1

POSTANOWIENIE

z dnia 30 października 1997 r.

Sygn. T. 25/97

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Błażej Wierzbowski

Na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy i Miasta w Józefowie o stwierdzenie niezgodności:

art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 25, poz. 128; zm.: Nr 28, poz. 153, Nr 41, poz. 255, Nr 63, poz.403, Nr 93, poz. 569, Nr 107, poz. 692) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n a w i a :

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Uzasadnienie:

Rada Gminy i Miasta w Józefowie, na mocy swej uchwały z 26 czerwca 1997 r. wniosła o zbadanie zgodności art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 129 ze zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała, że regulacja ustawowa uzależniająca długość okresu zasiłkowego od stopy bezrobocia na terenie działania rejonowego urzędu pracy, a nie podstawowej jednostki podziału terytorialnego jaką jest gmina, narusza zagwarantowaną przez Konstytucję RP zasadę równości obywateli wobec prawa. Przyjęte kryterium, zdaniem wnioskodawczyni, dyskryminuje bezrobotnych, którzy są mieszkańcami gmin o dużej stopie bezrobocia, ale objętych działaniem rejonowych urzędów pracy o niższej stopie bezrobocia niż średnia krajowa. Dlatego też, chcąc zagwarantować obywatelom równość wobec prawa, należałoby uzależnić okres, na który przyznawany jest zasiłek dla bezrobotnych od stopy bezrobocia występującej na terenie danej gminy.

Wniosek Rady Gminy i Miasta w Józefowie został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). W tej fazie postępowania Trybunał Konstytucyjny bada wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia prawa, a w szczególności czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego oraz czy spełnia przewidziane w ustawie warunki formalne.

W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności ustaw z Konstytucją mogą wystąpić m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże podmioty te są legitymowane do wystąpienia, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; wniosek powinien zawierać przepis prawa wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania organu, w tym wypadku rady gminy.

Rada Gminy i Miasta w Józefowie w samym wniosku nie powołała takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny przyjął jednak, że za przepis wskazujący, iż kwestionowana ustawa dotyczy spraw objętych zakresem działania rady gminy, wnioskodawczyni uznała powołany w swojej uchwale art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rodzaj spraw pozostających w zakresie działania gminy określa natomiast art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Są to wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przede wszystkim jednak już Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 163 stwierdza, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że powołany w uchwale art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie pozwala na przyjęcie, iż kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania rady gminy. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wykonywanie zadań w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy powierza państwu (art. 1). Ustawodawca konkretyzuje ten przepis, przewidując, że zadania państwa wynikające z ustawy, realizują organy zatrudnienia (art. 11). Zgodnie z art. 4, zadania określone w ustawie realizuje Minister Pracy i Polityki Socjalnej przy pomocy Krajowego Urzędu Pracy oraz wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy, które współdziałają z organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, a w szczególności z organami samorządu terytorialnego, organizacjami związków zawodowych, pracodawców i bezrobotnych. Chodzi zatem o współdziałanie z organami samorządu na etapie realizacji zadań nałożonych na organy zatrudnienia, do których niewątpliwie nie należy rada gminy (art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu).

Podstawowe zadania w zakresie przeciwdziałania bezrobociu wykonują rejonowe urzędy pracy. W razie braku możliwości zapewnienia bezrobotnym odpowiedniego zatrudnienia rejonowe urzędy pracy poza innymi rozwiązaniami przewidzianymi w ustawie, przyznają i wypłacają bezrobotnym zasiłki. Ustawodawca ustalił okres pobierania zasiłku między innymi w art.25 ust.1 ustawy, uzależniając go od stopy bezrobocia występującej na obszarze działania rejonowego urzędu pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania bezrobotnego. Taka regulacja weszła w życie na mocy art. 1 pkt 19 lit. a) ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 147, poz. 687).

