Postanowienie z dnia 12 maja 1994 r.III ARN 23/94


Brak odpowiedzi na krytykę prasową ze strony Prezesa Rady Ministrów
działającego jako naczelny organ administracji rządowej mimo upływu mie-
sięcznego terminu od przekazania jej przez redaktora naczelnego czasopisma
z żądaniem ustosunkowania się jest równoznaczne z odmową udzielenia in-
formacji, na którą służy skarga do naczelnego Sądu Administracyjnego na
podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe (Dz. U.
Nr 5, poz. 24 ze zm.).


Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Teresa Romer (sprawozdawca), Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 12 maja 1994 r. sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego Tygodnika
"N" na nieudzielenie odpowiedzi na krytykę prasową zawartą w publikacjach tego
Tygodnika Nr 3, 9 i 10 z 1993 r. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Gener-
alnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 23 listopada 1993 r. [...],


p o s t a n o w i ł:


u c h y l i ć zaskarżone postanowienie

U z a s a d n i e n i e

Redaktor Naczelny Tygodnika "N" wniósł do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego skargę na nieudzielenie przez kompetentny organ Rady Ministrów odpo-
wiedzi na krytykę prasową zawartą w publikacjach tego Tygodnika z dnia 21
stycznia, 4 i 11 marca 1993 r. (Nr 3, 9 i 10). Skarżący powołał się na art. 6 ust. 2
ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.).

Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów w odpowiedzi wniósł o odrzucenie
skargi z przyczyn proceduralnych - braku właściwości Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego do jej rozpoznania. Wniosek swój uzasadnił tym, że żaden przepis
prawa materialnego (szczególnego) nie poddaje "milczenia władzy" w sprawach
krytyki prasowej kontroli sądu administracyjnego. Postanowieniem z 23 listopada
1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że informacja udzielona prasie na podstawie
art. 4 ust 1 przytoczonej ustawy Prawo prasowe,jak też odpowiedź na krytykę pra-
sową, udzielona na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 tej ustawy, nie są decyzjami adminis-
tracyjnymi w rozumieniu przepisów art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 104 k.p.a. Podobnie nie
jest decyzją administracyjną odmowa udzielenia prasie informacji oraz odmowa od-
powiedzi na krytykę prasową. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami prawnymi, do wy-
dania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych uprawnione są tylko
organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego, a inne
państwowe i komunalne jednostki organizacyjne tylko w zakresie zleconych im na
podstawie przepisów prawa funkcji należących do administracji państwowej i samor-
ządowej. Podmioty obowiązane do udzielania informacji oraz odpowiedzi na krytykę
prasową, nie zawsze są organami administracji uprawnionymi do wydawania decyzji
administracyjnych. Prowadzi to do wniosku, że w sprawach o których mowa, nie wy-
daje się decyzji. Skarga jest tu więc dopuszczalna nie dlatego, że odmowa
udzielenia informacji jest decyzją administracyjną lecz dlatego, że ustawodawca
dopuścił możliwość zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności
faktycznej. Odmowa udzielenia prasie informacji (odpowiedzi na krytykę prasową),
podobnie jak informacja i odpowiedź na krytykę prasową, nie zawierają zasadnic-
zych elementów podjęcia decyzji, wynikających z art. 104 k.p.a. Skoro odmowa
udzielenia informacji czy też jej udzielenie nie są decyzjami administracyjnymi, to nie
może przysługiwać w tego rodzaju sprawach skarga na podstawie art. 216 § 1 k.p.a.
Odmowa ta, jak również niezachowanie wymogów określonych w art. 4 ust. 3 Prawa
prasowego poddane zostały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na pod-
stawie przepisu szczególnego jakim jest art. 4 ust. 4 Prawa prasowego. Ustawo-
dawca nie przewidział w art. 6 ust. 2 Prawa prasowego możliwości wniesienia skargi
do sądu administracyjnego na odmowę udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową,
czy też na brak odpowiedzi na tę krytykę. Wskazuje to, wedle Naczelnego Sądu
Administracyjnego, na wolę ustawodawcy niepoddawania kontroli sądu
administracyjnego spraw dotyczących odpowiedzi na krytykę prasową.

