na jakąkolwiek wątpliwość w tym zakresie. W szczególności nie
nastąpiła zmiana wyjaśnionych przez Sąd Najwyższy przepisów ustaw ani też Sąd
Najwyższy, w wymaganej procedurze, nie podjął odmiennej wykładni (art. 389 k.p.c. w
związku z art. 423 § 1 k.p.c.).
Powyższe okoliczności przesądzają o zasadności rewizji nadzwyczajnej, bez
konieczności polemiki z wykładnią przyjętą w zaskarżonym postanowieniu NSA, która
pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wiążącą w tej sprawie wykładnią zawartą w
orzeczeniach Sądu Najwyższego i w nich szczegółowo uzasadnioną.
Pomimo to, na tle argumentów składu orzekającego Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego o cywilnoprawnych aspektach uchwały organu samorządowego takiej, o
jakiej jest mowa w rozpoznawanej sprawie, należy zauważyć, że uchwała ta nie może
być kwalifikowana jako zdarzenie, które kształtuje wprost stosunki cywilnoprawne.
Wszak, jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powoływanej uchwały składu
siedmiu sędziów z dnia 11 lutego 1993 r.: "uchwała [...] Rady m. W. z dnia 11 lutego
1991 r. zawiera postanowienia o charakterze dyrektywnym skierowane do
przedsiębiorstw podporządkowanych i nie jest adresowana bezpośrednio ani do od-
biorców wody, ani do tych, którzy korzystają z miejskich urządzeń odprowadzania
ścieków". Ponadto należy pamiętać, że chodzi tu o kontrolę co do zgodności z prawem
uchwały organu samorządu terytorialnego, a więc o zakres spraw, należących -
stosownie do powołanego przepisu ustawy o prokuraturze oraz przepisów rozdziału 10
ustawy o samorządzie terytorialnym - do właściwości Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego. Wbrew zasadniczej linii argumentacyjnej zaskarżonego postanowienia nie
można by przyjąć, że rozpatrywana sprawa mogłaby zostać "przeniesiona" na drogę
postępowania przed sądem powszechnym. Brak jest bowiem podstawy prawnej do
"zaskarżenia" przez prokuratora lub inną osobę przedmiotowej uchwały do sądu pow-
szechnego.
Podzielić także należy argumenty powołane w rewizji nadzwyczajnej, wskazujące
na nietrafność poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z przepisu art. 5
ustawy o prokuraturze wynika obowiązek uprzedniego zwrócenia się przez prokuratora
do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru z
wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie. Wykorzystanie tych środków przez prokuratora,
aczkolwiek wskazane, nie jest, według brzmienia przepisu warunkiem wystąpienia do
Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem uchylenie niezgodnej z prawem
uchwały, a wobec tego nie może być kwalifikowane w kategorii niedopuszczalności
wniosku wyłączającej możliwość jego rozpoznania przez sąd administracyjny.
Wobec rażącego w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa oraz powagi
tych naruszeń dotyczących kwestii ustrojowych z zakresu kontroli uchwał samorządu
terytorialnego co do ich zgodności z prawem oraz właściwości Naczelnego Sądu
Administracyjnego i Sądu Najwyższego - należało podzielić podniesiony w rewizji
nadzwyczajnej zarzut naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 421 § 1 k.p.c. postanowiono jak w
sentencji.

=======================================