Zasiłki dla bezrobotnych finansowane są ze środków Funduszu Pracy (art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy). Jest to fundusz celowy, którego funkcjonowanie regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dysponentem środków Funduszu Pracy jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy. Szczegółowe zasady finansowania wydatków z Funduszu Pracy oraz sposób współpracy z bankami i instytucjami finansującymi określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 marca 1995 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 215).

Przesłankę dopuszczalności zaskarżenia aktu normatywnego, a mianowicie powiązanie kwestionowanego przepisu z ustawowo określonym zakresem działania wnioskodawcy - należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym podmiotu, który kieruje go do Trybunału Konstytucyjnego. Istnienia takiego związku nie wykazała Rada Gminy i Miasta w Józefowie. Nie wykazuje go także analiza przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Adresatem tej ostatniej ustawy są organy zatrudnienia, do których organy gminy nie należą.

Art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) dopuszcza możliwość nakładania na gminę obowiązku wykonywania m.in. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Jednakże w takim wypadku gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań (art. 8 ust. 3 ustawy). Sama ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zawiera jednak takich odesłań.

Pewne zadania dla gmin związane z łagodzeniem skutków bezrobocia wynikają bezpośrednio z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r o opiece społecznej (Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.), która zobowiązuje gminy do udzielania pomocy na zasadach w niej określonych, m.in. osobom znajdującym się w trudnej sytuacji z powodu bezrobocia. Ponadto powierza gminom, jako zadanie zlecone, obowiązek wypłacania przewidzianych w ustawie o opiece społecznej, gwarantowanych zasiłków okresowych (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za osoby, które spełniają warunki do uzyskania tego zasiłku (art. 11 ust. 1 pkt 2a). Dotyczy to osób, które utraciły prawo do zasiłków dla bezrobotnych, z powodu upływu okresu jego pobierania, a przy tym spełniają warunki określone w art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustala okresy wypłaty zasiłków dla bezrobotnych, na podstawie określonych przez ustawodawcę kryteriów. Regulacja ta nie rodzi żadnych skutków finansowych dla gmin, gdyż środki na wypłaty pochodzą z Funduszu Pracy, czyli wyodrębnionego z budżetu państwa funduszu celowego. Jego dysponentami są określone w przepisach organy. Rola organów samorządowych została określona w ustawie jako “współdziałanie” z organami zatrudnienia. Nie daje to jednak podstaw radzie gminy do występowania z wnioskami, które w istocie zarzucają naruszenie konstytucyjnych praw poszczególnych członków wspólnoty samorządowej (postanowienie TK z 25 czerwca 1997 r., sygn. T. 16/97).

Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją, jeżeli ustawa dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Wszczęcie postępowania przed Trybunałem może nastąpić na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Należy więc przyjąć, iż wniosek pochodzący od rady gminy odnoszący się do ustawy, która dotyczy spraw nie objętych zakresem działania rady gminy, nie może spowodować wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniosek przeciwny byłby sprzeczny zarówno z postanowieniem art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepisy art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dotyczące wstępnego rozpoznania wniosku pochodzącego od podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, należy wykładać w sposób zgodny z Konstytucją. Celem tych przepisów jest bowiem między innymi nienadawanie dalszego biegu wnioskom pochodzącym od podmiotów nie uprawnionych do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na przedmiot zaskarżenia, aczkolwiek należących do kategorii podmiotów, którym przysługiwać będzie legitymacja czynna w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wówczas, jeżeli kwestionowany akt normatywny będzie dotyczył spraw objętych ich zakresem działania. W rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosek “oczywiście bezzasadny” oznacza również taki wniosek, w którym wnioskodawca oczywiście bezzasadnie twierdzi, że zakwestionowany akt normatywny w zaskarżonym zakresie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.

Ponieważ - jak wykazano wyżej - art. 25 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nie dotyczy spraw objętych zakresem działania rady gminy, nie ma podstaw do nadania wnioskowi Rady Gminy i Miasta w Józefowie dalszego biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z tych względów na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.