W dalszym ciągu uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1987 r., III
AZP 2/87, w której Sąd Najwyższy przyjął, że "brak odpowiedzi na krytykę prasową
przewidzianą w art. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr
5, poz. 240),mimo upływu miesięcznego terminu od przekazania jej adresatowi przez
redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest - w rozumieniu art. 4 ust.
3 - równoznaczny z odmową udzielenia informacji, na którą służy skarga do Naczel-
nego Sądu Administracyjnego (art. 4 ust. 4)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie znaku równości
pomiędzy odmową udzielenia prasie informacji, a brakiem odpowiedzi na krytykę
prasową, nie ma dostatecznego uzasadnienia prawnego. Niedopuszczalne jest
bowiem stosowanie wykładni rozszerzającej do regulacji szczególnej dopuszczającej
wyjątkowo skargę do sądu administracyjnego na czynności faktyczne. Ponadto Nac-
zelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwała przyjmuje istnienie odmowy udzielenia
informacji (odpowiedzi na krytykę prasową), która w rzeczywistości nie istnieje. Brak
jest bowiem oświadczenia podmiotu zobowiązanego o odmowie udzielenia od-
powiedzi na krytykę prasową, a fakt nieudzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie
świadczyć może jedynie o przewlekłym działaniu.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, wyraził pogląd, że uchwała - wobec
przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1989 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju
sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustroju sądów wojskowych i prawo o notariacie
(Dz. U. Nr 73, poz. 453) oraz uchwały Pełnego Składu Sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 5 maja 1992 r. (Kw.Pr. 5/92) - nie wiąże formalnie Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego, zaś wyrażony w niej pogląd nie może być, z podanych przyczyn, przy-
jęty.

W rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny zarzucił postanowieniu Nac-
zelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie art. 207 § 6 w zw. z art. 204 § 1
k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo
prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) i na podstawie art. 210 k.p.a. wniósł uchylenie
tego postanowienia.

Wnoszący rewizję nadzwyczajną podkreślił, iż stanowisko wyrażone w
zaskarżonym postanowieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny różni się w istotny
sposób od poglądów wyrażonych w uchwale Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 1987
r., III AZP 2/87. Brak jest przesłanek pozwalających przyjąć, iż w uchwale tej Sąd
Najwyższy uznał, że sprawy z zakresu odmowy udzielenia informacji są załatwiane
w drodze decyzji administracyjnej. Zwraca się także uwagę, iż błędne jest
stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby w wyniku uchwały Pełnego
Składu Sądu Najwyższego z 5 maja 1992 r. Kw.Pr. 5/92 przesądzono nietrafność
uchwały III AZP 2/87.


Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:


Dopuszczalność wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na
nieudzielenie odpowiedzi na krytykę prasową była przedmiotem uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1987 r. w sprawie III AZP
2/87 (OSNCP 1988 z 2-3 poz. 25), której nadano moc zasady prawnej.

Sąd Najwyższy przyjął w niej, iż prawo wniesienia takiej skargi wynika z treści
art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo prasowe. Sąd Najwyższy roz-
poznając rewizję nadzwyczajną w niniejszej sprawie podziela w pełni wywody
prawne zawarte w tej uchwale. Wywody te nie podważają tej części rozważań Nac-
zelnego Sądu Administracyjnego w których Sąd ten przyjmuje, iż odpowiedź na
krytykę prasową nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga co do istoty
sprawy indywidualnej ani też nie kończy jej w danej instancji (art. 1 § 1 pkt 1, art. 104
k.p.a.).

Wspomniana uchwała Sądu Najwyższego wyprowadziła prawo wniesienia
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie z utożsamienia odpowiedzi na
krytykę prasową z decyzją administracyjną, ale ze szczególnej regulacji zawartej w
art. 4 ust.4 Prawa prasowego, mającej zastosowanie do art. 6 ust. 2 i 3 tej ustawy. W
uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd przyjął, wbrew treści
uchwały Pełnego Składu Sędziów Sądu Najwyższego z 5 maja 1992 r. (Kw. Pr.
5/92), iż uchwała ta jest równoznaczna z odrzuceniem poglądów prawnych zawar-
tych we wszystkich poprzednich uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Na-
jwyższego, którym nadano moc zasad prawnych, a w tym i uchwały z 19 sierpnia
1987 r., III AZP 2/87. W uzasadnieniu do uchwały Pełnego Składu Sądu Na-
jwyższego podkreślono, że uchwały siedmioosobowego składu tego Sądu są nadal
wiążące dla Sądu Najwyższego, a gdyby konkretny skład sądzący zamierzał od-
stąpić od poprzednio podjętej uchwały, powinien przedstawić zagadnienie prawne,
które było podstawą jej podjęcia do ponownego rozstrzygnięcia składowi całej Izby
Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Na-
jwyższym - jednolity tekst: Dz. U. z 1990 r., Nr 26, poz. 153 ze zm.).

