Postanowienie z dnia 20 czerwca 1995 r.
III ARN 21/95

Organ gminy, do którego wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia
prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie te-
rytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) jest zobowiązany niezwłocznie po
otrzymaniu tego wezwania powiadomić stronę, że w razie bezskutecznego upływu
dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy przysługuje, skarga do sądu
administracyjnego(art. 9 k.p.a.).

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Jerzy Kwaśniewski, Teresa Flemming-Kulesza, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 20 czerwca 1995 r. sprawy ze skargi Macieja K. na uchwałę [...] Rady
Miejskiej w D. z dnia 27 października 1993 r. w przedmiocie uznania obiektów przy-
rodniczych za pomniki przyrody ożywionej na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika
Praw Obywatelskich [...]od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 9 listopada 1994 r. [...]

p o s t a n o w i ł

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie i przywrócić termin do wniesienia skargi.

U z a s a d n i e n i e

W dniu 27 października 1993 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę [...] w spra-
wie uznania za pomniki przyrody ożywionej obiektów przyrodniczych, wymienionych w
załączniku do uchwały, znajdujących się w granicach administracyjnych miasta D. Dnia
14 lutego 1994 r. Maciej K., zamieszkały w D. przy ulicy W.P., wystąpił do Rady
Miejskiej w D. z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez
uchylenie § 2 pkt 1 powyższej uchwały ustanawiającej zakaz "ustawiania obiektów
nietrwale związanych z gruntem i składowaniem przedmiotów w obrębie pionowego
rzutu drzew", ponieważ przepis ten narusza jego uprawnienia właścicielskie w
odniesieniu do gruntu sąsiadującego z gruntem, na którym umiejscowiony jest obiekt
objęty ochroną. Na złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wezwanie nie otrzymał żadnej
odpowiedzi, wobec czego w dniu 19 lipca 1994 r. zaskarżył wymienioną uchwałę do
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. W
odpowiedzi na skargę wniesioną za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w D. Rada
Miejska wniosła o jej odrzucenie, jako złożonej po terminie lub w przypadku
nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Zdaniem Rady Miejskiej w sytuacji,
gdy nie zajęła ona stanowiska w sprawie, bieg terminu do wniesienia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoczyna się od upływu terminu określonego
przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. wynosi zgodnie z art. 35
k.p.a. maksymalnie dwa miesiące.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący w piśmie
procesowym z dnia 26 sierpnia 1994 r. zakwestionował pogląd prawny Rady Miejskiej
dotyczący uchybienia terminu do wniesienia skargi, gdyż jego zdaniem z art. 216 § 3
k.p.a. i art. 216a § 1 k.p.a. wynika, że skarga może być złożona w każdym czasie. Jed-
nakże, gdyby Sąd nie podzielił tego poglądu, skarżący wnosi o przywrócenie terminu do
wniesienia skargi, gdyż mógł błędnie rozumieć treść art. 216 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 9 listopada 1994 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia
skargi, złożony przez Macieja K. oraz odrzucił skargę, wniesioną przez skarżącego na
podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na uchwałę Rady
Miejskiej w D. z dnia 27 października 1993 r. W kwestii zgłoszonego przez skarżącego
wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny
wyraził pogląd, że nietrafne jest stanowisko skarżącego, jakoby skargę wniesioną na
podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnosić w każdym
czasie. Wprawdzie powyższy przepis terminu tego nie określa, jednakże wynika on z
art. 216 k.p.a. nakazującego odpowiednie stosowanie w takiej sytuacji przepisów
kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania decyzji
administracyjnych. W ocenie Sądu w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art.
101 ustawy o samorządzie terytorialnym mają więc zastosowanie reguły określone w
art. 199 § 1 k.p.a., a w konsekwencji należy przyjąć, że termin do wniesienia skargi
upływa po trzydziestu dniach od dnia doręczenia stronie stanowiska rady gminy,
będącego równocześnie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia kwestionowanego
postanowienia uchwały organu gminy. W przypadku zaś, gdy organ gminy nie
odpowiada na to wezwanie, początek biegu terminu do wniesienia skargi powinien być
liczony od upływu terminu, w którym organ był zobowiązany odpowiedzi udzielić.
Terminy załatwiania spraw są określone w art. 35 i 36 k.p.a, przy czym najdłuższy z tych
terminów wynosi dwa miesiące, a zatem upływ tych terminów powoduje, w ocenie
Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczęcie biegu trzydziestodniowego terminu
do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wniosek skarżącego o przyw-
rócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest zasadny, bo-
wiem zgodnie z treścią art. 168 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. przywrócenie
terminu może nastąpić tylko wówczas, gdy uchybienie terminu do dokonania czynności
przed sądem nie jest następstwem zawinienia przez stronę ubiegającą się o
przywrócenie terminu, przy czym chodzi w tym przypadku o czynniki obiektywne, nie
zaś o subiektywne następstwa przekroczenia terminu. Przekonanie skarżącego, że
skargę może wnieść w każdym czasie i dowolnie przez siebie wybranym terminie sta-
nowiło jego subiektywne przekonanie o treści przepisów prawnych i nie może stanowić
podstawy do przywrócenia terminu. Zasada informowania stron o treści przepisów
prawnych ma zastosowanie tylko wtedy, gdy strona podejmuje czynności przed
organem, nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy mimo wcześniej podjętego działania
strona w dalszym toku postępowania jest bierna i nie podejmuje starań o uzyskanie od
organu wykładni czy też wskazówek o dalszych czynnościach, jakie w danej sprawie
należałoby podjąć.
Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją
nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając temu postanowieniu rażące
naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 199 § 1 k.p.a. w związku z
art. 216a § 1 k.p.a. oraz art. 3 i art. 86 ust. 3 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w
mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84 poz. 426), wniósł o uchylenie
zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W ocenie Rzecznika Praw
Obywatelskich z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, że przepis ten nie
przewiduje żadnego terminu dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedyne
ramy czasowe określa odesłanie do art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym,
zawarte w art. 101 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, iż po upływie roku od daty
podjęcia uchwały sąd nie stwierdza nieważności uchwały, lecz o ile istnieją przesłanki
stwierdzenia nieważności, sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Pogląd
Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakoby do skarg wnoszonych w trybie art. 101
ustawy o samorządzie terytorialnym miał zastosowanie art. 199 § 1 k.p.a., nie jest
trafny. Zdaniem rewidującego odpowiednie stosowanie przepisów działu o zaskarżaniu
decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego nie pozwala na stosowanie art.
199 § 1 k.p.a. do skarg na uchwały organów gminy. Potwierdza to analiza przepisów
rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, który reguluje nadzór nad
działalnością komunalną. W rozdziale tym znajdują się przepisy określające terminy, w
jakich dana czynność może być podjęta, na przykład art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1, co
świadczy o tym, że inne przypadki zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć
organów samorządowych nie podlegają ograniczeniu terminem. Ponadto dział ten nie
zawiera żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. o terminach
wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na uchwały organów gminy. W ocenie
Rzecznika Praw Obywatelskich art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym nie określa
żadnych ram czasowych ani dla wezwania do usunięcia naruszenia, ani dla wniesienia
skargi przez podmiot uprawniony, z czego wynika, że zarówno wezwanie organu do
usunięcia kwestionowanego postanowienia uchwały, jak i złożenie skargi do sądu
administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia mogą być
złożone w każdym czasie. Zastrzeżenie Rzecznika Praw Obywatelskich budzi również
wyrażony przez NSA pogląd, że nieznajomość przez skarżącego terminów wnoszenia
skarg nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do
wniesienia skargi, skoro skarżący nie podjął starań o uzyskanie od gminy wykładni
przepisów prawa czy też wskazówek o dalszych krokach, jakie w sprawie może podjąć,
w związku z brakiem odpowiedzi organu na pismo z wezwaniem do usunięcia
naruszenia. Z treści bowiem art. 9 k.p.a. nie wynika, że organy administracji udzielają
informacji tylko na wniosek zainteresowanej strony. Przeciwnie, ponieważ jest to
obowiązek organów administracji, powinny one informować strony o przysługujących im
uprawnieniach z urzędu. Skoro uchwały organów gmin, w przeciwieństwie do decyzji
administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych, to
organy te, zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, tym bardziej powinny
informować stronę, która składa zastrzeżenia do treści uchwały, o przysługujących jej
