Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 15 stycznia 1998 r.
III ZP 43/97


Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Adam Józefowicz (współsprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, (sprawozdawca), Roman
Kuczyński, Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel.


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 15 stycznia 1998 r. wniosku
skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład
siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie
uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:


Czy warunkiem dopuszczalności skargi do NSA na rozstrzygnięcie nadzorcze
wojewody (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U.
z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) jest uprzednie wezwanie przez organ gminy wojewody o
usunięcie naruszenia prawa (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie
nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia
prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e


Według art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków
odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu
administracyjnego zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszeń.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o wyjaśnienie zakresu powołanego przepisu - czy
obejmuje on zaskarżenie do sądu administracyjnego orzeczeń organu nadzoru (wojewody) o
nieważności uchwały organu gminy, które mogą być wydawane na podstawie art. 91 ust. 1
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r.
Nr 13, poz. 74 ze zm.). Źródłem trudności interpretacyjnych, które ujawniły się w orzecze-
niach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, że ustawa z 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym nie uchyliła ani nie wprowadziła innych zmian do zawartej w art. 98
ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym regulacji zaskarżenia przez gminę
rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wskazane zostały
orzeczenia NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie (SA/Sz 444-447/97), w których Sąd
ten przyjął niedopuszczalność wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie nadzorcze
wojewody z pominięciem postępowania określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Wnioskodawca taką interpretację uważa za błędną wobec odrębnego i szczególnego
uregulowania sposobu zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego w powołanym art. 98
ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 98 ust. 1 tego przepisu gmina może
zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Jest to
termin, który wywołuje skutki materialnoprawne, gdyż - zgodnie z art. 98 ust. 5 -
rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi
bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Według wnioskodawcy zastosowanie
ogólnej procedury wnoszenia skargi z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie jest odpowiednie dla
zachowania terminu do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących gminy.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź
przeczącą na sformułowane we wniosku pytanie dotyczące konieczności zastosowania art. 34
ust. 3 ustawy o NSA dla zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

Sąd Najwyższy stwierdził, że przedstawione we wniosku zagadnienie prawne jest
niejednolicie rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oprócz
orzeczeń zawierających stanowisko podobne do wyrażonego w sprawie powołanej we
wniosku Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował odmiennie - jak np. w postanowieniu
Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1612/96 -, że
"Komplementarne unormowania procesowe dotyczące prawa wnoszenia przez gminy skargi
do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze, unormowane w art. 98 ustawy o samorządzie
terytorialnym wyłączają określoną w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym powinność wnoszącego skargę do zwrócenia się do właściwego organu
przed wniesieniem skargi z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa".

Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy
w Katowicach w sprawie I SA/Ka 1135/96, który podkreślił, że specyficznym wymogiem
formalnym zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy jest
przewidziana w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwała organów gminy. Z
kolei ustęp 4 tego przepisu przesądza o jedynie odpowiednim stosowaniu przepisów o
zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej. Zdaniem składu orzekającego przedmiotową kolizję norm z ustawy
o NSA i z ustawy o samorządzie terytorialnym należy rozstrzygnąć według zasady lex
posterior generalis non derogat legi priori speciali. Analogiczne stanowisko wynika również
ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi
wyrażonego w wyroku z dnia 4 września 1996 r. , II SA/Łd 652/96.

Sąd Najwyższy po rozważeniu obu stanowisk prawnych przedstawionego problemu
jest przekonany, że zakres art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie obejmuje postępowania ze skargi
gminy na rozstrzygnięcie organu nadzorczego określonego w przepisach art. 98 ustawy o
samorządzie terytorialnym. Podzielając argumenty za tym stanowiskiem, które zostały
przedstawione przez wnioskodawcę oraz w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego
Sądu Administracyjnego należy podkreślić, co następuje:

Analogiczne do przyjętego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA sformalizowane
postępowanie przed wniesieniem skargi do sądu, polegające na wezwaniu do usunięcia
naruszenia prawa znane jest również na gruncie przepisów ustawy o samorządzie
terytorialnym, z tym że dotyczy przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy przez
każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1).
Uregulowanie to podobne co do zasady do porównywanej instytucji procesowej z art. 34 ust.
3 ustawy o NSA różni się jednakże w istotnych elementach w szczególności w określeniu
terminu, który musi upłynąć po wezwaniu, ażeby wniesienie skargi do sądu stało się
dopuszczalne (por. w tym zakresie uchwałę składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95 - OSNAPiUS 1995 nr 20 poz. 243). W tym kontekście
należy ocenić znaczenie regulacji zawartej w rozdziale 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
NSA poświęconej zmianom w przepisach obowiązujących. Otóż z dotyczącego ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym art. 62 ustawy o NSA wynika, że jedyna
wprowadzona zmiana dotyczy dodania ust. 2a do art. 101 zawierającego uregulowanie
dopuszczalności wniesienia skargi w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców
gminy. Oznacza to, że pomimo nowego i odmiennego uregulowania ogólnej procedury
wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym zakresie w art. 34 ust. 3, ustawodawca
uznał, że nie należy uchylać ani zmieniać czegokolwiek w art. 101 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym oraz w art. 98 tej ustawy, który - w przeciwieństwie zarówno do
jej art. 101 jak i art. 34 ust. 3 ustawy o NSA - nie przewidywał postępowania poprzedzające-
go wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy. Stanowisko usta-
wodawcy uzasadnione był szczególnym charakterem aktów administracyjnych objętych
zakresem ustawy o samorządzie terytorialnym (aktów nadzoru nad działalnością komunalną i
uchwał organów gmin w sprawie z zakresu administracji publicznej) wraz z równie
specyficznymi formami postępowania w zakresie ochrony sądowej. Poprzestając na analizie
procedury zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego (art. 98 ustawy o samorządzie
terytorialnym) zauważyć można określone charakterystyczne elementy tej procedury:

1. Ściśle określony został podmiot uprawniony do złożenia skargi (art. 98 ust. 3
zdanie pierwsze);

2. Wniesienie skargi musi poprzedzać specjalne postępowanie wewnętrzne
zakończone uchwałą organów gminy uprawniającą do wniesienia skargi (art. 98 ust. 3 zdanie
drugie);

3. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia
skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 w porównaniu z
art. 16 ust. 1 i art. 269 KPA);

4. Dopiero z uwzględnieniem szczególnych cech stosunku prawnego pomiędzy gminą
a organem nadzorczym i szczególnej procedury zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego na
zasadzie "odpowiedniości" zastosowanie mają: "przepisy o zaskarżaniu do sądu
administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej"
(art. 98 ust. 4).

Należy zaakcentować wagę regulacji w ustawie o samorządzie terytorialnym z jednej
strony terminu podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1), z drugiej zaś terminu
zaskarżenia przez gminę rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 98 ust. 1 i ust. 5). Jest niezwykle
istotne, ażeby wszystkie zainteresowane podmioty, tj. gmina, która ma konstytucyjne prawo
ochrony swej samodzielności na drodze sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji), organ nadzoru,
który ma konstytucyjną kompetencję kontroli samorządu terytorialnego z punktu widzenia
legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji) i wreszcie adresaci zakwestionowanej uchwały
uzyskali możliwie najszybciej obowiązujące ich rozstrzygnięcie. Z tego względu nie powinno
się w drodze zastosowania ogólnych reguł z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
osłabiać szczególnego mechanizmu z jednej strony ochrony gminy na drodze sądowej, a z
drugiej uzyskania prawomocności przez rozstrzygnięcie nadzorcze w wypadku upływu
terminu do wniesienia skargi. Nie jest możliwe - jak to zasadnie wywiódł wnioskodawca -
uzgodnienie terminu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego według art. 98 ust. 1
i 5 ustawy o samorządzie terytorialnym z terminem do wniesienia skargi w trybie art. 34 ust.
3 ustawy o NSA: "po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania".

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3
ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr
13, poz. 48) do podjęcia określonej w sentencji uchwały.
========================================