Jak wspomniano, skład sądzący w sprawie niniejszej nie tylko nie zamierzał
odstąpić od uchwały z dnia 19 sierpnia 1987 roku, lecz przeciwnie, podziela w pełni
jej treść i zawarte w jej uzasadnieniu poglądy. W uzasadnieniu tym Sąd Najwyższy
zwrócił m.inn. uwagę na szczególną pozycję prasy polegającą na rozpowszech-
nianiu informacji, realizowaniu zasady jawności życia publicznego, ujawnieniu i
krytykowaniu negatywnych zjawisk społecznych i gospodarczych. Właściwa reali-
zacja tej roli może, zdaniem Sądu Najwyższego, być spełniona tylko poprzez nałoż-
enie prawnego obowiązku udzielenia prasie informacji.

Obowiązek ten zawarty został w art. 4 ust. 1 prawa prasowego. Prawo od-
mowy udzielenia informacji ustawodawca ograniczył jedynie do sytuacji, o jakich
mowa w ust. 2 art. 4. Odmowa udzielenia informacji która nie jest uzasadniona
względami wymienionymi w ust. 2 art. 4, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w terminie miesiąca (art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe).W
postępowaniu przed Sądem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postę-
powania administracyjnego o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4
ust. 4 prawa prasowego).

Prawo redaktora naczelnego zażądania odmowy udzielenia informacji na
piśmie oraz prawo zaskarżenia takiej odmowy, bądź niezastosowania się do
przepisów dotyczących odmowy, nie może być realizowane tylko wobec organów
władzy państwowej i wymiaru sprawiedliwości (art. 4 ust. 6 prawa prasowego).
"Krytyka prasowa, jest - obok funkcji informacyjnych - ważnym zadaniem prasy"
stwierdził m.inn. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 19 sierpnia 1987 r."
Obowiązek udzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę jest więc obowiązkiem
udzielenia informacji, o jakiej mowa w art.4 ust. 3 ustawy, a brak odpowiedzi jest
równoznaczny z odmową udzielenia informacji" W dalszych wywodach Sąd Na-
jwyższy zwrócił uwagę, iż obowiązek ten nie powstaje w związku z samym opub-
likowaniem krytyki, ale dopiero po przekazaniu przez redakcję tej krytyki zaintereso-
wanemu.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Redaktor Nac-
zelny Tygodnika "N" przekazywał dwukrotnie informację o zamieszczonej w artyku-
łach tego Tygodnika krytyce Ministra-członka Rady Ministrów. W dniu 10 marca
1993 roku zwrócił się do Biura Prasowego Rządu o udzielenie odpowiedzi na
przesłane wraz z tym pismem krytyczne publikacje. Odpowiedzi nie udzielono do 22
kwietnia 1993 roku. W tym dniu Redaktor Naczelny skierował pismo bezpośrednio
do Prezesa Rady Ministrów, który również nie zareagował na nie. Wobec
nieudzielenia odpowiedzi na przekazaną krytykę prasową, Redaktor Tygodnika "N"
wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie dwóch miesięcy
od wysłania drugiego pisma.

Doszło więc do przekazania krytyki zamieszczonej w prasie do właściwego
organu oraz do nieudzielenia jakichkolwiek odpowiedzi na nią przez 2 miesiące.
Zdaniem Sądu Najwyższego, milczenie przez tak długi okres jest równoznaczne z
oświadczeniem woli o odmowie udzielenia informacji w związku z tą krytyką.

Przyjmując, zgodnie z uchwałą z 19 sierpnia 1987 roku, że brak odpowiedzi
na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 ustawy Prawo prasowe, jest w rozumieniu
art. 4 ust. 3 równoznaczny z odmową udzielenia informacji, na którą przysługuje
skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy rozważył kolejny
występujący w sprawie problem podniesiony przez pełnomocnika Urzędu Rady Min-
istrów. Zarzucił on, że prawo żądania udzielenia informacji, a w razie napotkania
odmowy lub niezastosowania się do zasad udzielenia odmowy - prawo wniesienia
skargi do Sądu, nie może być realizowane wobec organów władzy państwowej i
wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem przedstawiciela Urzędu Rady Ministrów, art. 4 ust. 6 Prawa pra-
sowego odnosi się też do Rady Ministrów, która powinna być traktowana jako "organ
władzy państwowej" w rozumieniu tego przepisu, a tym samym ex lege jest zwol-
niona od obowiązku udzielenia odpowiedzi na krytykę prasową.

Poglądu tego Sąd Najwyższy nie podzielił.