prawach. Bezzasadne odrzucenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny rażąco
narusza wyrażoną w art. 3 Przepisów Konstytucyjnych zasadę praworządności oraz
wyrażoną w art. 86 ust. 3 tych Przepisów zasadę sprawiedliwości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadz-
wyczajnej, że art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym nie określa żadnych ram
czasowych ani dla wezwania do usunięcia naruszenia, ani dla wniesienia skargi przez
podmiot uprawniony, z czego wynika, że zarówno wezwanie organu do usunięcia
kwestionowanego postanowienia uchwały, jak i złożenie skargi do sądu administra-
cyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia mogą być wniesione w
każdym czasie, nie jest trafny. Jak bowiem wyjaśnił skład siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego w uchwale z dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95 wniesienie skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101
ustawy o samorządzie terytorialnym ograniczone jest terminem wskazanym w art. 199 §
1 k.p.a. w związku z art. 216a § 1 k.p.a., liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na
wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w
przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie - od dnia, w którym upłynął
dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd
Najwyższy wyraził trafny pogląd, iż z konstrukcji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym wynika, że osoba zainteresowana nie ma ograniczenia czasowego do
wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia
uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej.
Ustawodawca wprowadził w tym przepisie możliwość wniesienia skargi do sądu
administracyjnego dopiero po wyczerpaniu tej drogi postępowania, spowodowanej
bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnie-
nia skierowanym do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Orzekający w
niniejszej sprawie skład Sądu Najwyższego w pełni podziela pogląd wyrażony w uza-
sadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, że wezwanie do usu-
nięcia naruszenia będzie bezskuteczne, gdy organ odmówi usunięcia naruszenia inte-
resu prawnego lub uprawnienia albo gdy w ogóle nie wypowie się w tym przedmiocie lub
nie udzieli żadnej odpowiedzi w terminie, jaki obowiązuje do załatwienia sprawy w
postępowaniu administracyjnym. W świetle regulacji przyjętej w art. 35 k.p.a., do której
odsyła art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy przyjąć, zgodnie ze
stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały Sądu
Najwyższego, że dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu (art. 35 § 3 k.p.a.), który
jest maksymalnym terminem załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, osoba
zainteresowana, która wystąpiła do organu gminy z wezwaniem do usunięcia
naruszenia, może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego.
Przepis art. 199 § 1 k.p.a. określający, że skargę na decyzję organu administracji
państwowej wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia
doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji, ma więc zastosowanie do skarg na uchwałę
organu gminy z tą zmianą, że początek biegu terminu do wniesienia skargi jest liczony
od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego
lub uprawnienia albo - w wypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie - od dnia, w
którym upłynął dwumiesięczny termin, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W konsekwencji
należy przyjąć, że skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym, wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem trybu uprzedniego
"bezskutecznego wezwania", jak również po upływie terminu do jej wniesienia jest
niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 § 1 k.p.a., jeżeli nie ma
podstaw do przywrócenia terminu.
Wyrażony w uzasadnieniu postanowienia kwestionowanego niniejszą rewizją
nadzwyczajną pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przekonanie skarżą-
cego, iż skargę może wnieść w każdym czasie i dowolnie przez siebie wybranym
terminie stanowiło jego subiektywne przekonanie o treści przepisów prawnych i w
świetle art. 168 § 1 k.p.c. nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu, nie jest
trafny. Należy bowiem stwierdzić, że art. 211 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach nie
uregulowanych w Dziale VI stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania
cywilnego, zawiera ogólne odesłanie do przepisów k.p.c., co oznacza, że stosowanie
przepisów k.p.c. w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter
posiłkowy, a przepisy te stosuje się odpowiednio, tzn. odpowiednio do szczególnego
charakteru postępowania przed tym sądem. W związku z tym określone w art. 168 § 1