Rada Ministrów, jej Prezes, poszczególni ministrowie nie są organami władzy
państwowej w rozumieniu art. 4 ust. 6 Prawa prasowego. Zgodnie z przepisami roz-
działu 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych sto-
sunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) Rada Ministrów kieruje cało-
ścią administracji rządowej (art. 51 ust. 2 przytoczonej wyżej ustawy). Rada Minis-
trów i jej Prezes, mają rozległe ustawowe zadania i spełniają różne funkcje. Jest to
organ administracji, którego członkowie podlegają krytyce prasowej.

Prezes Rady Ministrów w związku z krytyką dotyczącą któregoś z ministrów
ma obowiązek działania zgodnie z omówionymi przepisami prawa prasowego. Dzia-
łania Premiera w takim zakresie nie podlegają wyłączeniu o jakim mowa w art. 4 ust.
6 Prawa prasowego. W demokratycznym państwie prawnym pozostawienie minis-
trów poza zasięgiem obowiązku reagowania na krytykę prasową ich dotyczącą jest
nie do przyjęcia i nie ma uzasadnienia w przepisach. Poza sporem jest, że właściwy
organ administracji państwowej - Urząd Rady Ministrów, Prezes Rady Ministrów, nie
udzielili żadnej odpowiedzi na prawidłowo przekazaną im krytykę prasową dotyczącą
działalności jednego z ministrów, członka Rady Ministrów. Jak to wywiedziono w
uzasadnieniu wspomnianej już wielokrotnie uchwały z 19 sierpnia 1987 roku,
milczenie właściwego organu jest w istocie odmową udzielenia informacji, o której
mowa w art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego. W konsekwencji, Redaktor Naczelny Ty-
godnika "N" był uprawniony w myśl art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 4 Prawa pra-
sowego do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten
powinien był skargę merytorycznie rozpoznać. Odrzucenie skargi, jak to miało mie-
jsce w zaskarżonym postanowieniu, stanowiło rażące naruszenie przytoczonych
przepisów Prawa prasowego oraz art. 207 § 6 w zw. z art. 204 § 1 k.p.a., gdyż nie
zaistniały przesłanki tymi przepisami określone.

Rozpatrywana sprawa ma aspekt szerszy, wykraczający poza konkretny stan
faktyczny. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1987 roku wydana została
wprawdzie w odmiennej sytuacji ustrojowej, ale w obecnej sytuacji nie tylko nie
straciła aktualności, lecz nabrała szczególnego znaczenia. W demokratycznym
państwie prawnym rola wolnej, niezależnej prasy predysponuje ją do miana tzw
"czwartej władzy". Pozycja prasy jest w naszych aktualnych warunkach oceniana
także przez pryzmat przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawo-
wych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr
61, poz. 284).

Zgodnie z art. 10 tego aktu prawnego prawo do swobodnego obiegu infor-
macji i idei stanowi jedno z fundamentalnych praw człowieka. Treścią tego przepisu
jest nie tylko tradycyjne rozumiana "wolność słowa", ale też wolność posiadania po-
glądów, otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz public-
znych i bez względu na granice państwowe. Europejski Trybunał Praw Człowieka w
Strasburgu w wielu orzeczeniach dał wyraz szczególnemu znaczeniu art. 10, m.in. w
sprawie Castells przeciwko Hiszpanii (1992 r ) Trybunał stwierdził: "Wolność prasy
zapewnia obywatelom jeden z najlepszych środków poznania i ocenienia idei
nastawienia rządzących. Daje w szczególności politykom możliwość przedstawienia i
skomentowania wątpliwości opinii publicznej. Pozwala każdemu na swobodny udział
w debacie politycznej, której istnienie jest jądrem społeczeństwa demokratycznego".

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka eksponuje interes
demokratycznego społeczeństwa w "otrzymywaniu informacji". Oczywiście tego
rodzaju szczególne uregulowania jak obowiązek udzielania prasie informacji w od-
powiedzi na krytykę prasową pozostawiony jest domenie ustawodawstwa wewnę-
trznego. Stąd rozstrzygnięcie rewizji nadzwyczajnej oparto na przepisach Prawa
prasowego.

Pozbawienie prasy możliwości uzyskania odpowiedzi na przekazaną społec-
zeństwu krytykę poprzez przyjętą w zaskarżonym postanowieniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego interpretację art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego
byłoby równoznaczne z ograniczeniem jednego z fundamentalnych praw społeczeń-
stwa demokratycznego.

Kierując się przytoczonymi względami Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.