k.p.c. kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu
należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem
obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności
procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów
administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie
sądowo-administracyjne. Odnośnie przekonania skarżącego, że skarga do sądu
administracyjnego może być wniesiona w każdym czasie po złożeniu wniosku o usu-
nięcie naruszenia kwestionowanym przepisem uchwały organu gminy interesu praw-
nego lub uprawnienia skarżącego, należy stwierdzić, że w świetle wchodzących w
rachubę niejednoznacznie zredagowanych przepisów ustawy o samorządzie teryto-
rialnym i równie niejednoznacznego, zawartego w art. 101 ust. 2 tej ustawy, odesłania
do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przekonanie takie było
usprawiedliwione. Jak bowiem wynika z analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego dotyczącego tego zagadnienia, przedstawionej w powoływanej wyżej
uchwale Sądu Najwyższego, wyrażane w nim poglądy były rozbieżne w kwesti ram
czasowych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy.
Należy w związku z tym przyjąć, że nie jest prawidłowe obarczanie obywateli ujemnymi
konsekwencjami wynikającymi z rozbieżnej wykładni przepisów prawnych stosowanej
przez organy administracji i sądy, zwłaszcza wtedy, gdy powołanie się w konkretnym
przypadku na rezultaty tylko jednego, najmniej korzystnego dla obywateli, kierunku
wykładni prowadzi wprost do ograniczenia lub zakwestionowania prawa obywateli do
sądu. Należy ponadto podkreślić, że ocena braku winy skarżącego, który nie dokonał w
terminie czynności procesowych, jest wprawdzie pozostawiona uznaniu sądu, to jednak
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu
uczynił to w oparciu o błędne przekonanie, że wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada
informowania stron o treści przepisów prawnych ma zastosowanie tylko wtedy, gdy
strona podejmuje czynności przed organem, nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy mimo
wcześniej podjętego działania strona w dalszym toku postępowania jest bierna i nie
podejmuje starań o uzyskanie od organu wykładni czy też wskazówek o dalszych
czynnościach, jakie w danej sprawie należałoby podjąć. Należy w tej kwesti przyjąć
odmienny, przedstawiony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich pogląd, że z treści art. 9 k.p.a. nie wynika, że organy administracji
udzielają informacji tylko na wniosek zainteresowanej strony. Z konstrukcji tego przepisu
wynika jednoznacznie, że ponieważ jest to ustawowo określony obowiązek organów
administracji, powinny one informować strony o przysługujących im uprawnieniach z
urzędu. Skoro ponadto uchwały organów gmin, w przeciwieństwie do decyzji
administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych, to
organy te, jak słusznie twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną, tym bardziej powinny
informować stronę, która składała zastrzeżenia do treści uchwały, o przysługujących jej
prawach.
Należy również stwierdzić, że jeżeli początek biegu terminu do wniesienia skargi
do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy nie został wyraźnie określony w
przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym ani też nie dało się go jednoznacznie
określić w drodze wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tej kwestii
zajmował niejednolite stanowisko, to należy przyjąć, że obywatel, który złożył w
przepisanym ustawą trybie wniosek o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub
uprawnienia uchwałą organu gminy i nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu gminy na
ten wniosek, mógł pozostawać w usprawiedliwionym ze względu na wyrażoną w art. 8
zasadę zaufania obywateli do organów państwa przekonaniu, że brak odpowiedzi
świadczy o tym, iż sprawa jest w toku załatwienia przez ten organ, że zostanie
poinformowany o sposobie załatwienia sprawy oraz że w przypadku, gdyby jego
bezczynność w oczekiwaniu na wynik sprawy prowadziła do ujemnych dla niego
konsekwencji procesowych, wówczas zostanie powiadomiony przez właściwe organy o
takich konsekwencjach jego bezczynności. Ze względu na uregulowania zawarte w art.
8 i 9 k.p.a. oraz w związku ze szczególnym charakterem postępowania w sprawie
usunięcia naruszenia i związanych z tym konsekwencji upływu dwumiesięcznego termi-
nu jej załatwienia przez organ gminy, do którego wpłynął stosowny wniosek należy
stwierdzić, że organ gminy po otrzymaniu takiego wniosku jest zobowiązany niezwłocz-
nie powiadomić wnioskodawcę o tym, że w razie bezskutecznego upływu tego terminu
przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 422 § 1 k.p.c. orzeczono jak w sen-
tencji.

========================================